Criterios generales

3.6.1 Impactos específicos y sostenibilidad

Según Clichevsky (2003), la cantidad de soluciones otorgadas por un programa de regularización dominial, depende en gran medida del nivel estatal que los ejecuta y de la cantidad de recursos económicos financieros que destinen los gobiernos para su implementación. El autor considera el programa de Regularización Peruano, como uno de los más exitosos en términos de escrituras concedidas, y recalca, que a pesar de la existencia por varias décadas de programas de regularización, la titulación masiva se produjo a finales de los años noventa con la entrada de COFOPRI, donde en menos de 3 años se legalizaron más de un millón de lotes.

Como se mencionó anteriormente, COFOPRI desde agosto del año 1996, hasta la actualidad (noviembre 2004) ha logrado formalizar 1.929.070 lotes en las ciudades de Lima, Callao, Ancash, Arequipa, Ayacucho, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Moquegua, Pasco, Piura, Tacna y Ucayali. Estos han pasado por el proceso de saneamiento e inscripción posterior en el Registro Predial Urbano, donde se ha fallado a favor del Estado cuando son terrenos estatales o a favor de las personas jurídicas propietarias del terreno cuando se ha tratado de urbanizaciones populares. Del total hasta la fecha 1.425.688 han obtenido sus títulos de propiedad o la regularización de los mismos (proceso 2 ó saneamiento individual).

CUADRO 4

LOTES Y TÍTULOS FORMALIZADOS POR COFOPRI E INSCRITOS EN EL RPI / RPU DISTRIBUIDO POR TIPO DE POSESIÓN

Asentamientos Humanos Urbanizaciones Populares

Programas de Vivienda Departamento

Lotes Títulos Lotes Títulos Lotes Títulos

Total Lima 560 010 480 358 77 499 39 483 156 916 123 446 Total Provincias 1 013 980 703 793 13 710 5 631 106 955 72 977 Total Nacional 1 573 990 1 184 151 91 209 45 114 263 871 196 423 Fuente: COFOPRI, datos actualizados noviembre 2004.

Como se ve en el cuadro anterior, del total de lotes con títulos inscritos, 1.184.151 corresponden a propietarios de viviendas en posesiones informales (asentamientos humanos,

centros poblados, pueblos tradicionales); 45.114 a propietarios de viviendas en urbanizaciones populares (asociaciones y cooperativas de vivienda); y 196.423 a beneficiados de Programas de Vivienda del Estado. Se estimó que este proyecto beneficiaría aproximadamente a 4.000.000 de personas que viven en condiciones de pobreza. Las acciones de la política de formalización ejecutada por la COFOPRI han beneficiado a más de 6.327.642 pobladores de posesiones informales, urbanizaciones populares y programas de vivienda del Estado a nivel nacional (COFOPRI, 2004).

Uno de los indicadores claves de desarrollo del proyecto “Derechos de Propiedad Urbana” estaba referido al aumento de la participación de la mujer como propietaria. Los resultados de desarrollo del proyecto, desde sus inicios al año 2002, muestran que la mayoría de los títulos otorgados fueron registrados a favor de mujeres, contando con un 67,41% en 1999, 67,57% en el 2000, 63,68% en el 2001 y 67,03% en el 2002. Este logro parece estar vinculado con la superación de la práctica de considerar a dos beneficiarios cuando uno de ellos ya ha abandonado el hogar tiempo atrás.

El estudio Línea de Base, realizado en el año 2000 encargado por el PDPU, estimaba que la titulación hecha por COFOPRI podía estar subestimada ya que un 80% de los titulados por la Comisión ya contaba con un título o documento que avalaba la propiedad. Kagawa (2001) también hace referencia a la doble titulación; argumenta como en ese momento COFOPRI había podido llegar a la meta cuantitativa prometida a través de una estrategia rápida y eficiente. Sin embargo hace la observación de cuántas de estas propiedades registradas hasta ese momento fueron exclusivamente tituladas mediante las operaciones de COFOPRI y cuantas fueron las transferidas desde el Registro de Propiedad Inmobiliario al Registro Predial Urbano (práctica extendida pero no declarada). “Apoyo” (2000) también argumenta acerca de la valoración de los títulos de COFOPRI por parte de los pobladores; señala que no es tan evidente que estos sean más valorados que los obtenidos, a través de la municipalidad o en compra–venta. La explicación a esta observación se encuentra, primero, en la incidencia de la cultura informal dentro de la población; y segundo, el desconocimiento por parte de los pobladores de los organismos de registro.

Para analizar las sostenibilidad económica del programa no se puede obviar la situación económica que vivió el Perú a finales de los años noventa (producto de la crisis mundial y las inclemencias climáticas). La titulación masiva que desarrolló el Plan Nacional de Formalización coincidió con la recesión económica de fines de los noventa, hubo una interrupción del crecimiento económico que se había sostenido entre los años 1993–1997. En consecuencia hubo una recesión de las actividades orientadas al mercado interno y un menor ingreso de capitales a corto plazo por lo que el sistema financiero tuvo que enfrentar una restricción en sus niveles de liquidez y una elevación de la morosidad. Las pequeñas y medianas empresas resultaron afectadas ya que la banca comercial tradicional redujo el crédito para éstas (Portocarreño, citado en Calderón 2003). En este contexto, la situación no resultó distinta para familias de menores recursos; era más costoso para la banca formal otorgar préstamos pequeños.

Una de las hipótesis fundamentales, sino la central, de la política de formalización era la propiedad como mecanismo de acceso al crédito. Los resultados mostrados en el estudio Línea de Base argumentan respecto a la poca claridad de este efecto, más bien afirma que la forma de acceder al crédito está vinculada a la capacidad de pago del solicitante. Se mostraron resultados donde la probabilidad de aprobación de prestamos era similar tanto para titulados de COFOPRI como para aquellos que no poseían ningún título u otro tipo de propiedad (municipal o de compra y venta). Se encontró que un gran número de estas familias no habían solicitado crédito formal, las razones dadas por los titulados por COFOPRI fueron las siguientes: un 50% de los titulados afirmó poseer temor de no poder pagar el préstamo; el 32% consideraba un riesgo endeudarse; y el 8,8% argumentaba respecto a las altas tasas de interés. El 43% restante si accedió al crédito a través de distintas fuentes de financiamiento, 18,6% a través de la banca formal; el 47,6% por

medio de la semi–formales (Banco de Materiales y Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones, ENACE) y 34% a través de las fuentes informales.

Otra investigación15 _{muestra una mayor relación entre título de propiedad y acceso al} crédito. Sin embargo, este mismo estudio encontró que el crédito a los titulados estaba otorgado en un 100% por entidades públicas (Banco de Materiales y ENACE) no por la banca privada formal. Esto demostraría, según Calderón (2003) un acceso al crédito a través de la propiedad subsidiado por el mismo Estado. En cuanto al acceso a créditos hipotecarios el resultado ha sido aun menor, los sectores de menores ingresos que son la mayoría de la población titularizada no poseen la costumbre de acceder a esta práctica (no poseen los ingresos mensuales requeridos por la banca privada). Se constató que para 1.049.000 títulos otorgados sólo el 1,6% accedió al crédito hipotecario.

La provisión de los servicios públicos (agua, alcantarillado y electricidad) después de la titulación, se ha dado en un porcentaje relativamente bajo. Pero esto no necesariamente está vinculado al tema de la tenencia sino de la planificación de los servicios públicos, que no necesariamente se vincula con los procesos de formalización de la propiedad y de áreas urbanas. En cuanto al mejoramiento de las condiciones de la vivienda se ha encontrado que la mayoría de los titulados hicieron mejoras antes de la titulación (Apoyo, 2000).