CAPITULO I: GENERALIDADES DE LA ORGANIZACIÓN
3.4. Identifique el problema más grave que tuvo que solucionar dentro de
de las responsabilidades de su cargo, explique cómo lo solucionó, considere todos los elementos del contexto que puedan ser relevantes. (Económico, político, social, histórico, etc.).
En el desempeño de las labores encomendadas, siempre existió una preocupación por evaluar la eficacia de las leyes y el efecto en la mejora o no de la calidad de vida de las personas, conocer si el marco normativo regional era suficiente, si el proceso legislativo era seguido de forma correcta, la velocidad en cuanto a la promulgación de las normas de carácter regional era la adecuada, el tipo de impacto de las normas aprobadas (Ordenanzas Regionales y los Acuerdos de Consejo) entre otros aspectos. Estos temas que en un inicio se pueden relacionar más con la ciencia del derecho, necesitaban ser evaluadas y analizadas desde el punto de vista económico para contribuir a su mejora, de ser necesario a través de un proceso de reforma, con característica de planeamiento estratégico.
Promover el inicio de una reforma integral para el fortalecimiento institucional de una organización pública, no solo debe entenderse como un cambio de las reglas de juego, debe estar sustentada y respaldada por la voluntad política de llevarla a cabo, y comprender acciones claras y concretas. Tarea que se dificulta, cuando persiste entre los profesionales del derecho, con los que se
78
interactúa53, la concepción tradicional y sesgada sobre la naturaleza del
derecho, que les dificulta aceptar el beneficio de incorporar la aplicación del método económico para entender a las instituciones jurídicas.
Para enfrentar este problema, mejorar la efectividad del Consejo Regional en el ejercicio de sus funciones, era necesario enfocarse en primer lugar en el Reglamento Interno del Consejo Regional (RIC), por ser el marco normativo para el ejercicio de sus funciones; donde se define claramente su organización y funciones, regula sus procedimientos normativos y establece los deberes y derechos de sus miembros. El primer RIC fue aprobado en el 200354,
posteriormente modificado al culminar el periodo de gestión 2007-201055,
documento normativo que fue sujeto de evaluación en el periodo 2015-2018, al presentar serias deficiencias, no solo en cuestiones de forma56 sino también
de fondo, lo cual dificulta el cumplimiento de sus funciones.
Los problemas de fondo identificados se originan en el marco normativo, Ley No 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), pues otorga demasiado poder al Ejecutivo Regional al no establecer mecanismos de contrapeso, que conviertan al Consejo Regional en una efectiva instancia de control y fiscalización.
El Control político que ostenta el Congreso de la Republica, no encuentra similar aplicación en la LOGR57; no existía por ejemplo, la interpelación a los
funcionarios regionales como instrumento de control político represivo y la eficacia de los instrumentos de control funcional, se debilitaba ante la falta de
53 El Secretario del Consejo Regional de Lima, jefe inmediato superior, es un cargo de
confianza ejercido por un abogado, quien cuenta como parte del equipo de asesores a dos profesionales de la carrera de Derecho. Además por la naturaleza del Consejo Regional las coordinaciones realizadas con las diferentes organizaciones que conformar el Ejecutivo Regional, se hacen a través de los respectivos asesores legales.
54Mediante Ordenanza Regional No 005-2003-GRL/CR al inicio de la primera gestión regional
2003-2006.
55El 30 de diciembre del 2010 a través de la Ordenanza Regional No 013-2010-CR-GRL fue
aprobado un nuevo RIC compuesto por cuatro capítulos, 96 artículos y diez disposiciones complementarias.
56 Las deficiencias de forma observadas incluían la falta de organización en secciones,
carencia de un índice general, glosario de términos y siglas, índice temático, entre otras observaciones que hacían confusa y complicado su entendimiento.
57 Para el caso del Poder Legislativo el control político se clasifica en tres tipos: control preventivo, control represivo y control funcional
79
precisión de los procedimientos, plazos y sanciones a aplicar ante el incumplimiento por parte de los funcionarios y/o servidores públicos, situación muy común en la mayoría de consejos regionales del Perú
Figura 10.
Tipos e instrumentos de Control Político. Comparativo entre el Congreso de la Republica y el Consejo Regional de Lima antes de la reforma del 2015
CONSEJO REGIONAL CONGRESO DE LA REPUBLICA
Fuente: Congreso de la Republica. Curso MOOC Participación Ciudadana y Control Político. Elaboración propia
De los instrumentos de control político que contaba el Consejo Regional de Lima, mostrados en la Figura 10, debemos señalar que el procedimiento para el pedido de vacancia, del Gobernador Regional no se encontraba establecido en el RIC y se regía por lo establecido en la LOGR. Los mecanismos de control funcional por su parte, a la ya mencionada falta de eficacia, se suma la falta de precisión de cada mecanismo, pues al parecer solo habían sido replicados del Reglamento del Congreso de la Republica.
80
Estos problemas de fondo señalados reflejaban a un órgano legislativo regional débil en cuanto al ejercicio de su función de control y fiscalización, que sumada a la dependencia presupuestal y funcional del Consejo Regional ante el Ejecutivo Regional, conlleva a la inefectividad de sus funciones. Este diagnóstico, resultado de una investigación previa realizada, análisis de legislación comparada, recibir la opinión de ex autoridades y personal del Consejo Regional de Lima y revisar trabajos realizados por expertos en Gestión Pública; justifico la propuesta de revisión del RIC Para esto el Consejo Regional de Lima, nombró una Comisión Especial, conformada por consejeros regionales con formación jurídica, encargada del estudio y modificación del Reglamento Interno del Consejo Regional, para proponer ante el Pleno del Consejo Regional su modificación. Dado que el trabajo técnico en las instituciones públicas, está supeditado a la voluntad o a las decisiones políticas, era necesario sustentar de la manera correcta las recomendaciones formuladas y los beneficios de su implementación, e incluso defender la posición asumida frente a profesionales con mayor experiencia en cuanto a años en la gestión pública y con prejuicios al cambio del status quo58
o a la innovación.
La necesidad de contar con un Plan de Trabajo que oriente las acciones de la comisión, describiendo la metodología a seguir y la calendarización de actividades, es una tarea propia de la planificación de actividades, que te permite ir evaluando tu desempeño y realizando los correctivos del caso; sin embargo esta paso que debería darse por descontado si aplicáramos al inicio de un proyecto privado o una investigación académica, en el sector público es la excepción a la regla.
Priorizar eficacia en lugar de efectividad es otro error que se comete frecuentemente en la gestión pública, pues la eficiencia en el uso de recursos, se deja de lado por no asignarle el concepto de escasez a los mismo59.
58Bullard (2002) calificaba a estos profesionales del derecho como “esquizofrénicos” pues
tratan de negar la realidad como una forma de defender su propia “realidad”, esa realidad perfecta que sólo ellos ven y que defienden como si fuera la única existente.
59Al ser recursos públicos y no privados, no existe el incentivo de “cuidar” o asignar su uso de la mejor manera, como si nos perteneciera.
81
El respeto y fortalecimiento a la institucionalidad del Consejo Regional por encima del legítimo interés de los consejeros regionales de conseguir atención a los requerimientos de sus provincias, principalmente en el financiamiento de proyectos de inversión60, fue uno de los aspectos que debió entenderse, como
necesidad para incluir como instrumento de control político, a la interpelación de funcionarios regionales.
La toma de decisiones en este sentido, asumía como uno de los costos la probable oposición del Ejecutivo Regional ante esta medida, y que traería consigo no solo la demora en la atención a requerimientos formulados como gestores de proyectos, sino que tras su aprobación de dicho mecanismo de control político, podrían ser denunciados bajo la causal de presunto abuso de autoridad. Hay que tener en consideración también que las autoridades, en su gran mayoría son reacias a la fiscalización del ejercicio gestión, esgrimiendo entre sus argumentos rebatibles lo siguiente:
• La falta de legalidad de la medida, interpretando a favor de sus intereses la normatividad o aprovechando la falta de precisión en la normatividad61
• Distracción en el ejercicio de sus funciones pues asistir o responder los requerimientos de información, interfieren en las labores cotidianas o reuniones pactadas con anterioridad.
• Probable mal uso de la función fiscalizadora, en función a intereses representado por los consejeros regionales.
60 La desnaturalización de las funciones legislativas y de fiscalización de los consejeros regionales a convertirse en gestores de proyectos, se produce por la debilidad institucional del Consejo Regional y su dependencia presupuestal hacia el ejecutivo regional, lo que dificulta una efectiva fiscalización y control a los actos de gobierno
61 En el caso de la interpelación de funcionarios, el Ejecutivo Regional, en el informe legal que
sustenta la observación a esta norma, haciendo una interpretación extensiva, reconoce a la interpelación como una práctica de control legítimamente democrática dentro de un estado social y de derecho. Sin embargo al citar que esta se encuentra reconocida en el artículo 131 de la Constitución Política del Perú y en el artículo 83 del Reglamento del Congreso, no precisaba que hacía referencia a la interpelación de ministros, concluyendo que esta sería solo una prerrogativa inherente del Congreso de la Republica y que como norma interna no podría atribuirse el Consejo Regional esta prerrogativa no atribuida por la Constitución ni por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
82
Tal como se esperaba seria la conducta del ejecutivo regional, ante la aprobación del nuevo RIC y la remisión de su autógrafa para su aprobación, el Gobernador Regional haciendo uso de su atribución a poder observar las ordenanzas regionales, que a su vez es una manifestación del control político existente por parte del Ejecutivo Regional hacia el Consejo Regional para limitar el ejercicio del poder absoluto, devolvió la autógrafa al Consejo Regional con las observaciones del caso, las mismas que no fueron aceptadas por el Consejo Regional, que insistió en su aprobación y lo público directamente62, fortaleciendo la institucionalidad del Consejo Regional ante el
Ejecutivo Regional.
Otro punto debatible eran las consecuencias de la interpelación, pues tras la exposición y absolución de las preguntas formuladas en el pliego interpelatorio, por parte del funcionario y/o servidor público ante el Pleno del Consejo Regional, el mismo deviene en pronunciamiento favorable, incluyendo recomendaciones para mejora de gestión; o en un pronunciamiento desfavorable que significa la censura o rechazo a la gestión, exhortando al Gobernador Regional a dar por concluida su nombramiento y nombrar a su reemplazo. Sobre este último punto, referido a la exhortación, manifesté opinión contraria en la medida que se debe generar una obligación al Ejecutivo Regional y no una recomendación o exhorto, pues esta puede o no ser atendida, condenando a la ineficacia a este instrumento de control político, si es que no se remueve al funcionario interpelado.
El control político tiene como finalidad lograr el equilibrio y balance de poderes, evitando el uso indebido del poder conferido, para lo cual existen mecanismos a ser utilizados tanto por el Ejecutivo Regional, como lo es su facultad de observar o no las ordenanzas regionales aprobadas por el Consejo Regional; como por este último a través de la fiscalización de la gestión y conducta de
62 Artículo 81º del RIC
La autógrafa de la Ordenanza Regional será promulgada por el Gobernador Regional dentro del plazo quince días hábiles. En caso que establezca observaciones las presenta al Consejo Regional en el término de quince días hábiles… (…) Su reconsideración por el Consejo Regional requiere del voto favorable de la mayoría simple de los miembros del Pleno del Consejo Regional…Si el Consejo Regional insiste en los términos de la Ordenanza Regional, será promulgada por el Presidente del Consejo Regional previo acuerdo del Pleno del Consejo Regional… (…)
83
funcionarios y/o servidores públicos, que devienen en procesos de investigación y cuyas recomendaciones, en casos de encontrarse indicios de responsabilidad penal son derivadas al Ejecutivo Regional, para que a través de la Procuraduría Regional evalúen interponer las respectivas denuncias penales63. La censura de funcionarios, respetando el debido procedimiento,
de por si constituye una medida que desincentive la ocurrencia de actos de corrupción al aumentar el costo esperado de incurrir en ellos, por lo que se hace necesario, a efectos de evitar observaciones por falta de legalidad y amenazas de iniciar procesos judiciales, promoverse la modificación de la LOGR e incluir este mecanismo de control político.
3.5. El conocimiento empírico que haya acumulado, resultado de la