4. Europeización y transformación institucional del
sistema político español
Javier Arregui
Introducción
La relación de España con Europa ha estado siempre condicionada por los nexos de unión con los vecinos europeos. En la concepción histórica que ha existido en España sobre Europa se han puesto de manifiesto las diferencias existentes en el desarrollo económico, social y político. Posi- blemente por esta razón algunos pensadores españoles de finales del siglo XIXhubieran señalado a Europa como la solución al problemade
España. Fue precisamente Joaquín Costa quien formuló el término «europeización» con la idea de incorporar a España a la tradición liberal y democrática de Europa. Posteriormente, dicho concepto sería recogido por Ortega y Gasset y la idea de europeizaciónpasaría a formar parte del imaginario colectivo hispano como un objetivo político de primera mag- nitud. Esta tendencia se vería reforzada tras la muerte de Franco, cuando todos los partidos políticos coincidieron en la necesidad de formar parte del proyecto europeo.
Un desafío notable del sistema político español en los últimos vein- te años ha sido su capacidad de integrarse en las estructuras y el proceso político de la Unión Europea (UE). El proceso de integración ha propor- cionado a la UE potestades legislativas en un número importante de es- feras políticas que tradicionalmente han estado controladas por los esta- dos nacionales.1 La UE produce actualmente dos tercios de toda la legislación nueva que introducen los Estados miembros cada año (Ri- chardson, 1996). Esta cifra proporciona una medida de la importancia que tiene el proceso político de la UE. La influencia de ésta sobre Espa- ña no es, sin embargo, solamente una consecuencia del creciente proce-
so de integración y el subsiguiente proceso de transposición de la legis- lación aprobada en Europa, sino también de la influencia que la UE tiene sobre las políticas nacionales (Conzelmann, 1998). Además, la transfor- mación política e institucional también se puede producir en sectores po- líticos en los que la UE no tiene una capacidad normativa directa. Esto es consecuencia del efecto de desbordamiento (spill-over)que produce el proceso de integración. De acuerdo con dicho proceso, cuando se intro- ducen nuevos inputs en un sistema político se pueden alterar las prefe- rencias de los actores, las alianzas y estrategias que éstos llevan a cabo, transformando el contenido, los procesos y los resultados políticos del mismo (Borrás et al., 1998). Europa se convierte, de este modo, no sólo en un tema importante de la política nacional sino también en un agente de cambio del propio sistema político e institucional.
Si tenemos esto presente, la pregunta de investigación que plantea este capítulo es ¿qué consecuencias y efectos ha tenido la pertenencia de España a la CEE/UE en la evolución institucional del sistema político es- pañol en los últimos veinte años? Este texto se centra tanto en los proce- sos de transformación institucional como en los inputsintroducidos en el sistema político español que tienen potencial para determinar un cambio institucional significativo a medio plazo. Por tanto, el proceso de euro- peización actúa como variable explicativa de los posibles cambios, trans- formaciones o procesos de adaptación institucional. Sin embargo, es pre- ciso hacer notar la dificultad de aislar el «efecto UE» de otros procesos transformadores importantes que han tenido lugar a lo largo de estos años, tales como la consolidación del proceso democrático, el proceso de descentralización o el impacto del proceso de globalización. Desde el punto de vista metodológico, hemos de reconocer que la extensión de la variación no es suficiente para identificar la causa. Esto es así porque han tenido lugar múltiples procesos a lo largo de estos veinte años y desen- marañar el papel de cada uno de ellos no es tarea fácil.
El proceso de cambio institucional del sistema político español como consecuencia de la pertenencia de España a la UE ha sido objeto de importantes estudios. En este sentido hemos de destacar los trabajos de Cienfuegos (2001), Closa (2001), Closa y Heywood (2004), Colino (2001), Molina (2001) y Torreblanca (2001). Estos trabajos tienen un gran interés desde la doble perspectiva descriptiva y analítica. Este capí- tulo pretende complementarlos, considerando el proceso de transforma- ción institucional del sistema político español desde la perspectiva teóri-
ca del institucionalismo (en sus diferentes versiones). Por tanto la rele- vancia teórica de estas páginas no es sólo estudiar la naturaleza del pro- ceso de europeización que ha tenido lugar en el sistema político español, sino también estudiar el grado de autonomía del propio sistema político español con respecto al proceso de europeización.
El enfoque central de este capítulo es teórico y procederemos de la siguiente manera: en primer lugar, analizamos la relación existente entre el proceso de europeización y los procesos de transformación institucio- nal que están teniendo lugar en los Estados miembros. Posteriormente, contrastamos la evolución del sistema institucional español durante los últimos veinte años para examinar hasta qué punto la pertenencia a la UE ha sido relevante o no en dicho proceso.