III. Proyecto “Mejoramiento de la capacidad de gestión de la Municipalidad de
2. Diagnóstico
3.4 Marco organizacional y de gestión del proyecto
Para la ejecución del proyecto, el Municipio establece un Coordinador General del Programa dependiente directamente del Alcalde o Intendente Municipal, cuya función es:
i. Articular el desarrollo de las fases y áreas del proyecto, ii. Supervisar la aplicación de los recursos asignados al proyecto,
iii. Representar al municipio frente a la contraparte financiera (el birf, banco internacional de reconstrucción y fomento del grupo del banco mundial),
iv. Aprobar junto a la contraparte los estados de avance de cuatro equipos consultores. A su vez la coordinación general del programa se vincula con la unidad ejecutora provincial del programa de fortalecimiento y desarrollo municipal quién aprueba el proyecto y cada uno de los informes de avance presentados por el municipio y en base a los cuales autoriza los desembolsos parciales de recursos al municipio.
La operación directa del proyecto se realizó, a través de una estructura funcional de administración del programa denominada Unidad Ejecutora Especial, vinculada técnicamente con la Secretaría de Planeamiento y Producción del Municipio, de la cual dependen las cuatro áreas temáticas, a cargo de consultores externos vinculados a distintas dependencias de la estructura municipal:
i. Regularización Dominial a cargo de la Dirección General de Tierras y Vivienda ii. Gestión Legal a cargo de la Subsecretaría de Asuntos Legales, dependiente a su vez
de la Secretaría de Gobierno,
iii. Sistema de Información a cargo de la Dirección de Catastro dependiente de la Secretaría de Economía.
Las jefaturas de las áreas temáticas fueron desarrolladas por funcionarios municipales de las dependencias a cargo, designados mediante acto administrativo por el Intendente Municipal. A su vez, los consultores, uno por cada una de las áreas temáticas, fueron designados conforme los procedimientos de concurso que estableció el proyecto.
La administración de los bienes incorporados al patrimonio municipal, producto de la operación del proyecto, se efectúa a través de la Dirección General de Tierras y Vivienda (posteriormente pasó a cargo del creado Instituto de Desarrollo Urbano Ambiental y Regional).
En la disposición posterior de los inmuebles participan:
i. La Dirección de Entidades Intermedias para la destinación a entidades intermedias de inmuebles propios o estratégicos con tenencia por abandono,
ii. La Subsecretaría de Acción Social en la selección de beneficiarios para la adjudicación de suelos destinados a viviendas de interés social.
Al Concejo Deliberante le correspondió la aprobación del proyecto en el Municipio, aprobar el endeudamiento de la administración municipal y posteriormente la aprobación de las afectaciones o destinaciones de los bienes incorporados al patrimonio del Municipio.
3.4.2 Participación social
En la gestión del proyecto se generaron espacios de participación de la población local, en primer lugar, respecto del componente de Gestión Legal se estableció la intervención
ciudadana, a través de mesas de trabajo con Entidades de Bien Público y Entidades de Fomento de Barrios, interesadas fuertemente en organizar la ocupación de las áreas abandonadas y en el desarrollo de sus barrios, participando en la identificación de propuestas de intervención de predios abandonados y en el acompañamiento de las acciones del proyecto. La administración del proyecto se apoyó en la gestión de estas organizaciones barriales y comunitarias, para la resolución de los conflictos entre ocupantes recientes de lotes identificados de abandono y los habitantes formales.
En segundo lugar cabe señalar que la organización de la participación social en el proyecto, tuvo una mayor expresión en el componente de Regularización Dominial, dada la previa identificación de los grupos y las familias beneficiarias, no obstante, ésta fue también funcional y se aprovechó en las gestiones del componente Gestión Legal, constituyéndose 44 comisiones vecinales representativas de 72 barrios.
Paralelamente con la participación de las comisiones vecinales, se estableció un sistema para la evaluación de la demanda, asignación, otorgamiento de posesión, control de uso y otorgamiento de títulos de lotes y viviendas para familias de bajos recursos, en el marco de la Ordenanza Municipal 220/98. Este fue operado por personal del consultor y con personal municipal de la Dirección General de Tierras y Vivienda y de la Subsecretaría de Acción Social, resultando del trabajo la identificación y el procesamiento de un universo de 5.000 casos de demanda habitacional, 400 de los cuales resultaron beneficiados con lotes generados por el componente de Gestión Legal del proyecto y con viviendas proporcionadas por el municipio.
El proyecto consideró actividades de capacitación a recursos humanos comunitarios, a través de la realización de talleres generales e instancias de trabajo entre el consultor con cada una de las comisiones barriales. La evaluación de las actividades de capacitación por parte de los beneficiarios resultó en la valorización de los contenidos y a la transferencia del adiestramiento u otras actividades de asociatividad comunitaria.
3.4.3 Problemas enfrentados
El procedimiento legal para la incorporación al patrimonio municipal de inmuebles por vía judicial o extrajudicial, como fue previsto en el proceso de formulación del proyecto, fue el componente con mayores complejidades.65 Lo anterior por su operación a través de procedimientos extensos, en los cuales existía muy poca experiencia en las instancias municipales. Los trámites de ingreso al patrimonio municipal de inmuebles por vía extrajudicial (cedidos), con poderes a nombre de la municipalidad suscritos por los titulares cesionarios, a través de su inscripción por la Escribanía General de Gobierno, resultaron notoriamente lentos.
A su vez, varios de los inmuebles gestionados judicialmente, en condiciones de ser subastados, debieron ser descartados de las metas, debido a situaciones de tipo procesal y de embargos o de gravámenes vigentes que se manifestaron en el proceso mismo de estudio de los antecedentes. Lo mismo sucedió con inmuebles que en el proceso de incorporación al patrimonio municipal son ocupados ilegalmente por familias de bajos recursos. Por otro lado se señalaron dilaciones en la implementación de las acciones del proyecto, generadas por dificultades en la integración entre los equipos consultores y los equipos municipales, y por dilación en los procedimientos judiciales producidos por la saturación de la capacidad del Juzgado de Letras de la ciudad.
Resultó más importante de lo previsto en el desarrollo del proyecto, la incidencia de acuerdos extrajudiciales, en el marco de la Ley 11.622 de saneamiento de dominios por transferencia gratuita a la comuna de inmuebles, con exención de tasas municipales e impuestos
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provinciales, o bien por la vía de la compensación de deudas. En el primer caso debieron dilatarse trámites en búsqueda de una fórmula jurídica que asegurara el objetivo sin caer en la figura de la donación, liberalidad que no puede ser adoptada por las sociedades anónimas. De allí que transcurrieran varios meses hasta obtenerse un dictamen de la Escribanía General de Gobierno y del Registro de la Propiedad Inmueble, con consulta al Colegio de Escribanos, para instrumentar el abandono traslativo de dominio, que sí permitió las transferencias perseguidas.
Otras dificultades se vinculan a la tramitación de los informes de dominio, cuya gestión no fue posible desarrollar dada la inexistencia de una estructura municipal al efecto, en subsidio se tramitaron oficios municipales con listados de inmuebles, los que no fueron aceptados por el juzgado.
Los requerimientos legales de tasación de valor de mercado de inmuebles, para los casos de compensación de deudas con predios, significaron largos meses de demora para que el Banco de la Provincia de Buenos Aires pudiera efectuar las correspondientes tasaciones, dado que de acuerdo a lo establecido en la Ley Orgánica de los Municipios, las tasaciones deben ser efectuadas por una entidad oficial. El municipio, se encontró en poco tiempo en condiciones de disponer de centenares de parcelas intersticiales que en origen debían destinarse a sectores de bajos ingresos. Sin embargo, hubo muchas resistencias externas e internas a otorgarlas a hogares pobres en zonas con población consolidada y con vivienda formal establecida, aun cuando se localizaran con vivienda básica construida y el barrio fuera asimismo pobre o pobre emergente.
La indefinición ante temores a reacciones sociales de rechazo de las nuevas familias instaladas, frenó en parte la fase social del proyecto y se dilató el proceso al asumir aspectos de moderación de conflictos. A través de profesionales del ámbito de la sociología y grupos de estudiantes de trabajo social de la Universidad de Buenos Aires, se trabajó en el acompañamiento a los hogares nuevos y preexistentes en los procesos de localización de las nuevas familias, adoptándose metodologías de algunas ONG que trabajaban en programas habitacionales, la gestión aportó excelentes resultados.