Contexto internacional adverso

Un primer factor que explica el contexto internacional adverso para el funcionamiento del régimen multilateral comercial es la naturaleza del nuevo ciclo de la globalización. La globalización comprendida desde la dimensión económica como el proceso de creciente interdependencia y profundización de la integración de los mercados nacionales, se encuentra hoy en una fase diferente que desde lecturas críticas se diagnostica como desglobalización y desde enfoques más radicales como post-globalización3_{. Este tránsito}

del optimismo globalista de finales del siglo XX al emergente desencanto del proceso globalizante o globofobia en la segunda década del siglo XXI, se sustenta en nuevos escenarios de confron- tación geoeconómica e inestabilidad geopolítica que configuran el panorama dominante del nuevo ciclo global.

La nueva realidad del proceso global está caracterizada por cuatro aspectos simultáneos que reflejan mutaciones en el funcionamiento del sistema internacional: a) la transición de poder en la jerarquía del orden internacional; b) los límites sociales y ambientales del modelo de globalización precedente; c) el agotamiento del ciclo económico basado en la deslocalización productiva, y d) severas fallas de gobernanza global y regional (CRIES, 2017). En relación a este último aspecto resulta evidente la situación actual del sistema multilateral de comercio y sus vínculos con el regiona- lismo y la variante interregional.

Un segundo factor es la ruptura del consenso aperturista en la agenda comercial global. Esta situación se explica a partir de cuatro aspectos claves interrelacionados: a) la desaceleración del comercio mundial y la inversión extranjera, b) la reorientación económica de China en términos de su mercado interno, c) la ralentización del proceso negociador multilateral, y d) el retorno de lógicas comerciales proteccionistas sustentadas en posturas nacionalistas y generadoras de conflictos, lo cual se evidencia con las recientes decisiones de imposición de aranceles y restricciones adicionales al flujo comercial entre Estados Unidos y China. Estos son sucesos simultáneos que van en contravía de los fundamentos del orden internacional liberal- globalista y se comentan a continuación.

CARLOS ALBERTO CHAVES GARCÍA - CATHERINE ORTIZ MORALES

3 _{La desglobalización se entendería como la retracción en el comportamiento de los flujos}

económicos (comercio, inversiones, capitales) a escala transnacional en contravía de las tendencias globalizantes. La post-globalización se plantea como un proceso de retorno a la escasez generada por un entrelazamiento asimétrico entre los ciclos agrarios y comerciales, y que se expresa en una crisis energética, ambiental y alimentaria de dimensiones mundiales, fortalecida con la crisis financiera de 2008. Ver en IZCARA (2012).

La desaceleración del comercio mundial y la debilidad de los flujos de inversión extranjera se observa en los últimos años como parte de la frágil recuperación de la economía mundial después de la crisis financiera internacional de 20084_{. Como señala el informe}

del Caixa Bank Research (2017):

Después de dos décadas excepcionales de globalización en las que el crecimiento del comercio internacional más que duplicó el del PIB mundial, la crisis trajo consigo un cambio radical en esta dinámica. Así, después de la fuerte caída del comercio en 2009 y el posterior rebote en 2010 y 2011, entre 2012 y 2016 las tasas de avance del comercio apenas alcanzaron las del crecimiento económico global. En particular, en volúmenes, los flujos comerciales en bienes y servicios crecieron un promedio anual del 3,0% desde 2012, muy por debajo de la media del ritmo del 7,0% anual dada entre 1990 y 2007.

Ya que el gigante asiático ha sido uno de los líderes de los crecientes flujos comerciales tanto en materias primas como en bienes manufacturados.

La reorientación económica de China en términos de su mercado interno se manifiesta en el cambio de su patrón de inversión, en conexión con las transformaciones que se están llevando a cabo en su modelo productivo: China se está distanciando del patrón inversor- exportador y se está orientando a fomentar el consumo de los hogares y el sector servicios. Esto a su vez impacta en los flujos del comercio global, ya que el gigante asiático ha sido unos de los líderes de los crecientes flujos comerciales tanto en materias primas como en bienes manufacturados. Asímismo se observa una reducción de su par- ticipación en las cadenas globales de valor (CGV), ya que aunque sigue siendo el primer exportador de manufacturas a nivel mundial, sus exportaciones han pasado de emplear un 60% de insumos o bienes intermedios importados en los años noventa, a emplear un 35% en la actualidad. Esto significa que los bienes chinos exportados están ahora menos integrados que antes en las CGV (Caixa Bank Research, 2017).

4 _{El informe del Banco Mundial de 2017 señala tres tendencias que irían en tránsito}

de confirmar este fenómeno: el enfriamiento de los intercambios comerciales internacionales, quebrando la tendencia iniciada durante los años noventa; la caída en el volumen de préstamos bancarios entre países; y la desaceleración de las inversiones extranjeras directas (creación o ampliación de filiales, adquisición de empresas, etc.). Ver en Infobae (2018). Este capítulo es una versión ampliada del policy paper presentado por los autores en el I Congreso Latinoamericano de Integración Regional y Desarrollo Sostenible, efectuado en Bogotá, 21 y 22 de junio. Ver en https://www.gridale.org/eventos/

La ralentización del proceso negociador multilateral se refleja en los últimos años tanto en la parálisis del proceso negociador de la Ronda de Doha de la OMC como en la reducción de acuerdos multilaterales de liberalización. Tendencia muy diferente fue la del periodo de los años noventa cuando se vivió la década del libre comercio en todo su esplendor con el cierre exitoso de la Ronda de Uruguay en 1994 y la creación de la OMC en el ámbito multilateral, precedido por el cierre exitoso de negociaciones regionales que marcaron el enfoque competitivo de la triada regional en el comercio mundial: la institucionalización del Foro Económico Asia Pacífico (APEC) en 1989, el Tratado de libre Comercio de América del Norte (TLCAN) en 1993, el tratado de Maastricht que lanzó la Unión Europea en 1992 y la creación de la zona de libre comercio de la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN), también en 1992. La actual situación de estan- camiento de las negociaciones multilaterales evidenciada en la Cumbre Ministerial de la OMC en 2017 y el estado actual de las negociaciones del Tratado Transatlántico de Comercio e Inversiones (TTIP), contrastan con el optimismo aperturista de hace veinte años.

El retorno y la radicalización de posturas proteccionistas por parte de los actores más representativos del comercio mundial, especialmente Estados Unidos bajo el actual gobierno de TRUMP –que ha aplicado el

giro más radical a la política comercial norteamericana de los últimos cuarenta años– (ver gráfico 3), y la situación de incertidumbre que atraviesa la Unión Europea con los impactos del fenómeno del Brexit, reflejan un escenario abiertamente desfavorable para los objetivos de liberalización comercial que propugna la OMC y anteriormente el GATT. El avance de posturas proteccionistas se conecta con el intento de los países más fuertes de defender sectores domésticos sensibles a la competitividad internacional y garantizar un liderazgo negociador bajo posiciones de poder duro, que sin embargo terminan resultando contraproducentes para la gobernanza del sistema multilateral de comercio, al favorecer escenarios de rupturas sobre compromisos adquiridos y disparando el nivel de conflictividad en las interacciones comerciales. La reciente oleada de decisiones restrictivas en el comercio entre Estados Unidos y China –a quien la administración TRUMP acusa

de afectar los derechos de propiedad intelectual de empresas norteamericanas–, entre Estados Unidos y la Unión Europea por el tema de la imposición de aranceles al acero y al aluminio, y las demandas de la Unión Europea contra Estados Unidos y China como reacción al aumento arancelario, reflejan en entorno diametralmente distinto al de hace veinte años, con una marcada racionalidad hostil frente a las metas de liberalización comercial y convergencia aperturista de los principales actores del sistema multilateral comercial.

Gráfico 3. Retorno del proteccionismo en Estados Unidos

Fuente: Comisión de Comercio Internacional de EE. UU (BBC, 2018).

Un tercer factor es la reestructuración del orden liberal inter- nacional, en línea con las posiciones de adecuación de reglas de juego y demandas por mayor participación en la elaboración de las mismas. En este sentido toman especial relevancia las potencias emergentes con China a la cabeza, cuyos recursos de poder se quieren traducir cada vez más en capacidad de influencia en la toma de decisiones de las principales instituciones de dicho orden liberal. Para las potencias emergentes la transición de tomadores de reglas –rule takers– a hacedores de reglas –rule makers– cada vez es más necesaria con miras a cristalizar su papel protagónico en la arquitectura del orden internacional.

Los poderes emergentes no plantean una amenaza al orden liberal, sino por el contrario aceptan y mantienen dichas reglas que además les han resultado beneficiosas5_{; esto demuestra que la tendencia}

esperable a futuro es la evolución más que la revolución drástica de los principios y normas del orden liberal, lo cual se manifestará en el ámbito comercial en la inevitable adecuación de marcos normativos que enfrentará el sistema multilateral a corto y mediano plazo.

No obstante, resulta paradójico que los actores que más se beneficiaron del orden económico liberal construido hace 70 años, hoy se perfilan como los principales enemigos de la continuidad del

5 _{Un ejemplo pertinente para analizar las negociaciones comerciales globales hoy en}

día, es el reconocimiento de China como economía de mercado, lo cual imposibilita a los países que otorgan dicho reconocimiento utilizar el mecanismo de derechos antidumping para enfrentar situaciones de competencia desleal con productos chinos.

mismo: Estados Unidos lideró la reconstrucción del sistema econó- mico después de la II Guerra Mundial a partir de los compromisos de la conferencia de Bretton Woods, promocionando la integración económica vía acuerdos comerciales multilaterales, lo cual favoreció la expansión de sus empresas y el control de flujos comerciales, pero hoy la apuesta por el multilateralismo es secundaria en la política exterior de Washington, incluso actuando deliberadamente en contra del funcionamiento de instancias representativas de la OMC como el mecanismo de solución de controversias6_{, lo cual}

pone en evidencia un divorcio peligroso entre Estados Unidos y la OMC.

Como cuarto factor y en línea con el anterior, se identifica la emergencia de un nuevo orden mundial de carácter multipolar y crecientemente regionalizado7_{, que denota la transformación de}

relaciones de poder en el sistema internacional superando la hegemonía de la alianza atlántica de posguerra, bajo la presencia de nuevas alianzas geopolíticas como los BRICS y el auge de iniciativas geoeconómicas de gran alcance geográfico como son los proyectos OBOR (One Belt One Road) y el AAGC (Asia África Growth Corredor) liderados por China e India respectivamente. En sintonía con esto resulta pertinente el concepto de mundo multiplex definido por ACHARYA (2014) como un mundo de interacción y negociación

continua en el que ningún actor tiene el poder suficiente para imponer en forma sostenida de forma unilateral un determinado orden internacional con instituciones y reglas de forzoso cumpli- miento para los demás actores. Bajo este escenario todos los actores navegan según la estimación de sus posibilidades y opciones de inserción internacional, compitiendo simultáneamente en múltiples planos y contextos que configurarían un globalismo descentralizado. La tesis del mundo multiplex adquiere pleno significado para comprender los cambios relevantes que hoy atraviesa el sistema internacional en términos generales, y el sistema comercial global específicamente, ya que tanto la redistribución del poder mundial y

CARLOS ALBERTO CHAVES GARCÍA - CATHERINE ORTIZ MORALES

6 _{En las recientes reuniones del Órgano de solución de disputas de la OMC Estados}

Unidos ha obstruido el lanzamiento del proceso de selección de vacantes del órgano de apelación, lo cual amenaza la eficacia de dicho mecanismo. Así mismo en base a la decisión de imponer aranceles sobre el acero y el aluminio, el gobierno norteamericano se enfrentó al Comité de Salvaguardias de la OMC.

7 _{En el siglo XXI las regiones constituyen sistemas abiertos con múltiples relaciones}

políticas y económicas con el sistema global, con otras regiones y otros Estados, lo cual se traduce en múltiples relacionamientos y escenarios de negociación comercial paralelos y en abierta competencia con el ámbito multilateral.

las múltiples estrategias de inserción económica complejizan acordar reglas comunes y compromisos multilaterales.

3.2 Erosión y cuestionamiento del sistema multilateral de