Durante el año 2005, el Comité Jurídico Interamericano celebró dos períodos ordinarios de sesiones. En el transcurso de ambas reuniones, el Comité Jurídico tuvo en su agenda los siguientes temas: el esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad; los aspectos jurídicos del cumplimiento en el ámbito interno de los Estados de las decisiones de tribunales o cortes internacionales u otros órganos internacionales con funciones jurisdiccionales; los aspectos jurídicos de la interdependencia entre democracia y desarrollo económico y social; la Séptima Conferencia Especializada Interamericana sobre Derecho Internacional Privado (CIDIP-VII); la consideración sobre la codificación y uniformización del derecho internacional en las Américas; la preparación de la conmemoración del centenario del Comité Jurídico Interamericano; la Corte Penal Internacional; los principios de ética judicial; el derecho de la información: acceso y protección de la información y datos personales; los aspectos jurídicos de la seguridad interamericana; el seguimiento de la aplicación de la Carta Democrática Interamericana; y, la elaboración de un proyecto de convención interamericana contra el racismo y toda forma de discriminación e intolerancia.
A continuación se desarrolla cada uno de estos temas y se incluyen, de ser el caso, los documentos preparados y aprobados por el Comité Jurídico Interamericano sobre el particular.
1. El esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad
Resolución
CJI/RES.84 (LXVI-O/05 El esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad
Anexos:
CJI/doc.181/05 rev.4 Opinión del Comité Jurídico Interamericano sobre el esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad
CJI/doc.177/05 El esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad
(presentado por la doctora Ana Elizabeth Villalta Vizcarra)
Durante el 66º período ordinario de sesiones del Comité Jurídico Interamericano (Managua, 28 de febrero al 11 de marzo, 2005), su Presidente recordó que durante su 65º período ordinario de sesiones (Rio de Janeiro, agosto, 2004), este Órgano tuvo ante sí la resolución de la Asamblea General AG/RES.2022 (XXXIV-O/04), El esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad, mediante la cual le solicitó al Comité que elabore un estudio sobre los efectos jurídicos de otorgar santuario en países regionales o extraregionales a funcionarios públicos y personas acusadas de delitos de corrupción después de haber ejercido el poder político y los casos en los que puede considerarse la figura del fraude a la ley o el abuso del derecho con relación al principio de la doble nacionalidad.
Durante su 66º período ordinario de sesiones, el Comité Jurídico Interamericano tuvo ante sí el documento CJI/doc.177/05, El esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad, presentado por la relatora del tema, doctora Ana Elizabeth Villalta Vizcarra.
La doctora Villalta explicó la estructura de dicho documento en que desarrolla el contenido de la resolución del Comité Jurídico CJI/RES.77 (LXV-O/04) y los antecedentes del tema en el sistema interamericano y en el sistema universal. También se refirió a la Convención de La Haya de 1930 sobre cuestiones relativas al conflicto de leyes de nacionalidad así como a varios casos que fueron objeto de decisiones a nivel internacional, entre ellos el caso Canevaro, el caso Mergé y el caso Nottebohm. Finalmente se refirió al desarrollo del tema en el seno de la Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, finalizando con algunas conclusiones y recomendaciones.
La relatora indicó que la corrupción constituye una de las nuevas amenazas a la seguridad, lo que hace necesario su combate a través de la cooperación internacional. También señaló que el fenómeno de la corrupción debe ser visto de una manera transnacional. Asimismo concluyó que los Estados deben hacer efectivas las normas de cooperación judicial internacional a efecto de que la extradición y la asistencia judicial mutua sea eficiente, expedita y eficaz a través del cumplimiento de los tratados internacionales, a fin de que los funcionarios corruptos que han ejercido el poder político en sus respectivos Estados puedan ser puestos a la orden de las autoridades correspondientes de los países donde han cometido dichos delitos a efecto de que puedan ser juzgados por sus tribunales nacionales. Es necesario, expresó, que todos los Estados den aplicación a estas normas para no convertirse en santuarios o paraísos de personas acusadas de delitos de corrupción después de haber ejercido el poder político.
La doctora Ana Elizabeth Villalta añadió que en el derecho internacional privado, el principio es el de una sola nacionalidad para que las personas no puedan evadir cierta
legislación, y en caso de conflicto de nacionalidad, éste fija elementos para decidir la nacionalidad efectiva que determina a su vez la legislación aplicable. La relatora indicó que el criterio de la nacionalidad dominante o efectiva como vínculo entre un individuo y un Estado, se había aplicado en los casos de protección diplomática. En los casos de extradición, prima lo que establecen los tratados sobre la materia con relación a la legislación interna de los Estados comprometidos, pero estos también pueden servir como base jurídica para la cooperación internacional y proceder así a la extradición.
El doctor Galo Leoro Franco expresó que el informe era un buen punto de partida, pero señaló que el problema que se presenta es de orden constitucional, es decir, que casi todos los países adoptan la postura de no extraditar a un nacional, lo que constituye una especie de candado jurídico. Expresó sus dudas sobre la efectividad de las convenciones internacionales hasta tanto no ver una reforma de las normas constitucionales sobre esta materia. Indicó que dicha reforma podría tratarse del establecimiento de una excepción a la regla de la no-extradición en los casos de corrupción. También indicó que veía un problema en aquellos tratados que regían la doble nacionalidad, pues en estos casos la definición de la nacionalidad no representa necesariamente un fraude a la ley. El doctor Leoro se preguntaba qué nacionalidad podía o debía regir en estos casos. Sugirió que estos aspectos sean considerados en el tratamiento del tema. Finalmente sugirió no tratar el concepto de “santuario” en términos jurídicos sino más bien reales.
Posteriormente el doctor Galo Leoro Franco indicó que debía tenerse en cuenta que podían existir casos en los cuales la doble nacionalidad obtenida mediante fraude a la ley podría estar orientada no a evitar una extradición, sino obedecer a otras razones. Asimismo indicó que entrar a definir el fraude a la ley o el abuso de derecho sería difícil y podría resultar no conveniente.
El doctor Luis Marchand Stens indicó que las prácticas sobre extradición y los casos en que no se otorga se han venido flexibilizando, y destacó la importancia de que la corrupción no pueda ser ya considerada como un delito político. Expresó que la Asamblea General al utilizar la palabra “santuario” intentó trascender una institución que no existe en otros países como lo es el asilo político, de carácter netamente latinoamericano, para así poder referirse a países extraregionales. Por ello opinó que es mejor no definir la expresión “santuario” al evacuar una respuesta. Indicó que el informe de la relatora incluía todos aquellos elementos que podían entrar en juego para poder evacuar el mandato otorgado por la Asamblea General y sugirió que el informe de la relatora sea encaminado a la Asamblea General como un informe de avance, solicitando un informe complementario sobre la materia.
El doctor Luis Herrera Marcano subrayó que los dos conceptos claves en el estudio ante sí son el de “santuario” y el de “fraude a la ley”. El doctor Herrera opinó que el término “santuario” utilizado en la resolución de la Asamblea General no tiene un contenido netamente jurídico, pero que podía referirse a tres situaciones diferentes, a saber, la no- extradición de nacionales, el asilo territorial y el otorgamiento del carácter de refugiado. En cuanto al ámbito general del tema el doctor Herrera consideró importante determinar en qué difiere el ámbito interamericano del ámbito internacional. En cuanto a las razones para otorgar el santuario, expresó que había que analizar algunos elementos: el carácter de nacional del individuo, la ausencia de la doble incriminación, el alegato de que se trata de un delito político o un delito conexo con un delito político, la falta de garantías en el país requirente, la falta de garantía de no-acumulación de procesos y la falta de un tratado de extradición, entre otros. El doctor Herrera también sugirió analizar el tema de la obligación de enjuiciar cuando se niega la extradición por alguno de los motivos antes expuestos. Con relación al fraude a la ley, este tema presenta interés en función a la negativa de extraditar, pero indicó que no sabía de la existencia de antecedentes con relación a ello. En general
opinó que los conceptos de santuario y nacionalidad son conceptos indisolubles para efectos de la respuesta a ser dada a la Asamblea General. Tratarlos de manera distinta implica dar una respuesta demasiado general. La pregunta central, a su juicio, es determinar si es aplicable la figura del abuso de derecho o fraude a la ley al tema de la nacionalidad cuando estamos ante un caso de extradición. Hasta ahora, indicó, se ha aplicado en el derecho privado, en el derecho interno y en los casos de protección diplomática, pero no queda claro si se puede aplicar en los casos de extradición. Finalmente opinó que no era conveniente definir la palabra “santuario”, pues no era un concepto jurídico.
El doctor Jean-Paul Hubert indicó que no era recomendable introducir en el informe final más elementos de los que se habían solicitado. La pregunta de la Asamblea General está referida a los efectos de otorgar santuario, y éste es la impunidad, es decir, la negación de la rendición de cuentas. El Comité Jurídico debe ahora hacer algunas recomendaciones con base al informe de la relatora, opinó. Una de esas recomendaciones no puede ser la reforma constitucional, pero sí una mayor cooperación en general. Aún con las interesantes adiciones brindadas por los demás miembros del Comité, opinó que el informe de la relatora era suficiente en sí mismo.
El doctor Stephen C. Vasciannie sugirió incluir un breve análisis del problema, es decir, si se trata de un problema generalizado o no. También opinó que no era realista basar la no- extradición en la doble nacionalidad. Con relación a la extradición, indicó que en el common law su otorgamiento o no se decide por los jueces, independientemente de lo que opine el Ejecutivo y que la toma de dicha decisión a veces lleva muchos años. El hecho de que la corrupción sea definida de manera diferente en diferentes países conlleva un problema adicional, pues una conducta podría ser o no ser delito dependiendo del Estado de que se trate, acotó. Subrayó la ausencia de un punto hasta el momento no mencionado, a saber, el de la inmunidad soberana, algo que puede sustraer de la ley a un funcionario público. El doctor Vasciannie opinó que el informe de la relatora podría complementarse con todos estos temas. Indicó asimismo que cada Estado tiene la libertad de determinar las condiciones bajo las cuales otorga la nacionalidad a un individuo. En cuanto al concepto del asilo, indicó que aún en América Latina no parecía ser una práctica lo suficientemente extendida, y por ello, no se podría extender a países extraregionales. Expresó que dudaba que existiera una norma internacional por la cual se establece una obligación de devolución bajo los supuestos que establece la consulta de la Asamblea General, por lo menos no de una obligatoriedad mayor de aquella eventualmente establecida ya en la Convención de Mérida, lo cual hace conveniente ver lo que establece dicha Convención. Finalmente, en cuanto al abuso de derecho, indicó que el derecho internacional no reconoce este concepto, sino que es básicamente un concepto del civil law. Indicó que si no se puede determinar la existencia de una obligación internacional de no otorgar un eventual “santuario” en el caso solicitado, la única solución es volver la atención hacia la legislación interna del Estado requerido para poder llegar a una solución, y en especial, en lo que se refiere al otorgamiento de nacionalidad.
El doctor Mauricio Herdocia Sacasa se refirió a la rendición de cuentas como uno de los pilares de la democracia. Señaló que el delito de corrupción había sido materia de una convención interamericana y otra a nivel de Naciones Unidas, en las cuales se le considera como un delito objeto de cooperación internacional, ya que, además, tiene un carácter transnacional. Opinó que la corrupción además se debía considerar como un fenómeno que atentaba contra la seguridad internacional. Indicó que existe una obligación internacional de negar santuario a funcionarios corruptos, derivada de la Declaración de Quito. No hacerlo acarrea como efecto jurídico la impunidad, y como consecuencia, la responsabilidad internacional del Estado. Destacó que la nacionalidad se rige por el derecho interno pero
dentro de los límites del derecho internacional, por lo tanto, ésta no puede ser otorgada en contravención del derecho internacional.
El doctor Herdocia subrayó asimismo la necesidad de limitar en cuanto sea posible el ámbito y la proyección del tema, y la conveniencia de que la definición del término santuario esté vinculado con el tema de la evasión de la justicia, es decir, que se defina como la situación en que habiéndose acogido en el territorio de un Estado a funcionarios públicos y personas acusadas de delitos de corrupción después de haber ejercido el poder político, se niegue la extradición o el juzgamiento interno de manera incompatible con el derecho internacional. Otro aspecto que subrayó el doctor Herdocia fue el planteamiento de una serie de problemas referidos a situaciones concretas con relación a la extradición. Sugirió que cuando se produzca una negación de acogida ésta se ubique dentro del marco de la legislación nacional y las normas internacionales aplicables, como fluye de la Declaración de Quito y la Declaración de Nueva León.
El doctor Herdocia también señaló algunos otros puntos que podían ser tomados en cuenta. Entre ellos, indicó que la nacionalidad adquirida por fraude a la ley o abuso del derecho, no puede alegarse como base para denegar una extradición sustentada legalmente toda vez que la nacionalidad para ser oponible a terceros, debe ser adquirida de un modo compatible con el derecho internacional. Por ende, la violación a dicho principio tendría como efecto jurídico propiciar la impunidad, afectar los fines generales de la justicia penal internacional y originar la responsabilidad del Estado en los términos dispuestos por el derecho internacional. También mencionó que sería necesario recomendar a los Estados que, antes de conceder asilo o refugio, tengan en cuenta la importancia de combatir la corrupción y evitar la impunidad.
Finalmente, el doctor Herdocia expresó que la idea central está referida a que la mayor cantidad de decisiones sobre el tema está referida a la protección diplomática, pero que el Comité Jurídico podría derivar algunas conclusiones en materia de extradición y de la nacionalidad cuando es adquirida con fraude a la ley o abuso del derecho. El enfoque principal estaría orientado hacia un desarrollo progresivo del derecho internacional. Expresó también que el informe de la relatora contiene ya los elementos solicitados por la resolución de la Asamblea General y sugirió conformar un grupo de trabajo constituido por los doctores Ana Elizabeth Villalta, Luis Herrera, Luis Marchand y Mauricio Herdocia para redactar un proyecto de resolución que acompañe al informe de la relatora, y que incluya algunos de los principios que se derivan del informe.
Como conclusión de las labores del grupo de trabajo, el Comité Jurídico Interamericano aprobó la resolución CJI/RES.84 (LXVI-O/05), El esfuerzo conjunto de las Américas en la lucha contra la corrupción y la impunidad, mediante la cual acoge con satisfacción el estudio de la relatora y aprueba la Opinión anexa a la resolución (CJI/doc.181/05 rev.4) basada en el estudio de la relatora (CJI/doc.177/05). Finalmente resuelve remitir la resolución y la Opinión anexa al Consejo Permanente acompañados por el estudio de la doctora Villalta. Estos documentos fueron remitidos al Consejo Permanente con fecha 31 de marzo de 2005.
El doctor Galo Leoro Franco presentó una explicación de voto por escrito que el Presidente del Comité Jurídico ofreció leer en la rendición del Informe Anual del Comité Jurídico Interamericano correspondiente al año 2005 ante la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente. Dicha explicación de voto figura en el Acta correspondiente.
El doctor Galo Leoro Franco a su vez solicitó que se incluya al pie de la resolución respectiva una nota que exprese que su explicación de voto aparece en el acta correspondiente a la décima sesión del Comité Jurídico solicitud que fue aceptada por el Comité.
Durante el 67º período ordinario de sesiones del Comité Jurídico Interamericano (Rio de Janeiro, agosto, 2005), el Presidente del Comité informó que el Consejo Permanente ya tenía en su poder, desde el 31 de marzo de 2005, los documentos que habían sido elaborados por el Comité Jurídico sobre este tema durante su anterior período ordinario de sesiones. A continuación se transcribe el texto de la resolución, la Opinión aprobada por el Comité Jurídico Interamericano y el informe de la relatora.