CAPITULO IV: CONCLUSIONES EMPIRICAS DE LAS SITUACIONES
4.2. La Contraloría General de la Republica y los Órganos de Control Interno:
coordinación.
Durante los últimos años la inoperancia de la Contraloría General de la Republica (CGR) en la lucha contra la corrupción ha sido evidente, no solo en la prevención de la ocurrencia de actos de corrupción sino también en la sanción de los mismos. En su labor de control, ha existido demasiado celo en el control hacia funcionarios de menor rango o de planta, dejando de lado grandes casos de corrupción, descubiertos por denuncias periodísticas principalmente.
Esto ha ocurrido a pesar que la Contraloría General de la Republica (CGR) como ente técnico rector del Sistema Nacional de Control, encargado de dirigir y supervisar el control gubernamental71 ejerce potestad sancionadora ante la
comisión de infracciones que hubieran cometido las autoridades72,
funcionarios y/o servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, bajo el marco de la Ley No 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la Republica (LOSNC). Adicionalmente, se ha incluido dentro de esta potestad, sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional, a los presuntos responsables de cometer infracciones consideradas como graves y muy graves73, identificados
previamente en los informes de control realizados.
71De acuerdo al artículo 6 de la Ley No 27785 (LOSNC) el control gubernamental consiste en
la supervisión, vigilancia y verificación de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recursos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de los lineamientos de política y planes de acción, evaluando los sistemas de administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes.
72 A través de la Ley No 30742, Ley de Fortalecimiento de la Contraloría General de la Republica y del Sistema Nacional de Control, publicada el 28 de marzo del 2018, los gobernadores, vicegobernadores, consejeros de los gobiernos regionales, alcaldes y regidores de los gobiernos locales, son pasibles de sanción de responsabilidad administrativa funcional, al eliminarse la excepción señalada a los funcionarios elegidos por votación popular.
73La tipificación de las infracciones graves y muy graves se establecen en el Reglamento de la Ley No 29622, que modifico la LOSNC y la Resolución de Contraloría No 100-2018-CG de fecha 5 de abril del 2018, esta ultima de acuerdo a lo establecido por la Ley No 30742
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Ante esta realidad creemos necesario proponer adoptar las siguientes estrategias que permita mejorar el desempeño de los entes del sistema Nacional de Control:
• Mejorar el desempeño de la Contraloría General de la Republica en su
potestad sancionadora, a través de mejorar la preparación y efectividad de su personal, mayor coordinación entre las entidades integrantes del Sistema Nacional de control, enfoque hacia la identificación de riesgos de ocurrencia de actos de corrupción en las entidades públicas.
• Eliminar la dependencia presupuestal de la OCI al Ejecutivo Regional, que condiciona su labor a la asignación de personal y logística para el desempeño de sus labores, incluso la remuneración del Jefe y/o responsable de la OCI, designado por la CGR, es asumida por el Gobierno Regional del departamento de Lima, situación que a partir del 2019 cambiara paulatinamente74.
• Mejorar la coordinación interinstitucional entre la OCI y el Consejo Regional, debilitada ante la actitud de la OCI de solo proporcionar un informe de actividades, y no sentirse obligado a presentarse ante el Consejo Regional a sustentar el mismo75, aduciendo que su
dependencia funcional a la CGR le impedía dar cuenta de sus actividades, lo cual refleja una clara predisposición no colaborativa, a pesar de existir por parte del Consejo Regional, la predisposición de colaborar en las acciones de control realizadas, para que el Consejo Regional pueda realizar no solo el seguimiento a la implementación y/o absolución de observaciones encontrados en las acciones de control, sino también la mejora en las condiciones en las cuales la OCI realizaban su trabajo.
• Priorizar el servicio de control simultaneo entre las acciones de fiscalización a la correcta ejecución del gasto realizada por la CGR lo
74La Ley No 30742, Ley de Fortalecimiento de la Contraloría General de la Republica y del Sistema Nacional de Control en su tercera disposición complementaria final autoriza la incorporación a la CGR de los Organismos de Control Institucional de cada organización, de manera progresiva y sujeto a un plan establecido por la misma CGR
75Hasta el año 2015 la OCI en cumplimiento del Reglamento Interno del Consejo Regional se presentaba ante el Pleno del Consejo Regional a exponer sobre el ejercicio de sus funciones y el estado de los informes de control realizados.
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que permitirá identificar oportunamente la existencia de situaciones adversas que amerite la adopción de acciones preventivas y correctivas por parte de la entidad, con lo cual se supera la ineficaz fiscalización posterior, la falta de transparencia en la publicación de los resultados de los informes de control, la ausencia de sanción ante la demora o incumplimiento en la implementación de las recomendaciones, que se constituyen en serios obstáculos en la eficacia de las labores de las entidades del sistema Nacional de Control.
• Mejorar el desempeño de los entes del Sistema Nacional de Control, aumentando la cobertura de las entidades sujetas a control, mejorando el sistema de denuncias para hacerlo más efectivo, impulsar la implementación de la ley de Control Interno, sancionando efectivamente el incumplimiento de las recomendaciones producto de las acciones de control, mejorando la efectividad de los procesos administrativos sancionador que cuentan con un bajo número de sanciones confirmadas y consentidas.
4.3. El dilema de la Planificación en los Gobiernos sub nacionales
A pesar de contar con el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN,) ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico76,
cuyo carácter técnico y especializado ha contribuido no solo en la elaboración de Planes Nacionales de Desarrollo, como el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional conocido como Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021, sino también a establecer las pautas para la elaboración de políticas nacionales y sectoriales, planes sectoriales, planes de desarrollo a nivel regional y local, planes de ordenamiento territorial, zonificación, presupuestos participativos, etc., la animadversión por la planificación o planeamiento obedece al prejuicio existente sobre su ineficacia, pues estos instrumentos de gestión, debido a la inoperancia de las gestiones regionales parecen destinados a simples papeles impresos.
76El CEPLAN dirige y coordina dicho sistema administrativo para desarrollar la planificación
estratégica como instrumento técnico de Gobierno y gestión para el desarrollo armónico y sostenido del país y el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en el marco del Estado constitucional de derecho
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La experiencia confirma la importancia del planeamiento estratégico para reducir la incertidumbre y disponer de planes de contingencia, al ser una herramienta de gestión que permite formular, establecer y priorizar objetivos, además de establecer cursos de acción y asignar recursos para alcanzar los resultados en un contexto de cambios constantes Vargas (2018); sin embargo también confirma que en la medida que los planes o programas no estén articulados entre sí, respetando la secuencia de planeamiento mostrada en la Figura 11, ni se encuentren reflejados en los presupuestos institucionales, la efectividad es casi nula
Figura 11.
Articulación de los Planes en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico Nacional.
Fuente: CEPLAN
La ineficacia de mucho de los planes desarrollados a nivel nacional, y en el caso concreto del Gobierno Regional del departamento de Lima, hay que adicionarle que adolecen de efectivos sistemas de monitoreo, seguimiento y evaluación. En una sociedad informal en la cual se incumplen las leyes, es difícil pensar que se cumplirán los planes diseñados, más aun cuando adolecen de un rigor metodológico en su elaboración.
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Finalmente reconocemos que la planificación no es la panacea para lograr el desarrollo sostenible pero sí se convierte en una herramienta importante para dicho fin, pues ante su ausencia o un mal uso, enfrentaríamos a situaciones o problemas no previstos e incurriríamos en costos no solo económicos, sino también sociales y ambientales innecesarios.
4.4. La calidad del gasto público y las modalidades de ejecución de obra publica
Durante el periodo de análisis 2007-2017 se señaló que hubo un importante crecimiento de aproximadamente el 145.8% de los recursos destinados al Presupuesto General de la Republica, concentrándose el mismo, en promedio, por tipo de gobierno, en 70.4% para el Gobierno Nacional, 14.9% para los gobiernos locales y 14.7% en el caso de los gobiernos regionales, en similar periodo.
En la Figura 12 se puede apreciar la composición del presupuesto por tipo de gobiernos, donde se resalta la mayor asignación presupuestal para las organizaciones del Gobierno Nacional, cuya participación se incrementó, al igual que mayor presupuesto asignado a los gobiernos regionales.
Figura 12.
Evolución de la Participación porcentual por tipo de gobierno en el Presupuesto de la Republica, en el periodo 2007-2017.
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Las cifras mostradas en la Figura 13 podría apoyar aquellas opiniones que reclaman que la descentralización no ha significado mayores recursos para los gobiernos subnacionales, y si centralización o concentración del presupuesto en el gobierno nacional; sin embargo para corroborar esta afirmación se hace necesario analizar la participación del gasto total realizado, por cada uno de los tipos de gobierno. Es así que a diferencia del presupuesto asignado, se aprecia una mayor participación en el gasto de los gobiernos regionales, como lo muestra la Figura 14, por lo que de acuerdo a la ejecución del gasto devengado se podría concluir que se tiene una menor participación en el gasto por parte del gobierno nacional, los gobiernos regionales mantienen su participación y un mayor aumento en el gasto realizado por parte de los gobiernos locales.
Figura 13.
Evolución de la Participación porcentual por tipo de gobierno en el Presupuesto de la Republica, en el periodo 2007-2017.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Es en esta coyuntura que el desempeño, en la ejecución presupuestal del presupuesto total asignado al Gobierno Regional de Lima, ha mostrado un incremento de 82.1% en el 2007 hasta 97.4% en el 2016, con un máximo de 97.9% de ejecución presupuestal en el año 2014, tal como se aprecia en la Figura 14, indicadores que se encuentran por encima del promedio nacional,
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tal como apreciamos en la Tabla 16, salvo por los años 2009 y 2011. El año 2016 sin embargo el porcentaje de ejecución disminuyo a 89% aunque en términos absolutos en concordancia al mayor presupuesto recibido, la ejecución también fue superior.
Tabla 17
Comparativo entre la ejecución presupuestal del Gobierno Regional de Lima con el promedio nacional
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Figura 14.
Evolución de la Ejecución Presupuestal Total del Gobierno Regional de Lima en el periodo 2007-2017
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Para el caso de la ejecución presupuestal de los proyectos de inversión, se muestra una mejora en los porcentaje de ejecución presupuestal, aunque con menores indicadores al inicio de cada gestión para luego, por el factor aprendizaje mejorar los resultados, que hicieron incluso ocupar el primer lugar
Años 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
% Ejec. Reg 82,1% 79,0% 81,5% 87,2% 87,6% 93,5% 96,5% 97,9% 95,1% 97,4% 89,0%
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en ejecución presupuestal a nivel de los gobiernos regionales en los años 2014 y 2016. En la actual gestión 2015-2018, resultados alentadores se mostraron en los años 2015 y 2016, pero a partir del año 2017 y 2018, a diferencia de las gestiones pasadas, pese al incremento en las partidas presupuestales, el porcentaje de ejecución presupuestal disminuyo
Figura 15.
Evolución de la Ejecución Presupuestal de Proyectos de Inversión Gobierno Regional de Lima en el periodo 2007-2017.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Los altos indicadores de ejecución presupuestal solo reflejan eficacia en la ejecución del presupuesto, mas no en la calidad del tipo de intervenciones realizadas77, que no responden a la necesidad del cierre de brechas
existentes en muchos sectores, ni a las necesidades de la población. No existe priorización en la ejecución de las obras, salvo los intereses de las autoridades de turno e incluso de empresas contratistas relacionadas a cada gestión
77 La ejecución del gasto público no está sujeta a evaluación sobre la calidad de sus
intervenciones, ante la falta de obligatoriedad de la evaluación post inversión, que incluya estudios de impacto de dichas intervenciones.
31,0% 38,9% 48,6% 65,0% 59,6% 83,6% 91,9% 98,4% 89,8% 90,8% 77,1% 35,3% 0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0% S/- S/50.000,00 S/100.000,00 S/150.000,00 S/200.000,00 S/250.000,00 S/300.000,00 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 PIM DEV %
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regional; ni el cumplimiento de ejecutar aquellas obras seleccionadas por la misma población, en los Presupuestos Participativos78 realizados.
La ejecución de obras de infraestructura, sin la existencia de un Plan Nacional de Infraestructura79, en cuyos procesos de selección no existe la adecuada
transparencia, con postores únicos en la mayoría de procesos, e indicios de colusión entre funcionarios y postores, se convierte en una obligación pendiente en la mejora de la gestión pública y la lucha contra la corrupción. En la ejecución de las obras públicas, los gobiernos subnacionales pueden utilizar dos modalidades: administración directa y por administración indirecta o por contrata cuyas diferencias presentamos en la Tabla 14, siendo la más conocida y utilizada la administración por contrata, que implica la realización de los procesos de selección de contratistas que ejecuten las obras, y sobre los cuales existe mayores sospechas de ocurrencia de actos de corrupción, sobretodo en obras de mayor envergadura.
La mayor parte de los gobiernos subnacionales, entre ellos el Gobierno Regional de Lima, han venido incrementando el uso de la modalidad de administración directa, en teoría para evitar la ocurrencia de actos de corrupción en los procesos de selección o ahorrar recursos económicos, pues la organización ejecuta las obras con su propio personal, infraestructura y equipamiento mínimo.
El marco legal vigente sobre el cual se rige la ejecución de estas obras es la Resolución de Contraloría General de la República N° 195-88-CG de fecha 18 de Julio del año 1988, una norma de más de 30 años de antigüedad, que a la experiencia y a la luz de los hechos de corrupción presentados, resulta insuficiente y no contribuye a desincentivar actuaciones irregulares en su
78Son instrumento de política y de gestión, a través del cual las autoridades regionales y locales, así como las organizaciones de la población debidamente representadas, definen en conjunto, cómo y a qué se van a orientar los recursos, los cuales están directamente vinculados a la visión y objetivos del Plan de Desarrollo Concertado(MEF)
79 El Ministerio de Economía y Finanza a través de su Viceministro, Econ. Hugo Perea, manifestó en octubre de este año (https://gestion.pe/economia/mef-presentara-plan-nacional- infraestructura-julio-2019-247993) que en el mes de julio del 2019, se deberá contar con este Plan Nacional de Infraestructura. En la actualidad, como parte del sector privado (Asociación para el fomento de la Infraestructura Nacional - AFIN) se cuenta con el Plan Nacional de Infraestructura 2016-2025: Un Plan para salir de la pobreza.
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administración, lo que finalmente resulta en perjuicio para los interés del Estado
Tabla 18.
Diferencias entre las modalidades de ejecución de obras bajo Administración Directa y Administración Indirecta o contrata
Fuente: Contraloría General de la Republica – Resolución de Contraloría No 195-88-CG
El Consejo Regional de Lima, conocedor del uso y abuso de esta modalidad, exhorto al Ejecutivo Regional, a través del Acuerdo de Consejo Regional No 327-2015-CR/GRL, debido a no tener función ejecutiva, cumplir estrictamente con los requisitos establecidos para ejecutar bajo esta modalidad las obras de
ADMINISTRACION DIRECTA ADMINISTRACION INDIRECTA O POR CONTRATA Es ejecutada por la misma entidad Es ejecutada por terceros tras un proceso de
selección La entidad debera contar con la disponibilidad
presupuestal y tener capacidad tecnica, recursos materiales y logisticos para ejecutar la obra
La entidad debera contar solo con la disponibilidad presupuestal para la ejecucion de la obra (inc.ejecucion y supervision
En el presupuesto se considera todos los analisis de costo directo incluyendo el IGV en los materiales y maquinarias. Asimismo se consideran gastos operativos
En el presupuesto se considera el costo directo, gastos generales y utilidad. El IGV se aplica a todos los recursos (mano de obra, materiales, subcontratos, alquiler de maquinarias y otros. Su El costo total de la obra ejecutada bajo esta
modalidad debera ser menor o igual al costo por administracion indirecta
El costo total de la obra ejecutada es igual o mayor al costo de ejecucion por administracion directa
Debe contar con un inspector o supervisor de obras (supervisor dependiendo el monto de ejecucion de obra
Debe contar con un supervisor de obras o inspector de obra (inspector solo en caso de no concretar el contrato de un supervisor)
La entidad realiza la adquisicion de los recursos necesarios (bienes, servicios y suministros) para su ejecucion
El contratista realiza la adquisicion de todos los recursos necesarios
La responsabilidad funcional respecto a la ejecucion de la obra lo asumen los funcionarios de las diferentes areas involucradas
La responsabilidad lo asumen los funcionarios competentes y otros vinculados a la ejecucion (supervisor y otros)
La Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento rigen para la adquisicion de los bienes, servicios y suministros necesarios. Asi mismo se rigen por la Resolucion de Contraloria No 195-88-CG
La Ley de Contrataciones del Estado y su reglamento rigen para la ejecucion de obras, ademas para la selección del contratista y supervisor
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infraestructura, entendiendo el riesgo de ocurrencia de actos irregulares80 en
la construcción debido a la cantidad de obras y el monto total de las obras ejecutadas, como podemos apreciar en la Tabla 18
Tabla 19
Obras ejecutadas bajo la modalidad de Administración directa por unidad ejecutora en el Gobierno Regional de Lima, 2015-2016
Fuente: Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y
Acondicionamiento Territorial del Gobierno Regional de Lima. Mayo 2016. Elaboración propia
La información para el año 2016 corresponde al mes de mayo, faltando incorporar otros proyectos de inversión, a los cuales incluso se les cambia la modalidad de ejecución establecida en los respectivos perfiles aprobadas, a través de la actualización de los respectivos expedientes técnicos, con el fin de ejecutarse bajo la modalidad de administración directa, el cual como vimos en la Tabla 14, no se cuenta con garantías en caso la obra hubiera sido ejecutada de manera incorrecta, pues la responsabilidad recae en los funcionarios responsables de las obras, de igual forma bajo esta modalidad, por lo general existen mayores ampliaciones de plazo, no existe una supervisión de obra efectiva, al ser la organización quien asigna sus propios inspectores de obras, siendo juez y parte y finalmente, en el caso de la contratación de personal obrero se han detectado la presencia de planillas con obreros fantasmas.
80La Contraloría General de la Republica a través del Boletín 007-2015 detecto en mayo del 2015, 560 obras paralizadas por un importe total de S/ 4 mil 279 millones a nivel nacional de los cuales el 74% se ejecutaba bajo la modalidad de administración directa, de los cuales el Gobierno Regional de Lima tenía 7 proyectos por un monto total de 14 millones de soles.
Cantidad Monto Cantidad Monto
Agricultura Lima Prov. 21 S/ 41.766.821,00 13 S/ 9.715.885,00 Lima Sede Central 35 S/ 20.111.218,00 24 S/ 12.096.719,00 Dir.Reg. de Salud Lima 1 S/ 1.674.428,00 1 S/ 617.784,00
Educacion Lima 1 S/ 87.000,00 0 S/ -
Lima Sur 5 S/ 104.362,00 1 S/ 185.977,00
Total 42 S/ 21.977.008,00 26 S/ 12.900.480,00
2015 2016
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Se hace necesaria actualizar la normativa sobre la cual se sujeta esta modalidad de ejecución de obra, reduciendo los márgenes de discrecionalidad que actualmente ostenta, precisando el carácter de excepcionalidad en su uso y no generalizado como es ahora, y sobretodo precisando los procedimientos y las responsabilidades en su uso.
4.5. Debilidades en la lucha contra la corrupción.
La descentralización entendida como un medio para mejorar el nivel de vida de los ciudadanos, en base a la mayor eficiencia en la provisión de los servicios públicos que se produciría, no viene cumpliendo tal fin e incluso se ha establecido en los últimos años, como punto de discusión, entre autoridades y la academia, si es necesario revertir este proceso a través de la