España ha defendido a lo largo de las CIG cuatro grandes prioridades. En la CIG de 1996-1997 se concentró en temas como la regulación del asilo y la mayor colaboración contra el terrorismo, y el reconocimiento de un estatus especial para Canarias como región ultraperiférica. Tanto en esa CIG como en la antecesora —la CIG de 1991— y la posterior —la CIG de 2000— España intentó asegurarse que recibiría ayudas económicas en un primer momento y luego garantizar que la paulatina reducción del veto no afectase a las decisiones sobre los FEC. Por último, una prefe- rencia constante española reclamada en las tres últimas CIG fue el re- fuerzo de su capacidad de influencia en el reparto de votos en el Conse- jo de Ministros. Las estrategias escogidas por España en cada uno de los objetivos señalados fueron sustancialmente distintas, como veremos a continuación, y su capacidad de influencia dependió en buena medida de muy distintos factores que también analizaremos.
La regulación del asilo en la lucha contra el terrorismo
La regulación del asilo político en la UE fue uno de los temas priorita- rios para España durante la CIG de 1996-1997 y el tema en el que la de- legación española tuvo que trabajar con mayor determinación.9La dis- cusión sobre esta cuestión surgió como consecuencia del conflicto entre
Bélgica y España ante la negativa del primero a extraditar dos presuntos colaboradores de ETA en febrero de 1996. España esperaba que las ne- gociaciones sobre el Tratado de Maastricht supusiesen una oportunidad para evitar que en el futuro se reprodujesen situaciones de conflicto como lo sucedido con Bélgica (Díez, 1998: 87).10A pesar de la impor- tancia que el tema tenía para España, el mayor obstáculo al que tuvo que enfrentarse fue su total aislamiento en la defensa de dicha posición, lo que le obligó a buscar estrategias que le permitiesen obtener el apoyo de otros miembros.
El primer problema que tenía que resolver era que la regulación del asilo no formaba parte de la agenda prevista para la CIG. De ahí que, en un primer momento, España tuviese que conseguir que fuese incluido en la mesa de negociaciones. Justo antes del inicio de la CIG, Carlos Westendorp amenazó con el veto si no se llegaba a una solución satisfac- toria en el problema de la cooperación judicial y policial europea en la lucha antiterrorista. Westendorp propuso «una cooperación judicial, a la altura de lo que merece una verdadera unión política, como es que el de- recho de asilo y el delito político no rija para los ciudadanos de la UE», llegando incluso a añadir que «no creo que podamos firmar y ratificar una conferencia intergubernamental dejándonos abierto este agujero».11 Inmediatamente, esta declaración del gobierno español supuso la incor- poración del tema en la agenda de la CIG.
En el Consejo Europeo Extraordinario de Turín, en que dieron co- mienzo a las negociaciones, España consiguió un «modesto» logro: que los Quince, en el documento final, encargasen a sus equipos negociado- res que lograsen «resultados adecuados» para mejorar «la protección de los ciudadanos de la Unión […] frente a la delincuencia internacional, el terrorismo y el tráfico de estupefacientes».12 La posición determinante del gobierno español impidió entonces que inicialmente ningún país se opusiese, lo que iría cambiando significativamente durante el proceso de las negociaciones.
En el Consejo Europeo de Florencia, en junio de 1996, José María Aznar, en su estreno como presidente del gobierno español, planteó a los Catorce la necesidad de impulsar un convenio europeo de extradición. Con este objetivo, España intentó buscar el apoyo de Francia mediante contactos informales a lo largo del mes de junio de 1996. París presentó en el foro de negociación del convenio una fórmula de compromiso que se acercaba mucho a los deseos españoles y que se esperaba fuese apro-
bada en el Consejo Europeo de Florencia.13Asimismo, la presión ejerci- da por España condujo a que la Presidencia italiana animase a los Cator- ce en Florencia a que adquiriesen el compromiso de concluir antes de fin de mes el nuevo convenio de extradición europeo, el cual debía garanti- zar la entrega a la justicia de presuntos terroristas refugiados en un Esta- do miembro de otro Estado comunitario que los reclamase.14 En aquel momento, Aznar se sintió satisfecho con el empuje dado al convenio de extradición.15
Una vez incluido el tema en la agenda de las negociaciones, la es- trategia española se basó en la búsqueda de apoyos entre los socios co- munitarios.16 Para ello llevó a cabo numerosas reuniones bilaterales y todo tipo de contactos a distintos niveles con las delegaciones de otros países. Además, España presentó propuestas que recogían la petición de supresión del derecho de asilo en la UE con el objetivo de agilizar las ne- gociaciones. En la primera propuesta, la admisión del asilo sólo se con- templaba a través de una cláusula general, negociada en otro apartado de la CIG, en la que se preveía suspender de sus derechos como Estado miembro a aquellos países que sufrían una involución democrática.17Sin embargo, esta propuesta recibió el rechazo casi inmediato por parte de la mayor parte de los Estados salvo Italia, Portugal y, en parte, los Países Bajos; así como del ACNUR. Este último, mediante una carta de 3 de fe- brero de 1997, hacia constar que la propuesta española era incompatible con el objeto y fin de la Convención de Viena y con el artículo 3 de la misma, lo que paralizó la negociación y motivó la necesidad de buscar otras vías de solución.18 Aunque el semestre de Presidencia irlandesa concluyó sin señales de éxito para España, los jefes de Estado y de Go- bierno se comprometieron a seguir trabajando sobre la cuestión en la su- cesiva Presidencia, la holandesa.
En una segunda propuesta española, presentada el 17 de abril de 1997, se solicitaba mantener el asilo bajo dos supuestos: un Estado que aplicase el estado de excepción y, sobre todo, el derecho de cualquier Es- tado miembro a suspender temporalmente el futuro acuerdo sobre la nor- mativa de asilo y, en consecuencia, poder otorgarlo a un nacional comu- nitario.19 En este caso, la decisión debía ser refrendada en un plazo de seis meses por el Consejo de Ministros, lo que intentaba evitar abusos pero, al mismo tiempo, reconocía que seguía existiendo el asilo en el in- terior de la UE, tal y como exigían varios países y organizaciones huma- nitarias.20
Sin embargo, como todavía no quedaron satisfechos algunos Esta- dos miembros como Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Suecia y, en parte, Grecia y Reino Unido, el gobierno es- pañol se vio obligado a presentar el 17 de mayo de 1997 una nueva ver- sión revisada de la anterior propuesta, introduciendo pequeñas modifica- ciones que limitaban el derecho de asilo de los ciudadanos comunitarios dentro de la UE.21La esperanza era que los pequeños cambios introduci- dos consiguiesen el apoyo de Alemania, Austria, Francia y Grecia me- diante el recurso a contactos bilaterales. La Presidencia holandesa reac- cionó presentando una nueva propuesta ante la cual Abel Matutes, entonces ministro de Asuntos Exteriores, tuvo una respuesta inicial posi- tiva.22Algunos Estados que inicialmente se habían mostrado más reti- centes (Irlanda, Finlandia y Suecia) fueron cediendo a partir de nuevos contactos bilaterales. Sin embargo, la respuesta inicial favorable del go- bierno español ante la propuesta holandesa se convirtió en negativa, como consecuencia de que iba en contra de cualquier tipo de límite tem- poral. España declaró de nuevo estar dispuesta a bloquear la reforma del Tratado de Maastricht si no se le daba una respuesta satisfactoria.
A pesar de dicha amenaza, en el Consejo Europeo informal de Noordwijk en mayo de 1997, la estrategia negociadora española fue ac- tuar con cautela y no hacer mención a la posibilidad de bloqueo sino más bien mostrarse flexible a favor de buscar una solución consensuada.23Fi- nalmente, dejando de lado las diferencias con la propuesta inicial, Espa- ña aceptó la redacción ofrecida por la Presidencia holandesa, la cual re- bajaba sustancialmente los objetivos españoles. Aunque el representante permanente español, Javier Elorza, afirmó que el texto recogía todas las aspiraciones españolas, en realidad se alejaba mucho de la última pre- tensión del gobierno, puesto que no sólo permitía que un gobierno con- cediese unilateralmente asilo a un nacional de otro país comunitario, sino que ni siquiera exigía la posterior ratificación de esta decisión por el Consejo de Ministros.24
Sin embargo, la notable rebaja no fue suficiente y, en contra de lo esperado, Bélgica, en vísperas de la cumbre de Amsterdam, mostró su oposición anunciando su deseo de que fuese introducido un anexo en el cual se comprometían a llevar a cabo un «examen individual de cualquier demanda de asilo interpuesta por un residente en otro Estado miem- bro».25Más tarde, el gobierno belga manifestó que estaba reconsideran- do su posición, desmintiendo la calificación inicial de «inaceptable» por
parte del ministro del Interior belga, Johan Lanotte.26El acuerdo final consistió en que se admitiera a trámite una petición de asilo en la UE en los siguientes casos: cuando el Estado del que proceda el demandante haya suspendido las garantías constitucionales; cuando el Estado del que proceda el demandante incumpla los derechos humanos y reglas de la UE; cuando un Estado lo decida unilateralmente, pero siempre y cuando dé explicaciones inmediatamente al resto de los socios. En opinión de la delegación española en la cumbre de Amsterdam «lo sustancial será sal- vado»: el derecho de asilo permanecerá en la UE, pero el Estado que lo conceda deberá informar inmediatamente al Consejo. De este modo, los negociadores españoles creían haber conseguido que la decisión, al me- nos, saliera del ámbito judicial para entrar en el terreno político.27Como era previsible, el gobierno español intentó mostrar como «razonable- mente satisfactorio» lo acordado.28
En suma, aun cuando los resultados alcanzados no se correspondie- sen con los objetivos iniciales, España consiguió algunas mejoras a pesar de las enormes dificultades a las que tuvo que enfrentarse (Crespo, 2004: 334). Además, desde el comienzo tuvo que luchar para introducir el tema en la agenda de la CIG y trabajar muy activamente para conseguir su ob- jetivo mediante la presentación de propuestas, la realización de negocia- ciones de pasillo y la amenaza con el veto. Gracias, precisamente, a ese importante esfuerzo, España obtuvo algunos beneficios en este ámbito, lo que mostraría que un Estado mediano-grande puede influir en las ne- gociaciones.
El estatus especial para las regiones ultraperiféricas
En la CIG de 1996-1997 uno de los objetivos principales españoles era conseguir el reconocimiento de un estatus especial para Canarias. Desde la adhesión de España a las Comunidades Europeas, se habían ido agudi- zando cada vez más una serie de problemas que afectaban a la región de Canarias y que suponían la discriminación en política agrícola y limita- ciones en las materias de pesca y comercio. En los años posteriores el Parlamento Canario, respaldado por el gobierno, había reclamado insis- tentemente la necesidad de crear un Estatuto Permanente para las regio- nes ultraperiféricas.29Las negociaciones sobre la revisión del Tratado de Maastricht ofrecían la oportunidad a España de reivindicar dicho fin.
En esta cuestión España no estaba aislada. Algunos Estados miem- bros como Francia y Portugal compartían el mismo interés, ya que tam- bién tenían regiones ultraperiféricas con problemas similares. Por consi- guiente, la estrategia del gobierno español consistió en buscar el apoyo de estos países. La cooperación entre los tres permitió que, tras una reu- nión en Funchal el 14 de marzo de 1996 entre los representantes de las siete regiones: Guadalupe, Martinica, Guyana y Reunión (las cuatro fran- cesas) y las Azores y Madeira (las dos portuguesas) y Canarias, elabora- sen una declaración conjunta en la que solicitaban la inclusión de un ar- tículo en el Tratado que reconociese su situación. Esta iniciativa supuso un primer éxito ya que consiguieron que las conclusiones del Consejo Extraordinario de Turín, en marzo de 1996, mencionaban explícitamente la necesidad de «examinar un estatuto de las regiones ultraperiféricas» de la UE.30
España preparó un proyecto de Estatuto que fue presentado en una reunión celebrada en Madrid, en septiembre de 1996, la cual fue seguida de otras reuniones y otros contactos (Carderera, 1998: 159). Después de diversos intentos los tres países consiguieron presentar una única pro- puesta.31A partir de entonces intentaron conseguir el apoyo del resto de Estados miembros, lo cual, aunque inicialmente parecía que iba a ser re- lativamente fácil, creó ciertos problemas de última hora, en vísperas de la cumbre de Amsterdam. En particular, la última propuesta de la Presi- dencia holandesa incluida en el proyecto de tratado suponía un claro re- troceso respecto a la que figuraba en el anteproyecto presentado días an- tes en Luxemburgo y, en particular, iba en contra de los intereses que había defendido España. En primer lugar, rebajaba su valor jurídico al convertir lo que iba a ser un Protocolo del Tratado —con carácter obli- gatorio— en una declaración. En segundo lugar, satisfacía más a los in- tereses de Francia, pero no tanto a los de España y Portugal, lo que podía suponer que Francia no tuviese tanto interés en apoyar los intereses de los otros dos socios.32Ante esta situación, España inició reuniones bila- terales con Francia intentando que siguiese apoyando la propuesta inicial del anteproyecto. Después de numerosas reuniones de pasillo con los franceses, la propuesta inicial defendida por España pasó sin cambios al proyecto final del Tratado de Amsterdam.33El resultado alcanzado per- mitía que el Consejo adoptase medidas especiales y derogase el acervo en ámbitos tan importantes como el comercio, aduanas, zonas francas, agricultura, pesca, FEC y ayudas públicas (Elorza, 1998: 50).34
En resumen, en este tema España influyó en los resultados de la ne- gociación en gran parte debido al hecho de que contaba con el apoyo de otros Estados miembros. Entre las estrategias utilizadas por el gobierno, cabe destacar negociaciones bilaterales y multilaterales y la búsqueda para formar una coalición con otros socios comunitarios interesados en el avance de esta cuestión. Por último, la rápida reacción de la delegación española ante la propuesta holandesa fue determinante para que la peti- ción hispana quedase incluida en el texto del Tratado de Amsterdam. Por consiguiente, este caso mostraría que un Estado mediano como España puede influir en las negociaciones.
La cohesión económica y social y la toma de decisiones sobre los Fondos de Cohesión
La cohesión económica y social ha sido una de las grandes prioridades de España desde su adhesión en 1986. Una vez creados los FEC, España ha defendido el mantenimiento de la toma de decisiones por unanimidad a capa y espada, ya que ello le permitía bloquear cualquier decisión que le impidiese recibir dichas ayudas. Para entender la posición española, hay que tener en cuenta que en el período comprendido entre los años 1989 y 1993 fue el país que recibió el mayor volumen de recursos; en total, cer- ca de 2 billones de pesetas, lo que suponía casi una cuarta parte del total de los FEC existente. Hasta ahora, España ha sido el principal receptor de fondos de la UE, aproximadamente un cuarto del total (Navarro y Vi- guera, 2005), y en el período 2000-2006 ha recibido 11.700 millones de euros.
En 1991, durante las negociaciones del Tratado de Maastricht (1993), el gobierno socialista hizo de la inclusión de la cohesión econó- mica y social uno de sus objetivos centrales (Gil, 1992: 108; Morata, 2000: 167-168; Closa y Heywood, 2004: 122). Llevó a cabo una impor- tante labor para conseguir que dicha prioridad fuese tenida en cuenta, empezando por el documento de toma de posición que presentó al prin- cipio.35En esta propuesta, España hacia mención a la necesidad de tener en cuenta las diferencias entre los Estados y a la creación de un fondo en- cargado de ayudar a implementar medidas de cohesión social. Además, proponía la reforma del sistema de pagos comunitarios basándose en cri- terios de prosperidad relativa y solicitaba la creación de un fondo que im-
pulsase la economía de los Estados miembros más desfavorecidos (Mo- rata, 2000: 47; Barbé, 1999: 46). En la defensa de este objetivo, España contaba con el apoyo de Irlanda, Portugal y Grecia, lo que permitía una defensa multilateral. Para ello, los cuatro países se reunieron con la Co- misión Europea. En contra de lo esperado, la Comisión no les mostró su apoyo (Gil, 1992: 109). Poco antes de la cumbre de Maastricht, el mismo presidente González inició una ronda de negociaciones bilaterales inten- tando buscar aliados. No obstante, al ver que las negociaciones no avan- zaban en el modo esperado, recurrió al uso de su poder de veto (citado en Gil, 1992: 109; Agence Europe, 30/11/1991). Días antes de la cita de Maastricht, Jacques Delors llegó a advertir del riesgo de que se produje- se un «portazo español» (Morata, 1999: 59). Por último, tras numerosas reuniones bilaterales, España consiguió que finalmente fuese tomada en serio su petición y la política de cohesión económica y social se pusiese en marcha con el Tratado de Maastricht (Closa y Heywood, 2004: 190). Sin embargo, este «éxito» no estuvo exento de críticas nacionales dirigi- das al hecho de que se trataba sólo de un Protocolo adherido al Tratado, así como a la falta de concreción sobre los recursos (Barbé, 1999: 46).
En sucesivas negociaciones, España ha defendido siempre la conti- nuidad del Fondo de Cohesión y, en particular, el mantenimiento de la unanimidad en las decisiones sobre esta cuestión ya que esto le permitía mantener el control sobre las decisiones. En la CIG de 1996-1997, aun- que España era partidaria de la inclusión de un capítulo dedicado al em- pleo, mostró abiertamente su preocupación porque el empleo acabase recortando los ingresos que recibía de los Fondos. Esto hizo que se posi- cionase del lado de Alemania, poco partidaria de un capítulo del empleo por temor a que acabase incrementando su contribución al presupuesto de la UE. En la CIG de 2000, el gobierno de Aznar se opuso rotunda- mente al paso a la mayoría cualificada en las decisiones sobre los FEC, consiguiendo que el siguiente período de programación, de 2007 a 2013, se adoptase aún por unanimidad. Este resultado fue vendido a posteriori
como el «gran triunfo» español en Niza (Basabe, 2006: 272). Finalmen- te, en la CIG de 2003-2004, los Veinticinco aprobaron que las decisiones sobre esta cuestión pasasen a tomarse por mayoría cualificada a partir del 1 de enero de 2007, después de que España hubiese recibido amplios be- neficios económicos durante más de quince años.
En conclusión, mantener el poder de veto en la toma de decisiones sobre los FEC ha sido una de las principales prioridades españolas. Los
distintos gobiernos siempre han intentado beneficiarse del hecho de for- mar parte de los denominados «Estados de la Cohesión». En esta prefe- rencia, España se ha valido de distintas estrategias, como la persuasión y la presión, pero también, a menudo, del poder de veto. Aunque ha logra-