La investigación que este libro presenta, recurrentemente hace referencia al papel que en lo local cumplen los órganos del Estado en la configuración de instituciones desde la concepción de Ostrom y la regulación de actividades económicas. Por tanto, el papel del Estado, su autoridad y el nivel de representatividad que tienen sus mandatos, determina en buena medida el papel que cumple en los fenómenos de investigación tratados.
Recientemente la participación ciudadana, entendida más allá del ejercicio electoral, ha adquirido un peso importante en los sistemas democráticos. Paralelo a este proceso, la representa- tividad se ha visto cuestionada en la medida en que se comien- zan a vislumbrar problemas de legitimidad que han sido más evidentes desde finales del siglo pasado, y en los que Colombia no es excepción.
Así pues, la crisis de la representatividad se ha configurado alrededor de cinco fenómenos de las democracias modernas: · Las limitaciones de los partidos como intermediarios entre
sociedad y Estado.
· La crisis de la representatividad de los cuerpos legislativos. · El aumento del control de la burocracia sobre las decisiones
públicas.
· El predominio de una ciudadanía de baja intensidad. · La subordinación de la participación a la representación
política.
La respuesta a estos desafíos que cuestionaban la validez de la representatividad en el sistema democrático se ha centrado en
apuestas por aumentar la participación ciudadana en sus proce- sos políticos, tomando fuerza la idea del impulso renovador de la participación como esencia de la democracia auténtica.
Existen, pues, tres tipos de relación entre participación y representación. La primera entiende la participación como un complemento de proximidad de la democracia representativa; la segunda, como la sustitución de un modo de participación por otro; y la tercera, una combinación entre las formas convencio- nales y no convencionales de participación.
En efecto, las instancias de participación tienden a hacer parte de los intereses de los políticos locales, en la medida que esta dinámica puede llevar a la acomodación o combinación subordinada de las herramientas participativas a los actores de la política representativa (Velásquez, González, & Rodríquez, 2008, pág. 175). Esta subordinación implica la pérdida de au- tonomía por parte de los actores de la participación frente a los de la representación.
En Colombia los escenarios de participación y representación han planteado serias disputas, particularmente en lo local. Prime- ro por el intento de las autoridades públicas y de representación política de controlar los espacios de participación ciudadana, y segundo, por la evolución de los espacios de participación hacia campo de disputa entre líderes sociales y actores políticos locales. Esto se debe a que en el país, como sostienen Velásquez et al, “la participación fue vista, al igual que la descentralización, como una salida a la crisis de legitimidad del régimen político” (2008, pág. 177). La ausencia de una aproximación de complementarie- dad de ambos espacios llevó a que se consideraran esencialmente en “disputa”.
Otra herramienta promovida desde el Estado central como una posible solución a la crisis política de finales de siglo veinte en Colombia fue la descentralización. Sin embargo, el intento de fortalecimiento de municipios y departamentos implicó una redistribución del poder que se encajó rápidamente en diná- micas presentes en las localidades, como el conflicto armado y situaciones de descarga de funciones desde el nivel central que desbordaban las capacidades locales de los municipios en lo territorial, como lo señala Giraldo (2013) en el caso del oro en el Bajo Cauca antioqueño. La “descarga”, hace referencia a un escenario en el que el gobierno central, y en algunos casos el de- partamental, delega en los municipios funciones que desbordan sus recursos y capacidad logística.
Retomando la representatividad, Velásquez et al (2008) re- saltan cuatro aspectos: la importancia de las elecciones en el modelo, la necesidad de garantías y libertades civiles y políticas, la libertad de acción y mandato de los representantes electos, y el pluralismo político e ideológico. Lejos de estos ideales, sin embargo, se pueden plantear desafíos al modelo representativo por cuanto, por ejemplo, existe “desigualdad en la distribución territorial de las prácticas e instituciones de la democracia al interior del Estado-nación” (2008, pág. 193).
Esta desigualdad institucional puede alcanzar niveles tales que se establezca lo que Gibson (2006) llama “autoritarismos subnacionales”, esto es, regímenes políticos que concentran una cantidad de poder suficiente para establecer reglas de com- portamiento y privar a sus habitantes de derechos y libertades mientras se aseguran el control político local. La permanencia y la viabilidad de estos regímenes autoritarios en las localidades
implican además un esfuerzo sostenido de exclusión política, esto es, una preocupación especial por parte de los actores do- minantes por prevenir el ascenso o incremento del poder de posibles competidores a nivel local e incluso nacional. El mismo ejercicio es identificable en actividades económicas que desde la formalidad, informalidad e ilegalidad le den al detentador del poder la posibilidad de acrecentar su influencia y además generar escenarios de dependencia de los habitantes.
En efecto, de acuerdo con Velásquez et al, en muchos munici- pios colombianos “lo que se observa es la pervivencia de enclaves autoritarios que se desarrollan en el marco de estructuras e ins- tituciones formales de la democracia representativa” (2008, pág. 195). En este sentido, el papel que cumplen los actores asociados al conflicto armado en el país resulta fundamental para entender la manera como se configuran estos autoritarismos locales y su relación con actividades económicas que en escenarios de baja regulación estatal son fácilmente monopolizables a partir de la coacción y la influencia política, es decir, susceptibles de con- vertirse en mercancía política.
Este escenario, signado por la participación de los grupos armados ilegales en las dinámicas políticas y particularmente en las electorales, determina entonces enormes desafíos para la de- mocracia representativa local. Los grupos armados ilegales han aprendido toda una serie de herramientas con la cuáles intervenir en las elecciones locales, desde la nominación o el otorgamiento de avales, hasta el apoyo político, económico o armado durante la campaña. Por otro lado, sus dinámicas impiden el ascenso de grupos de oposición real y longeva, afectan el ejercicio pleno de las libertades y garantías ciudadanas y evitan cualquier asomo de pluralismo.
En escenarios de desigualdad institucional y autoritarismo local se observa entonces que “instituciones y prácticas aparen- temente democráticas están completamente permeadas por el autoritarismo y que los actores políticos locales terminan, bien sea por intimidación o por acuerdo, realizando pactos con actores que se encuentran por fuera de la institucionalidad democrática y que condicionan su actuación como gobernantes” (Velásquez et al, 2008, págs. 200-201). Esta dinámica se acomoda a las ins- tituciones y reglas de juego existentes, pero tienden a establecer unas propias de carácter informal.
La combinación de acomodación a las reglas de juego e ins- tituciones formales y la imposición de normas informales de comportamiento y competencia política por medio de la fuerza y la amenaza de su uso configuran un escenario en donde con- viven un modelo autoritario aparente con un modelo autoritario real, ambos funcionales el uno al otro, de ahí la posibilidad de simbiosis entre el interés rentístico y militar de los actores ilegales con el político de los poderes formales locales.
Vale recordar que “la gobernanza deliberativa requiere casi siempre de la existencia de un contrapoder social significativo, capaz de debilitar, incluso de neutralizar, el poder y las prerroga- tivas políticas de los actores dominantes” (Velásquez, González, & Rodríquez, 2008, pág. 203). Así, la teoría participativa supone que en contextos de concentración del poder, los instrumentos participativos crean espacios de contrapeso y ayudan a los actores más débiles y menos organizados de una sociedad a controlar a los actores privilegiados. En este marco, las instituciones pueden ser de “gestión jerárquica – vertical” o de “deliberación parti- cipativa”, Su combinación de contrapoderes débiles o fuertes configura cuatro escenarios.
El primero, denominado “apropiación de los subsistemas de gobierno”, en el que convive una gestión jerárquica vertical de los asuntos públicos y un contrapoder débil, implica una falta de poder y movilización de los intereses subalternos y el control gubernamental de la toma de decisiones.
El segundo, denominado “pluralismo agonístico”, en el que la gestión jerárquica vertical se encuentra con un contrapoder fuerte y que lleva a un enfrentamiento constante de los actores bajo una lógica de maximizar ventajas mediante la presión y la negociación.
El tercer escenario se presenta cuando existen instituciones de deliberación participativa y un contrapoder débil, y se configura alrededor de la cooptación y simulación de la participación. En efecto, la desigualdad de poder entre instituciones representati- vas y participativas lleva a que las primeras controlen los procesos y la influencia de las segundas.
El cuarto, también bajo instituciones de deliberación parti- cipativa, pero con un contrapoder fuerte, lleva a un escenario de difusión del poder y gobernanza participativa. Es decir, en donde el poder de las instituciones está delegado en unidades gubernamentales descentralizadas donde es ampliado el proceso decisorio y en el intervienen distintos intereses.
Ahora bien, existen muy pocos incentivos para que los go- biernos locales fortalezcan la sociedad civil y abran espacios de participación en la gestión pública rompiendo el esquema de concentración de poder y jerarquía en las instituciones for- males.
A falta de alcance, recursos y organización, muchas organi- zaciones sociales muestran una preocupación centrada en sus
respectivos intereses y una fragmentación en la acción. No solo eso, en efecto, sus actuaciones pueden tener que acogerse tam- bién a las normas y parámetros de comportamiento informales impuestos por los actores armados. Por otro lado, en la lógica política de muchos pequeños municipios la capacidad de movi- lización de dichas organizaciones está supeditada al clientelismo y las intermediaciones políticas.
Ante estos escenarios de exclusión política, cooptación y amenaza armada, a los líderes sociales asociados a estas organi- zaciones les quedan pocas opciones, de acuerdo con Velásquez et al, 2008: retirarse de su actuación pública, optando por la apatía, o entrar a jugar bajo las condiciones de la subsidiaridad a actores políticos representativos o actores armados.
De esta forma, se pueden identificar tres desafíos principales para la participación en las regiones del país con fenómenos de autoritarismo local y/o presencia de actores armados:
· Ausencia de intereses y acciones públicas que incentiven la participación.
· Cooptación y amenaza por parte de grupos armados ilegales. · La debilidad organizativa y de acción de las organizaciones
sociales de participación.
Por otro lado, “el clientelismo no subordina, sino que coopta y debilita la participación por ‘sustracción de materia’” (Velásquez et al, 2008, pág. 219). Esto garantiza que la dirigencia clientelista y los actores armados ilegales establezcan controles profundos de toda la dinámica social de su localidad.
Así pues, ante el poder de los gobiernos locales autoritarios, la presencia de actores armados y la inexistencia de contrapo-
deres reales, las perspectivas de una consolidación democrática, incluso representativa, pero sobre todo participativa en estos municipios son nulas. El diagnóstico suele ser pesimista sobre estas perspectivas.
Una vez entendido el papel del Estado, desde gobiernos lo- cales, y la configuración de procesos de autoritarismo que des- embocan en crisis de representatividad, conviene ahora analizar la configuración conceptual de los fenómenos de investigación de este estudio.