La crisis y el cambio político

Crisis y cambio son dos conceptos que carecen de la precisión necesaria en las ciencias sociales. Son palabras de uso común y poseen acepciones muy variadas. Crisis puede significar un momento difícil, un momento decisivo de mejora o empeoramiento o una situación de cambio. Lo mismo ocurre con “cambio” que es una palabra demasiado general. Ni siquiera cuando se emplean en el lenguaje especializado se definen rigurosamente estos conceptos. “Crisis”, por ejemplo, se utiliza de manera diferente en las disciplinas médicas, en la historia, en la economía y en la ciencia política. En esta última, se emplea sin un significado bien establecido. Aunque añadamos que se trata de una crisis política, la indeterminación asociada a la palabra crisis permanece. De ahí que sea indispensable acotar lo más posible el alcance de estos términos.42

Empleamos las palabras “crisis” y “cambio” en referencia al sistema político y deben ser entendidos en este contexto. Definimos una crisis política como toda situación difícil y tensa que exige de las autoridades la adopción de decisiones trascendentes entre un número reducido de opciones, que entrañan costes y riesgos elevados incluyendo el deterioro, el cambio en profundidad del régimen y hasta su hundimiento. Una crisis internacional es una crisis política en la medida en que su desenlace puede ser una guerra que podría acabar con un régimen dado. Pero, en general, cuando hablamos de crisis políticas nos referimos a crisis internas, a crisis en y del sistema político. Como el sistema político está compuesto por una comunidad política y un régimen en interacción, son varios los procesos que pueden hacer

42 _{James A. Robinson advierte que “los conceptos que son aplicables a cualquier tipo de situación no}

resultan de especial utilidad en un análisis fundado en variables y en relaciones entre variables. Si se denomina <<crisis>> a un conjunto de situaciones diferentes, el factor crisis se convierte en constante y no puede relacionarse con las variaciones de otras facetas del proceso social”. Para resolverlo aboga por

crisis. Conforme a las tres dinámicas que hemos visto, puede haber tres tipos de crisis: crisis de automantenimiento del sistema, crisis de apoyo-respuesta y crisis de dirección-anticipación del régimen. Este orden es el de mayor a menor gravedad. Entiéndase bien que se trata de dimensiones de la crisis que pueden producirse al mismo tiempo y no de estadios excluyentes. En la dimensión menos grave de la crisis – la crisis de dirección-anticipación -- , se constata una pérdida del rumbo político y acciones contradictorias de gobierno. El régimen malogra su capacidad de liderazgo de la comunidad y se va quedando sin impulso político. Se limita por ello a tareas de gestión y mantenimiento, renunciando a modificar el curso de los acontecimientos. Por otra parte, el ensimismamiento en sus propias actividades y el alejamiento con respecto a la comunidad llevan al régimen a tomar decisiones ajenas a los problemas existentes. Este distanciamiento le impide calibrar las necesidades futuras y anticiparse a los problemas que van surgiendo. Por último, la estructura de autoridad pierde congruencia y el relevo del personal político se vuelve errátil.

En la segunda dimensión de la crisis --- la crisis de apoyo-respuesta --, se da lo que Almond, Flanagan y Mundt llaman una “des-sincronización” entre las demandas de la comunidad y las respuestas del régimen.43 _{El desfase que se produjo en el estadio anterior se acentúa}

haciendo que o bien el régimen continúe desinformado de las demandas sociales o bien no pueda atenderlas. El número de demandas aumenta mucho o a un ritmo que el régimen no puede satisfacer. Por estas razones o por otras, la comunidad política deja de acceder a los llamamientos del régimen. Cae la participación ciudadana en actos de apoyo a las autoridades. Mengua la asistencia a actividades que legitiman al régimen como las elecciones, las muestras de unidad nacional o de solidaridad. Asimismo crecen el desinterés y la desafección por la vida política. Este menoscabo del apoyo al régimen puede extenderse a una parte sustancial de las élites políticas. La mayoría de las cuales, sin embargo, se mantendrán leales a las normas e instituciones, aunque retiren su respaldo a los dirigentes en ejercicio.

En la dimensión más grave de la crisis – la crisis de automantenimiento, se producen al mismo tiempo un quebrantamiento general del orden público y un cuestionamiento de la existencia o la naturaleza del régimen. El clima de desobediencia a las autoridades y de insubordinación ante las fuerzas de seguridad pone en peligro la continuidad de los gobernantes. En estas circunstancias, el régimen no puede asegurar la extracción de excedentes necesarios para su funcionamiento. La fractura entre las élites políticas se extiende al interior de las instituciones y puede bloquear su capacidad para reaccionar. Externamente, el sistema político se revela muy que el término crisis forme parte de las formulaciones teóricas y se relacione con otras variables de la teoría. Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, 1974, vol. 3, p. 276 y 278.

43 _{La des-sincronización es concretamente un “cierto nivel de incongruencia entre las demandas del}

vulnerable y podría ser objeto de un ataque o intervención extranjera. La integridad territorial, la soberanía y la independencia están amenazadas por el desorden interno y la debilidad con respecto a otros sistemas políticos.

En esta fase tan aguda de la crisis, o crisis sistémica, ya no se discute sobre el contenido de las políticas, sino sobre el mismo juego político (Almond, Flanagan y Mundt, 1973: 47). Una parte de la comunidad puede oponerse a ser incluida dentro del sistema político y reivindicar su separación. Otra parte puede que apueste por un cambio radical de las reglas políticas que conforman el régimen. En este escenario aparecen con frecuencia los conflictos de legitimidad entre los actores del régimen. El monopolio estatal de la violencia se rompe y surgen acciones políticas contrarias a la legalidad (op. cit: 48), como las revueltas, los sabotajes, las concentraciones ilegales, los desfiles paramilitares, los actos terroristas o los golpes de estado. Los síntomas de estas tres crisis son más sutiles y difíciles de percibir cuando se manifiestan en las lógicas menos fundamentales del sistema político. Rara vez se nos pasarán por alto los actos de violencia o las críticas viscerales de unos dirigentes contra otros. En cambio, puede que no reparemos en un desgaste paulatino del liderazgo del régimen o en la aparición de pequeñas fisuras en la coalición gobernante.

Si atendemos a nuestra definición inicial de crisis política, la crisis estrictamente hablando sólo comienza cuando se observan los síntomas de las crisis de automantenimiento y no antes. Es entonces cuando las autoridades deben enfrentarse a decisiones trascendentes y peligrosas. Pero ningún proceso social se produce de la nada. Y las crisis, como procesos sociales que son, requieren de un desarrollo previo, de una maduración y de un detonante. De ahí que sea útil hablar de crisis de apoyo-respuesta y de crisis de dirección-anticipación cuando aún no estemos todavía en presencia de la crisis stricto sensu. Estas antesalas de la crisis describen las condiciones objetivas que precipitan la crisis propiamente dicha. Permiten identificar la inminencia de la crisis antes de que se produzca o rastrear sus orígenes una vez que se ha manifestado.

Desde el punto de vista del sistema político, la crisis supone un período de disfunción aguda de las tareas que realiza normalmente dicho sistema. Como el desempeño de esas tareas depende de una serie de variables, la crisis estará lógicamente ligada a esas variables. En aras de una mayor sencillez agruparemos esas ocho variables en cuatro pares: 1) legitimidad- congruencia, 2) eficacia decisoria-habilidad de las élites, 3) efectividad general-recursos y 4) movilización de demandas. En realidad, las cuatro variables listadas en segundo lugar de cada par pueden concebirse como subvariables o indicadores cualitativos de las listadas en primer lugar. Así pues, la identificación entre comunidad y régimen y la existencia de ideologías y distinguir entre los estadios de “proximal syncronization”, “dissyncronization” y “crisis” para cada caso

culturas políticas legitimantes o deslegitimantes son medidas aunque no exclusivas de la legitimidad del régimen. La habilidad de las élites para mantener una estructura de autoridad estable es una medida importante de la eficacia decisoria, si bien no la única. Por último, la cantidad de recursos disponibles o movilizables informa sobre la efectividad general del régimen, aunque ésta depende evidentemente de cómo se administren esos recursos y de las demandas que haya sobre ellos.

Si cruzamos ahora estos cuatro grupos de variables con los tres estadios de la crisis obtenemos los resultados del Cuadro 2.1.

CUADRO 2.1 VARIABLES Y GRADOS DE LA CRISIS

Variable 1. Legitimidad - Congruencia Crisis A. Auto-mantenimiento Variable 2 Eficacia decisoria-Habilidad

de las élites

Crisis B. Apoyo-respuesta Variable 3. Efectividad general-recursos

Variable 4. Movilización de demandas Crisis C. Dirección-Anticipación Elaboración propia Cada uno de los cuatro grupos de variables influye en una o varias dimensiones de la crisis. Esto significa, primero, que las crisis son nudos multicausales de factores. Segundo, que los cuatro grupos de variables se refuerzan entre sí para generar una crisis. A este esquema hay que incorporar otros factores externos de índole política, natural, material y psico-social que intervienen a medio camino entre las variables de funcionamiento y las dimensiones de la crisis (ver Cuadro 2.2). En primer lugar, veamos los factores políticos internacionales. Entre ellos está el peligro de invasión, guerra, sanciones y las nuevas oportunidades y riesgos derivados del cambio geopolítico internacional. Estos factores que pueden suponer una amenaza directa para la supervivencia del régimen y hasta del sistema político, sitúan a las autoridades ante una fuerte presión. Ellas deben reforzar su unidad y su capacidad de decisión a la vez que mejorar la efectividad general del sistema. Más importante aún, en caso de tales amenazas exteriores, el régimen necesita movilizar todos sus apoyos en la comunidad política apelando a todas las reservas posibles de legitimidad.

CUADRO 2.2 FACTORES Y VARIABLES DEL CAMBIO POLITICO

Factores Presión sobre variable Influencia sobre crisis Factores políticos internacionales V1 CRISIS A Factores ambientales y socio-sanitarios V2

CRISIS B Factores técnicos y económicos (materiales) V3

Factores psico-sociales V4 CRISIS C

Presión principal Influencia

Presión secundaria

Elaboración propia

En segundo lugar, están los factores medioambientales y socio-sanitarios como las catástrofes naturales, las epidemias, las hambrunas y los accidentes ecológicos. Son fenómenos que exigen una pronta y eficaz respuesta del régimen afectado. Representan una presión notable sobre las demandas y la eficacia general del sistema, pero sobre todo son un desafío a la eficacia decisoria del régimen. En tercer lugar, aparecen los factores materiales de tipo técnico y económico. Entre ellos están las invenciones tecnológicas y organizativas, las crisis internacionales de sobreproducción y subconsumo, los choques energéticos, las crisis financieras, las “guerras comerciales”, etc. Dichos factores intensifican las demandas dirigidas al régimen y ponen una presión especial sobre la efectividad general del sistema y sus mecanismos reequilibrantes.

Por último, hallamos los factores psico-sociales asociados al surgimiento de nuevas ideas y creencias de tipo religioso, cultural o político. Tales fuerzas innovadoras tardan tiempo en producir consecuencias pero éstas pueden ser muy poderosas y duraderas. A veces, introducen tensiones inmediatas sobre la efectividad general del sistema, pero por lo general alteran antes y con mayor profundidad la composición de las demandas y su articulación. Los factores que acabamos de ver sobrecargan de demandas el sistema y pueden reducir la eficacia general del régimen. También ponen a prueba la cohesión de los grupos o alianzas del poder. Esto sucede porque una serie de contradicciones en las relaciones sistémicas salen

a la luz. Puede tratarse de intereses contrapuestos o de pautas de funcionamiento incompatibles. Asuman la forma que asuman, las contradicciones son un elemento clave de todas las crisis sistémicas del tipo que sean. Ya estemos ante un ecosistema natural o ante un sistema económico, el crecimiento desmesurado de unos componentes en perjuicio de otros, o la irrupción de bruscas modificaciones en el medio socavan el equilibrio existente y pueden originar el colapso del sistema.

En los sistemas políticos, la cuestión no es tanto que el sistema pierda un supuesto equilibrio, ya que la política es en sí misma conflicto y por tanto desequilibrio. Es más bien que surgen formas alternativas de asignar autoridad y valorar los recursos políticos. El sistema pierde uniformidad y por tanto coherencia en su funcionamiento. Las demandas se diferencian de los productos generados por el régimen hasta volverse inconciliables. Las pautas dominantes de formulación y procesamiento de demandas así como la asignación de valores basculan hacia nuevos parámetros. Entre la desestabilización de las antiguas pautas y el asentamiento de las nuevas, los actores políticos operan con incertidumbre. No conocen a ciencia cierta el valor de sus recursos ya que están cambiando, pero sí saben que hay un riesgo importante de quedar excluidos de las futuras constelaciones de poder. Como resultado de este exceso de información y de riesgo, y de la desincronización entre demandas y asignaciones, las tareas políticas se ralentizan, se reduce el rendimiento y aumenta el malestar social. Éste origina a su vez nuevas demandas y presiones sobre la estructura de autoridad que agravan la parálisis. Si bien hay consenso académico en que toda crisis sistémica implica incongruencias internas, no lo hay en cambio sobre el objeto de esas discordancias. Unos autores las sitúan en las relaciones entre las élites y las masas (Eckstein, Almond y Huntington), otros principalmente entre las propias élites (Morlino, 1986: 143): H. Eckstein, por ejemplo, señala la distancia entre los patrones de autoridad de la familia y del régimen político como factor de inestabilidad. Almond se fija en la disonancia entre cultura y estructura política (citado en Morlino, 1985: 143). Huntington en la movilización exponencial de demandas y la capacidad limitada del régimen para institucionalizarlas (1971: 314). Mientras que Morlino apunta la ruptura de la “solución de equilibrio” entre las élites como el elemento decisivo de la crisis (op. cit: 277). Leca y Vatin toman una posición intermedia ya que analizan los grupos de apoyo de forma concéntrica desde la “combinación central” más cercana al régimen hasta los “grupos no movilizados” más externos, pasando por los “grupos de estabilidad” y los grupos de “extra-estabilidad”.44

Nosotros entendemos que en una crisis la incongruencia se da entre las élites en torno a las normas del juego político y que a su vez este desacuerdo está vinculado con un desfase significativo entre las demandas societales y el desempeño de las autoridades. Esa vinculación no significa que las diferencias en la base y en la cúspide sean idénticas, basta con que estén conectadas. Las divisiones en la élite pueden ser un reflejo de dilemas culturales

generales. O bien puede ser a la inversa, esto es, que los conflictos de las élites se proyecten sobre el resto de la sociedad. El nexo entre el desacuerdo de las élites y la insatisfacción de la población no hay que buscarlo necesariamente en un tipo especial de representación. No es necesario que las élites sean elegidas para que participen de un clima de malestar; es suficiente conque sean élites, es decir, un extracto social diferenciado pero no impermeable de la sociedad.

Las contradicciones sistémicas son un componente necesario pero no suficiente de las crisis. Debe haber además un suceso detonante que ponga en peligro la persistencia del régimen así como fuerzas que cuestionen la validez de las normas políticas. Los actores de la crisis plantean un dilema vital a una cierta forma de organización política y la confrontan con una alternativa. Stepan y Linz han afirmado que más importante aun que los factores económicos en las crisis políticas son las críticas al sistema (“system blame”) y la existencia de alternativas al mismo.45 Es precisamente la existencia de esa ideología o ideologías alternativas lo que produce incertidumbre en el funcionamiento del sistema desde el momento en que empieza a interferir con el conjunto de valores establecido. Las creencias alternativas sirven además como caldo de cultivo de nuevas demandas y acrecientan el foso entre “inputs” y “outputs” del sistema. Parapetados en campos ideológicos distintos al oficial, los actores de fuera y de dentro del régimen pueden articular duros ataques contra las normas e instituciones vigentes. Ataques que son improbables sin un referente seguro que les dé cobertura como ocurre con las ideologías alternativas.

2.2.2 b) El cambio político

La crisis sistémica puede dar lugar, una vez que fracasan los intentos de reconsolidación, a cambios del régimen y del sistema político. Es cierto que el cambio político puede ocurrir independientemente de una crisis previa. Por ejemplo, mediado por una variación del entorno, o impulsado por iniciativa del régimen para lograr un cierto objetivo o prevenir ciertos sucesos no deseados. Pero es más frecuente que el cambio político venga inducido por una crisis sistémica más o menos aguda, continua o intermitente. Dicho de otro modo, el cambio bajo presión es más corriente que el cambio libremente decidido.

Los cambios en el régimen y en el sistema político tras una crisis pueden ser marginales o fundamentales. Son fundamentales cuando afectan a la estructura política del régimen y arrastran consigo otras transformaciones en los componentes y relaciones del sistema político.

45 _{En concreto, afirman que “para la teoría de la transición, las tendencias económicas en sí mismas son}

menos importantes que la percepción de las alternativas, la posibilidad de culpabilizar al sistema (“system blame”) y las creencias en la legitimidad del mismo por parte de segmentos significativos de la población o de los principales actores institucionales” (Stepan y Linz, 1996: 77). Uno de los ejemplos que mejor

Son marginales cuando sólo involucran componentes o procesos menores sin posibilidad de arrastre. Las modificaciones en la naturaleza del sistema político son igualmente cambios fundamentales, aunque no afecten necesariamente a la estructura política. Fenómenos como la anexión, la integración supraestatal, la unificación o la secesión alteran los límites de la comunidad política y por tanto, la naturaleza del sistema político, haya o no variación de la estructura política.

“Cambio político” es una expresión que se utiliza para referirse a procesos muy diferentes, que son de mayor a menor escala: el cambio en la estructura del sistema internacional; la modernización, el desarrollo político y la globalización; la modificación de los rasgos estatales de una comunidad política (adquisición o pérdida de Estado, variación de fronteras, federalización, etc.); el cambio del tipo de régimen por las diferentes vías (revolucionaria, golpista, negociada, por imposición extranjera, etc.); el cambio electoral cuando hay un vuelco sustancial de las preferencias políticas; y el cambio constitucional e institucional, cuando se alteran las principales reglas políticas de un sistema.

Una manera de circunscribir las posibilidades del análisis del cambio político es optar, como se suele hacer, entre el prisma del sistema político y el prisma del régimen político. Morlino se toma mucho cuidado en distinguirlos, aunque a veces no resulta fácil. La mayoría de los autores hacen un análisis del cambio de régimen, si bien suelen utilizar indistintamente los términos “régimen” y “sistema”. El enfoque de régimen es anterior en el tiempo aunque ha sobrevivido hasta hoy y reposa sobre categorías clásicas del análisis político. En cambio, el