Una vez claros los escenarios de corrupción y cooptación en los que se mueve conceptualmente el estudio, conviene ahora presentar una serie de variables explicativas que son útiles para
entender los fenómenos y hacen presencia de manera transversal en escenarios de corrupción y de cooptación como los que se expondrán en capítulos posteriores.
Mercancía política
En varios pasajes de su trabajo, Max Weber acuña la deno- minación de “capitalismo político” para distinguirlo del tipo ideal de “capitalismo moderno”. Entre ambos, la diferencia fundamental radica en el capital, que según Weber, previo a la racionalización en el proceso histórico que produjo la autonomía de la esfera económica en la modernidad, se apoyaba para produ- cir ganancias en la violencia, la explotación y la fuerza. De esta forma, el capital no es exclusivamente un factor de producción, sino – siguiendo a Marx– un “poder de disposición”, es decir, un relación social que tiene en cuenta la diferencia entre el poder de disposición económica basado en la violencia y el poder raciona- lizado en la esfera puramente económica y pacífica del mercado legalmente regulado (Misse, 2009, págs. 110-111).
Retomando a Weber y su concepción del capitalismo político, Misse (2009) rompe con la naturalización economicista y lega- lista que impide la comprensión de la emergencia y desarrollo de formas de mercado ilegal que se alejan del ideal capitalista moderno, señalando que no se trata únicamente de una “econo- mía de la corrupción” —en cuanto corrosión de los principios que rigen el capitalismo moderno—, sino de un orden social que tiene vigencia para quienes actúan en él y es considerado por los que lo combaten.
Este es el marco que se propone para comprender los mer- cados ilegales y que es aplicable a prácticas de corrupción y
cooptación, entendiendo estas como un orden social que emerge constantemente de la forma dominante (capitalismo moderno) y no como un desvío de esas formas de intercambio dominante y legalmente regulado, como tradicionalmente se han abordado.
La existencia del capitalismo político y su relación con el ca- pitalismo contemporáneo está dada por la noción de “mercancías políticas”, que busca aprehender la relación de intercambio que puede ser libremente pactado, pero que es generalmente cons- treñida por una de las partes. En cualquiera de los casos, libre o forzada, se desarrolla fuera de las reglamentaciones legales del Estado e incorpora elementos de fuerza, violencia, poder y cál- culos estratégicos en función de la posibilidad de ser descubierta y/o reprimida (Misse, 2009, pág. 112).
Muchos intercambios asimétricos pueden producir mercan- cías políticas. Estos intercambios varían de acuerdo con la mayor o menor reacción moral que producen, sin embargo, conservan la fuerza y la violencia como el recurso último, como elemento decisivo en la medida que renuncia al recurso de la regulación estatal. Así, las mercancías políticas configuran fundamental- mente dos tipos de mercado:
· Un mercado ilegal en el que se intercambian mercancías criminalizadas.
· Un mercado que explota al primero ofreciendo mercancías políticas.
Lo que distingue un mercado “formal” o legal de un mercado “informal”, generalmente es su mayor o menor participación en un conjunto de reglamentaciones estatales. No obstante, la lógica de mercado produce complejas relaciones de estas reglamenta- ciones legales, como la reglamentación de mercancías cuya oferta
(en algunos casos también su consumo) está criminalizada, es decir, se ajusta legalmente a una actividad considerada como delito o crimen. La corrupción y la cooptación se inscriben en estas categorías.
Siguiendo a Misse (2009, pág. 115), la criminalización de un determinado tipo de mercancía depende de su significado contextual para el orden público, para la reacción moral de la sociedad y para sus posibles (o imaginarias) afinidades con otras mercancías o prácticas criminalizadas. Este carácter contextual atiende a un fenómeno en donde las fronteras o límites de mo- ralidad entre legalidad e ilegalidad son negociados de manera constante y en algunos casos atenuados, lo que es válido nueva- mente, tanto en escenarios de corrupción como de cooptación.
Las mercancías políticas que se transan en prácticas de co- rrupción y cooptación suelen ser objeto de ese tipo de tolerancia al ser abordadas con formas de criminalización o tipificación ilegal preferencial dependiendo de la práctica y del agente que las desarrolle. Esto lleva a que diferentes sectores de la sociedad separen y distingan lo que puede y no puede ser tolerado dentro de una relación de intercambio ilegal.
Así pues, “las normas morales universalmente aceptadas en el Estado moderno se pueden relajar y reinterpretar contextual- mente” (Misse, 2013, pág. 14). Esto permite distinguir entre “criminalización conceptual” e “incriminación real”, diferen- ciando actividades que son tipificadas institucionalmente como criminales (señaladas penalmente como delito y por lo tanto perseguidas como ilegales), pero que son tratadas de manera diferenciada en la práctica, es decir, actividades ilegales que no llegan a tener una incriminación o que teniéndola son toleradas,
esto es, criminalización “de derecho” pero no “de hecho”. La tolerancia evidente no puede ser equiparada con la impunidad, aunque la impunidad se nutra de esa tolerancia, ya que la ba- nalización de la criminalización que supone, pone en duda su misma legitimidad y, por tanto, la posibilidad de punición. Esto explica que fenómenos claramente tipificados como ilegales sean tratados por distintos agentes, casi siempre involucrados en su dinámica, como conductas ajustadas a derecho, lo cual es clara- mente una justificación moral.
Ante una victoria de la mayoría moral, un comportamiento o interacción cotidiana entrará a hacer parte de las normas jurídicas de una sociedad. De igual manera, el Estado entrará a criminalizar a todos los individuos que se vean involucrados en esa contra- vención moral, dada su consecuencia jurídica. Misse sostiene que este proceso, aunque parece obvio, presenta enormes problemas cuando es analizado en la práctica. En efecto, existe una distan- cia entre la concepción típico-ideal de una norma y su aplicación concreta. A esta distancia, el autor la llama “desviación”.
Igualmente, argumenta que existe una gradación de valora- ción moral respecto de las transgresiones legales en situaciones concretas, que en muchos casos no corresponde con la sanción de las leyes penales. En efecto, el autor sostiene que a nivel cogniti- vo, “los ciudadanos y los agentes estatales interpretan la validez o no del evento para cada caso contemplado en los códigos, y también realizan una adecuación de sentido entre la norma mo- ral y el (presunto) sentido de la ley para realizarla” (Misse, 2013, pág. 18). Denomina este proceso interno como la “neutralización de la culpa”, en el que entran a jugar argumentos socialmente populares que universalizan (“todos lo hacen”) o particularizan (“es un caso especial”).
La distinción entre el proceso de criminalización (que lleva a una ley moral a integrar el entramado penal) de la interpre- tación de los hechos realizada por los individuos en situaciones específicas es lo que diferencia la incriminación real de la crimi- nalización conceptual. Es decir, Misse sostiene que no todos los eventos criminalizados por el Estado serán “criminados” (“incri- minación”, en su texto del 2009) por los individuos involucrados en una situación de transgresión concreta.
Para él, la “mercancía política” es una categoría que resulta conveniente para analizar la variedad de canjes y negociaciones ilícitas asociadas a representaciones sociales como la corrupción, el clientelismo, la extorsión, el tráfico de influencias, el fraude económico, entre otras. Estos fenómenos constituyen procesos sociales, no solo económicos, del “mercado ilegal”.
Ese mercado ilegal se nutre de suponer que “La distinción entre la moral pública y la moral privada no siempre está clara para los actores y varía de acuerdo con los intereses en juego, basado en el ethos democrático moderno en un extremo y el
ethos egoísta individualista en el otro” (Misse, 2013, pág. 22). A
manera de ilustración, cita el fenómeno del “familismo amoral”, descrito por Edward Banfield en The moral basis of a backward
society.
En este mismo sentido, este autor introduce una escala general de mercancías políticas, como se presenta a conti- nuación.
←Menos grave (canje menos obligatorio)→ ←Más grave (canje más obligatorio)→
Clientelismo Tráfico de influencias Acuerdo ilícito Corrupción Extorsión Fuente: elaboración libre basada en Misse (2013).
Así, se puede entender la cooptación como la apropiación in- dividual de “mercancías políticas” reconocidas como monopolio del Estado moderno (Misse, 2013). Es la configuración de un mercado estable que comercializa esta prerrogativa estatal para beneficio privado. El clientelismo, el tráfico de influencias, la corrupción, la extorsión, son todas expresiones de este mercado ilegal, que se encuentra a su vez influenciado por los grados en los que se presenten la criminalización, la reacción social moral efectiva, la eficiencia de la neutralización moral individual, el monopolio de la mercancía y el carácter más o menos obligatorio en el que se presenta la transacción.
Lo que Michel Misse (2009, págs. 116-117) propone como “mercancías políticas” es “aquel tipo de intercambios que com- binan dimensiones políticas y dimensiones económicas, de tal forma que un recurso (o un costo) político sea metamorfoseado en valor económico y en cálculo monetario. El precio de las mercancías (bienes o servicios) de este mercado cobra autonomía de una negociación política, una especie de mercado de regateo que pasa a depender no solo de las leyes de todo mercado, sino también de las evaluaciones estratégicas de poder, del recurso potencial a la violencia y del equilibrio de fuerzas, esto es, de evaluaciones estrictamente políticas”.
Las mercancías políticas, entonces, sirven para distinguir la oferta y la demanda de esos bienes y servicios, de aquellos cuyo precio depende fundamentalmente del precio del mercado. De los tipos de mercancías políticas sobresale la “economía de la corrupción”, que se distingue específicamente porque el recurso político que se produce u ofrece es expropiado al Estado y pri- vatizado por el oferente.
Esa privatización del recurso público se puede dar a través de la expropiación del recurso por parte de algunos de sus agentes mediante el uso de la autoridad investida y la representación ins- titucional (corrupción). Esto es, la “fabricación” de la “mercan- cía” está dada por la posición ocupada por el agente del Estado, detentador del monopolio de ciertas prerrogativas, dentro de las cuales destaca el uso legítimo de la violencia, pero también sobre- sale la capacidad de ordenar y ejecutar gasto, imponer sanciones o definir solicitudes hechas a la institucionalidad. De esta forma, tanto la expropiación privada de los medios de incriminación como la expropiación de recursos políticos monopolizados por el Estado en la obtención de beneficios económicos constituyen mercancías políticas (Misse, 2009, pág. 120).
Entonces, se puede concluir que se denomina “mercancías políticas”, en lo desarrollado por Misse: “Al conjunto de dife- rentes bienes o servicios compuestos por recursos políticos (no necesariamente bienes o servicios públicos o de base estatal) que pueden ser constituidos como objeto privado de apropiación pa- ra intercambio (libre o forzada, legal o ilegal, criminal o no) por otras mercancías, utilidades o dinero. Lo que tradicionalmente se llama corrupción es uno de los tipos principales de “mercancía política” (Misse, 2009, pág. 126)
Capital social
El capital social es una norma informal que promueve la coo- peración entre individuos (Fukuyama, 2000, pág. 3). No todas las normas constituyen capital social; estas deben promover la cooperación entre grupos. Suelen estar asociadas a los valores y virtudes tradicionales, como “la honestidad, la honra de com- promisos, la confiada realización de los deberes, la reciprocidad,
entre otros” (Fukuyama, 2000, pág. 3). Así pues, la cooperación es necesaria para todos los individuos en la consecución de sus fines egoístas, lo que los llevaría a producirla como un bien privado.
De manera similar, el argentino Bernardo Kliksberg (2007, págs. 265-266) (2007, págs. 265-266) sostiene que el capital social tiene al menos cuatro dimensiones:
· Clima de confianza en las relaciones interpersonales. · Capacidad de asociatividad.
· Conciencia cívica.
· Los valores éticos predominantes en una sociedad.
De hecho, dice Fukuyama, el capital social es un bien privado que puede ser influenciado por externalidades negativas y posi- tivas. En efecto, normas sociales o características culturales que promueven la asociatividad o la confianza interpersonal pueden verse como externalidades positivas de la producción de capital social. Por otro lado, algunos grupos aumentan su capital social y cohesión interna al promover la desconfianza y suspicacia de personas y grupos ajenos al grupo (Fukuyama, 2000, pág. 4).
Así, el capital social puede promover disposiciones positivas en términos sociales de confianza y cooperación, pero también puede funcionar como “aceite” de organizaciones y otras expre- siones socialmente perjudiciales2.
2 Fukuyama pone como ejemplo a organizaciones extremistas y criminales como el Ku Klux Klan o la mafia. En efecto, organizaciones con fines cooperativos y normas compartidas que les proveen de capital social interno, pero que generan externalidades negativas en términos sociales. Esto pone en relieve la “neutra- lidad” esencial del capital social.
Las sociedades modernas pueden verse como una serie de radios de confianza concéntricos y sobrepuestos. El “radio de confianza” es el círculo de personas dentro de las cuales las normas cooperativas funcionan. Sin embargo, el radio de con- fianza puede ser más grande o pequeño que un grupo específico, añadiendo a otras personas fuera del grupo o dejando por fuera a algunas de él. La solidaridad excesiva dentro de los grupos lleva a la desconfianza por quienes no pertenecen a ellos, y la promoción de externalidades negativas en una sociedad. Así, en algunos arreglos culturales la excesiva importancia de la fa- milia frente a la natural inclinación a desconfiar en el resto de la sociedad lleva a que, cuando se alcanzan cargos con poder o beneficios altos, se justifique socialmente “robar para la familia” (Fukuyama, 2000, pág. 5).
El capital social se constituye entonces en un importante ele- mento para las economías de mercado y esencial para las demo- cracias liberales. Sostiene Fukuyama que la función económica del capital social es reducir los costos de transacción asociados con los mecanismos formales de cooperación, como contratos, jerarquías y normas burocráticas. Sin altas cantidades de capital social la coordinación puede darse, pero implica grandes costos para quienes están involucrados. Incluso bajo el ideal weberiano de la burocracia moderna como sistema de administración ra- cional, altos niveles de desconfianza interpersonal (esto es, bajo capital social) implican que Estado y funcionarios se busquen blindar ante la esperada generalizada defraudación de los ciuda- danos al sistema y sus conciudadanos.
La cooperación nacida de las normas informales sigue siendo importante para las interacciones económicas modernas, parti- cularmente cuando “la naturaleza de la actividad económica se
vuelve más compleja y tecnológicamente sofisticada” (Fukuyama, 2000, pág. 6). En escenarios en los cuales la provisión de informa- ción suficiente puede ser demasiado costosa para la toma de una decisión económicamente racional, el capital social cumple una función de “atajo”, descargando la responsabilidad de información suficiente en la esperanza de que un acuerdo sea honrado.
Fukuyama sostiene, citando a Tocqueville, que el vicio de la democracia moderna es que promueve excesivamente la preocu- pación por la vida individual en detrimento de las actividades asociativas y los asuntos públicos. Sin embargo, “fue solo a través de las asociaciones que los débiles individuos se volvieron po- derosos” (Fukuyama, 2000, pág. 7). La historia del éxito social y democrático de una sociedad está dada por su inclinación a asociarse para lograr objetivos individuales y comunes en accio- nes colectivas. Así, el capital social es el principal insumo de una sociedad civil activa y dinámica, y del cumplimiento de su labor como contrapeso del Estado en una democracia liberal moderna. En ocasiones, afirma dicho autor, una sociedad civil débil da paso a un Estado demasiado activo en la vida de sus ciudadanos, de tal manera que “el resultado del individualismo excesivo no es la libertad, sino la tiranía de lo que Tocqueville vio como un gran Estado benefactor” (Fukuyama, 2000, pág. 8).
Para Kliksberg, la principal amenaza para la generación de capital social en una sociedad es la desigualdad, debido a que es percibida por las personas como una arbitrariedad de las normas sociales, una injusticia del sistema de cosas. En efecto, cuando la desigualdad es rampante en un arreglo institucional, los par- ticipantes víctimas de la inequidad tenderán a sentir “que hay juego sucio, que eso no es lo que debería ser” (Kliksberg, 2007, pág. 272) (Kliksberg, 2007, pág. 272).
De igual manera, el sociólogo italiano Diego Gambetta iden- tifica varios elementos como el caldo de cultivo para la descon- fianza, que afectan el stock de capital social de una comunidad en una arena de acción específica.
· La predominancia del interés privado sobre el público. · La admiración social de la falsedad y el engaño. · La inclinación al favoritismo sobre el mérito.
· La justificación social de la trampa y el crimen como medios para conseguir los fines personales.
Así pues, él señala dos momentos claves en la destrucción de capital social. El primero es la desconfianza de las personas frente a su sistema legal y de justicia y a su sistema político y democrático. De tal manera que el primer paso “es eminente- mente político y tiene que ver con la ausencia de sistemas fiables y eficaces de justicia y aplicación de la ley” (Gambetta, 2000, pág. 160). Asegura además que la desconfianza que nace del escepticismo frente al papel de los entes públicos se transforma rápidamente en una fuente de desconfianza generalizada frente al resto de las personas. La falta de credibilidad del Estado “es- tablece otro proceso en marcha: (…) la desconfianza se filtra a través de la escala social, y la imprevisibilidad de las sanciones genera incertidumbre en los acuerdos, el estancamiento en el comercio y la industria, y una renuencia general a las formas impersonales y extensivas de cooperación” (Gambetta, 2000, pág. 161).
Existen entonces algunas dificultades sociales claras de los arreglos institucionales con bajos niveles de capital social (o con una distribución inconveniente, tipo familismo amoral). Fuku- yama identifica tres principales:
· Un sistema administrativo rígido e irresponsable. · Ineficiencia gubernamental y corrupción estatal.
· Códigos morales diferentes en el grupo familiar (donde hay confianza) y en la sociedad (donde no la hay).
Los diferentes niveles de capital social a través de las socie- dades y los momentos culturales dificultan entonces que las mismas políticas puedan aplicarse con éxito en dos arenas de acción que no comparten un stock similar de capital social.
Las principales fuentes de generación de capital social (lo que determina el stock que una sociedad tiene) son la religión y la experiencia histórica compartida. Fukuyama sostiene que la aproximación economista de que el capital social se genera con interacciones sostenidas y la capacidad de crear reputación presenta un panorama limitado (Fukuyama, 2000, pág. 13). En efecto, las religiones, entendidas como sistemas culturales, presentan toda una serie de valores sociales, normas informales y creencias que determinan la manera como las personas se comportan. De igual manera, la experiencia histórica compar- tida de una sociedad genera tradiciones institucionales (path-
dependence) que hacen perdurar ciertas normas.
Respecto a la generación “artificial” de capital social, el mismo autor advierte de las dificultades que enfrentan los di- señadores de políticas y funcionarios a la hora de intervenir en escenarios sociales. En efecto, existen pocas herramientas que permitan a un gobierno producir capital social, gracias a que este es un producto de factores principalmente ajenos a la acción del Estado, como la tradición, la religión y la historia común. Ahora bien, esto no quiere decir que no sea conveniente que las políticas públicas se preocupen por “utilizar” el capital social