La cooperación oficial al desarrollo

Antes de la conformación de las comunidades autónomas, los ayun- tamientos y las diputaciones provinciales tenían una incipiente trayectoria en materia de cooperación al desarrollo.

A mediados de la década de los 80 ya se realizaban proyectos cofinan- ciados por el Gobierno de Aragón, Ayuntamiento de Zaragoza, diputaciones provinciales y otros ayuntamientos. Los requisitos exigibles se establecían en el momento de aprobar las actuaciones, que principalmente trataban de dar res- puesta a necesidades que podrían considerarse más próximas a la ayuda huma- nitaria que al desarrollo (FAS, 2003, 2).

La Comunidad Autónoma de Aragón inició su política de coopera- ción al desarrollo a principios de los años noventa. En 1994 se aprobó el primer decreto (n.º 180) que «regulaba la ayuda a los países del Tercer

Mundo». De este modo, se atendía parte de las reivindicaciones sociales que reclamaban el 1 % del PIB para la cooperación internacional. «Estos años de inicio y consolidación, […] fueron unos años de aprendizaje y de conocimiento mutuo entre los actores implicados, y en los que se confi- guraron unas líneas de trabajo y zonas de actuación preferente de la coo- peración aragonesa para el desarrollo» (Obis, 2004).

El siguiente párrafo resume la dedicación de los montos globales de la cooperación del Gobierno de Aragón entre 1998 y 2002:

El Gobierno de Aragón disminuye sus aportaciones en 1998 y 1999 hasta el 0,13 % y 0,04 % del presupuesto respectivamente, alcanzando este año su cota más baja. […] En 2000 se produce un cambio de tendencia en el Gobierno de Aragón, la aportación supone un 0,16 % del presupuesto total, lo que supone cuatro veces la del año anterior. En 2001 continúa el incre- mento hasta el 0,21 %. Y desciende ligeramente en 2002 hasta el 0,19 %. La responsabilidad de gobierno la tiene el Partido Socialista Obrero Español en coalición con el Partido Aragonés y con el apoyo necesario de Izquierda Unida (FAS, 2003, 7).

En cuanto a los proyectos de cooperación, desde 1994 la cantidad de entidades con proyectos aprobados por el Gobierno de Aragón se ha duplicado. En esa fecha financió a 30 proyectos, en el 2001 subió hasta 76 y en 2003 descendió a 63 proyectos. Asimismo, cabe destacar que los pre- supuestos prácticamente se han cuadruplicado, pasando de 1 186 293 euros a 4 462 514 en el mismo período (1994-2003).

Los criterios que actualmente rigen la política aragonesa de coopera- ción para el desarrollo son cuatro (Obis, 2004):

1) El desarrollo humano, como un criterio cada vez más valorado por organismos internacionales como el PNUD, propone la ampliación de las opciones que los pueblos tienen para vivir de acuerdo con sus valores. En este sentido se acoge una perspectiva que implica un crecimiento económico sostenible y equitativo, la promoción de la justicia social, la lucha contra la pobreza, la defen- sa de los derechos humanos, estructuras democráticas y la partici- pación social. Asimismo, adquiere relevancia otro elemento que en los primeros años de la cooperación oficial aragonesa no había sido considerado: la multiculturalidad.

2) Adopción de la «estrategia de asociación» o trabajo en red diseña- da por el Comité de Ayuda al Desarrollo, CAD. Parte de la idea

de asociación basada en la confianza, en la mutua responsabilidad y en un compromiso compartido con respecto a objetivos y metas. La relación de «asociación» rompe con la costumbre de la unilateralidad y promueve la multilateralidad al incluir a las con- trapartes locales y a los distintos actores, públicos y privados, de la cooperación aragonesa.

3) Planificación orientada a la consecución de resultados. La coope- ración aragonesa, acogiendo los postulados del desarrollo huma- no, pretende desarrollar una metodología participativa, que cuen- te con la intervención de los socios de la cooperación que desempeñan su labor desde Aragón.

4) La política aragonesa señala la importancia de «aprovechar la experiencia de la Comunidad Autónoma y sus ventajas compara- tivas» (Obis, 2004). Esto es, su situación geoestratégica y la con- vivencia con territorios pertenecientes a otro Estado, que puede ayudar a gestionar y a prevenir los conflictos de carácter fronteri- zo. La existencia de una metrópoli regional que puede servir de modelo a otras metrópolis regionales para configurarse como motor de desarrollo de su región de pertenencia. La experiencia en la gestión de los desequilibrios territoriales y de los problemas de articulación del territorio. La experiencia en procesos de des- centralización y acercamiento a los ciudadanos (ej., comarcaliza- ción). El desarrollo del sector primario, especialmente en las refor- mas para acceder a un nuevo mercado de alimentos en el que el consumidor demanda seguridad y calidad. La experiencia en la puesta en marcha de estrategias de desarrollo rural sostenible. Un tejido asociativo fuerte que puede ayudar, mediante el traslado de experiencias participativas, al arraigo de las estructuras democrá- ticas en muchos de estos países. Un turismo interior creciente que puede contribuir a generar alternativas turísticas en países sin cos- tas o en territorios interiores que hasta ahora no contemplaban ese tipo de turismo como fuente de ingresos y empleo. El abasteci- miento y saneamiento del agua es parte integrante de la política de medio ambiente. Complementariedad entre las políticas diri- gidas a las personas inmigrantes en Aragón y la política de coope- ración para el desarrollo en los países de origen. Experiencia de la Universidad en materia de cooperación, tanto en la ejecución

directa de proyectos sobre el terreno como en la formación en esta materia.

En el aspecto legislativo, la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, dio un paso más por incorporar la cooperación a la política de la comunidad ara- gonesa y asumir nuevas líneas de actuación:

En ella se contempla la planificación de la cooperación aragonesa para el desarrollo […] y se prevé la constitución de dos órganos destinados a tener una especial relevancia en la definición de esta política: la Comisión Autonómica de Cooperación para el Desarrollo, órgano de coordinación y colaboración entre las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Aragón que ejecuten gastos computables como cooperación para el desarrollo; el Con- sejo Aragonés de Cooperación para el Desarrollo, órgano de consulta y aseso- ramiento en materia de solidaridad internacional y cooperación para el desa- rrollo.90

Asimismo, dicha ley creó el Fondo Aragonés de Cooperación para el Desarrollo, con el objetivo de dotar de instrumentos financieros a la coo- peración aragonesa; no obstante, cinco años después dicho fondo no está operativo.

El Plan Director de la Cooperación Aragonesa para el Desarrollo es un mecanismo planificador de carácter cuatrienal que ha sido aprobado por las Cortes (BOCA, n.º 56, de mayo de 2004). Este Plan establece una serie de criterios y prioridades para la adjudicación de los recursos.

Instaura algunas prioridades a las que denomina «horizontales, geo- gráficas y sectoriales». La primera línea de prioridades se refiere a aspectos transversales que deben estar integrados en todas las actuaciones; son éstos: la lucha contra la pobreza, la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, el medio ambiente, la defensa de los derechos humanos. Las prioridades geográficas implicarán la atención a países con menor índice de desarrollo humano,91_{y en especial a las siguientes áreas:}

144 El contexto aragonés

90 La composición y el funcionamiento de ambos órganos se regulan en sendos regla- mentos, aprobados por los Decretos 11/2002 y 12/2002, de 22 enero, del Gobierno de Aragón. <http://portal.aragob.es/servlet/page>.

91 El plan hace referencia a las siguientes áreas. En Iberoamérica: Bolivia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú y República Dominicana. Toda el África subsahariana, en el Magreb: Marruecos y Argelia, y menciona otras regiones como los campamentos de refugiados palestinos y saharauis.

Prioridades sectoriales: a) El fortalecimiento de las estructuras demo-

cráticas y de la participación de los pueblos y de sus organizaciones, así como el fomento del respeto y protección a los derechos humanos. b) Los servicios sociales básicos (vivienda, salud, alimentación y educación). c) La dotación y mejora de las infraestructuras económicas, prestando especial atención al desarrollo de proyectos de economía social que permitan el desarrollo de los pueblos. d) La educación y sensibilización de la sociedad aragonesa en materia de cooperación para el desarrollo.

Los tipos de ayuda han sido clasificados en cuatro grupos: proyectos que contribuyen a satisfacer necesidades básicas, programas de desarrollo específico, acciones de sensibilización y educación, y ayuda humanitaria. Sin embargo, recientemente (convocatoria de julio de 2004) se han inclui- do dos nuevos tipos de subvención: iniciativas y redes de comercio justo y formación de cooperantes y voluntarios aragoneses. Por tanto, los dos últi- mos apartados no se incluyen en el siguiente resumen de la distribución de las ayudas por tipo de subvención.

Cabe destacar que los proyectos y programas de desarrollo han reci- bido más dinero que los otros tipos: a los dos primeros se han dedicado aproximadamente unos 500 000 euros anuales desde 1994 hasta 1999, mientras que los últimos han estado por debajo de los 250 000 euros en este período de tiempo (IAEST, 2004). En el 2000 y 2001, los programas de desarrollo específico han superado notablemente a los proyectos que atienden necesidades básicas (2 400 000 euros, frente a 1 400 000), y las acciones de formación y ayuda humanitaria han llegado a los 400 000 euros (IAEST, 2004).

En cuanto a la distribución de los tipos de ayuda que han predomi- nado entre 1994 y 2000, han sido, en primer lugar, los proyectos que con- tribuyen a satisfacer necesidades básicas (43 %), programas de desarrollo específico (30 %), acciones de sensibilización, información y educación para el desarrollo (15 %) y ayuda humanitaria (11 %).

Entre 2001 y 2003 la tendencia de los dos principales tipos de ayuda se invirtió, pasando a predominar los programas de desarrollo (38 %) por encima de los proyectos de satisfacción de necesidades básicas (28 %). Además, se incrementaron considerablemente las ayudas para acciones de sensibilización y educación (25 %), y prácticamente se ha mantenido la proporción dedicada a ayuda humanitaria (9 %) (IAEST, 2004).

La Comunidad Autónoma de Aragón ha tenido presencia a través de la cooperación al desarrollo en 43 países de cuatro continentes entre 1994 y 2003. Sin embargo, la principal zona geográfica de destino ha sido Amé- rica Latina. El 61 % de los proyectos se han dirigido a esa región (273 pro- yectos financiados de un total de 444), aunque, si se divide el destino de los recursos entre Centroamérica y Sudamérica, se puede observar que la primera recibe el 70 % (por países se aprecia una concentración destacable en dos: Nicaragua y Guatemala reciben el 45 % de la ayuda destinada a Centroamérica). En Sudamérica ha habido ocho países receptores, de los cuales dos, Bolivia y Perú, concentran el 62 % de los proyectos dirigidos al subcontinente (IAEST, 2004).

El segundo lugar de respaldo a proyectos ha permanecido dentro de España, con el 19,5 % del total de proyectos (sensibilización y formación). Antes del año 2000 la cantidad de proyectos que tenían como territorio de ejecución a España era mínimo: en los años 1994 y 1995 no se apoyó nin- gún proyecto, entre 1996 y 1999 se apoyó el 23 % de todos los proyectos respaldados durante el período analizado, y en los últimos cuatro años se ha apoyado el 73 % (IAEST, 2004). Esta tendencia se explica a partir de la dis- minución gradual en los importes destinados a proyectos que contribuyen a satisfacer necesidades básicas en los países del llamado «Tercer Mundo» y por el aumento de las sumas dedicadas a acciones de sensibilización, infor- mación y educación para el desarrollo en países del Norte como España.

Continuando con la distribución geográfica de la cooperación arago- nesa, se encuentran, con porcentajes inferiores a la décima parte de los proyectos, el África subsahariana (9,6 % de los proyectos), Asia, con el 3 %, la zona del Magreb, con el 2,9 %, y «varios países», con el 2,7 % (IAEST, 2004).

África subsahariana es la región en la que participa un mayor núme- ro de países receptores (17 Estados), pero, a diferencia de otras regiones, no hay un solo país que reciba más del 25 % de proyectos. Se podría men- cionar a Mozambique, que ha recibido una cuarta parte de los proyectos de la región entre 1994 y 2003; sin embargo, buena parte de los recursos (aproximadamente 200 000 euros) se destinaron a ayuda humanitaria durante las inundaciones ocurridas en febrero del 2000.

En el caso de Asia cabe destacar que ha habido un cambio considera- ble en la segunda parte del período analizado. Del total de proyectos que

se han apoyado en este continente entre 1994 y 2003 tan sólo el 22 % corresponde a los primeros años (1994-1999), mientras que la mayor parte de éstos (78 %) se han financiado entre los años 2000 y 2003 (IAEST, 2004). Esta tendencia puede explicarse cuando se identifican los países en los que se han llevado a cabo dichos proyectos. El principal país receptor del continente ha sido la India, con el 50 % de los proyectos; este país ha recibido ayuda desde 1996, y, como es sabido, es uno de los países con mayor número de habitantes en situación de extrema pobreza, por lo cual se puede identificar como un receptor convencional.92_{No obstante,}

el 50 % restante se divide en cuatro países que, además de las condiciones estructurales de pobreza, han participado o han sido escenarios de recien- tes intervenciones militares por parte de otros países (Estados Unidos, Inglaterra, España, Israel, etc.). Por ejemplo, en Afganistán no hay cons- tancia de que se haya apoyado algún proyecto hasta los años 2001 y 2002, en los que se financió un proyecto por año; en Irak se apoyaron dos pro- yectos en 2003 relacionados con ayuda humanitaria; y en Pakistán se financió un proyecto en 2002. En las convocatorias de los años 2002 y 2003 el Gobierno de Aragón financió sendos proyectos dirigidos a Pales- tina por un total de 226 000 euros.

En total, el Gobierno de Aragón ha dedicado entre 1994 y 2003 alre- dedor de 25 millones de euros (24 767 864) a la financiación de proyectos de cooperación al desarrollo. El 50,5 % ha sido destinado a Centroaméri- ca, el 21,6 % a Sudamérica, a África subsahariana el 9,1 %, a «varios paí- ses» el 4,1 %, a Asia el 3,4 % y al Magreb el 2,2 % (IAEST, 2004).

Aquí se pueden apreciar varios aspectos interesantes: aunque en Espa- ña, por acciones de sensibilización y formación, se hayan apoyado más proyectos que en África subsahariana (87 frente a 43), la cantidad finan- ciada a proyectos en esta parte de África es ligeramente superior a los rea- lizados en España (2 277 134 euros frente a 2 167 431). Asimismo, aunque el número de proyectos aprobados en «varios países» es inferior a regiones como Asia y el Magreb, la cantidad de dinero destinada a un conjunto de Estados y regiones es superior a los montos que se dirigieron a dichas

La cooperación oficial al desarrollo 147

92 Esta tendencia de la cooperación aragonesa en Asia no ha incluido las ayudas diri- gidas a las zonas devastadas por un tsunami en las costas de Indonesia, India, Sri Lanka y otros países del sureste asiático en diciembre de 2004.

zonas (1 0161 153 euros frente a 858 651 y 561 542, respectivamente) (IAEST, 2004).

Colombia ha sido el lugar de destino de siete proyectos financiados por el Gobierno de Aragón entre 2000 y 2005 por un total de 342 124 euros. En el ámbito de la región andina se encuentra detrás de países como Bolivia, Perú y Ecuador. No obstante, si ampliamos el análisis comparan- do la financiación a proyectos entre 1994 y 1999, podemos afirmar que en los últimos cinco años (excepto 2004) la cooperación financiada por el Gobierno de Aragón en Colombia ha sido más significativa.

En cuanto a otras formas de cooperación descentralizada, las diputa- ciones provinciales aragonesas destinaron 640 433 euros durante el año 2002 para proyectos y programas de cooperación en los países del «Sur». La Diputación Provincial de Zaragoza dedica el 0,48 % de su presupuesto

148 El contexto aragonés

Año convocatoria Importe concedido (euros) N.º proyectos concedidos

2000 65 665 1 2001 54 712 1 2002 59 350 2 2003 131 397 2 2004 0 0 2005 31 000 1 TOTAL 342 124 7 GRÁFICA 5.1

EVOLUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS DE LOS PROYECTOS FINANCIADOS POR EL GOBIERNO DE ARAGÓN EN COLOMBIA, 2000-2005

FUENTE: Elaboración propia a partir de IAEST (2004).

140 000 120 000 100 000 Euros 80 000 60 000 40 000 20 000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Año convocatoria

a cooperación al desarrollo, y la de Teruel ha pasado del 0,05 % hasta el 0,09 % (IAEST, 2004).

Respecto a los ayuntamientos, éstos dedicaron en 2002 un total de 2 586 084 euros para cooperación al desarrollo con los países del «Sur». De los 730 municipios aragoneses, hay 78 que declaran destinar recursos a la cooperación para el desarrollo. Se trata, especialmente, de municipios grandes o intermedios, ya que, aunque representan tan sólo el 10,6 % del total de municipios aragoneses, agrupan el 75,2 % de la población de la comunidad autónoma. Por otro lado, de estos 78 municipios, 39 cuentan con partida presupuestaria específica dedicada a la cooperación para el desarrollo, y 11 de ellos tienen personal técnico dedicado a la cooperación. Estos municipios se distribuyen por provincias de la siguiente manera: el 31 % en Huesca, el 23 % en Teruel y el 46 % en Zaragoza (IAEST, 2004). En el caso de Colombia, entre 2003 y 2004 los municipios y comarcas ara- gonesas apoyaron siete proyectos de satisfacción de necesidades básicas y cuatro programas de desarrollo económico y social (IAEST, 2004).

La trayectoria del Ayuntamiento de Zaragoza ha sido más amplia que en las otras unidades administrativas; «efectivamente, en 1995 el Ayunta- miento de Zaragoza destina a cooperación el 0,55 % de su presupuesto (338 millones de pesetas) frente al 0,07 % del año anterior (30 millones), si bien este porcentaje no se mantuvo y ha ido disminuyendo año tras año» (FAS, 2003, 2). Durante 1998 y 1999 el Ayuntamiento disminuye levemente sus aportaciones al 0,47 % y 0,46 % del presupuesto, respectivamente. En 2003 destinó 1 950 000 euros en la convocatoria pública para la concesión de sub- venciones a proyectos de desarrollo y solidaridad en el «Tercer Mundo». En cuanto a Colombia, en 2006 apoyó tres proyectos (educativo, laboral y de necesidades básicas), con un total de 80 000 euros (AECI, 2006).