En la UE, la competencia para la revisión de sus Tratados corresponde exclusivamente a los Estados miembros. En los años cincuenta, los seis estados fundadores de las CE introdujeron cuatro reglas formales en los Tratados constitutivos que se han mantenido hasta el día de hoy. Estas re- glas formales establecen que las negociaciones tienen que llevarse a cabo entre los gobiernos de los Estados; se desarrollan a través de CIG; las de- cisiones se adoptan por consenso; y, por último, se requiere la ratifica- ción del tratado en todos los Estados miembros para su entrada en vigor.2 Al margen de estas cuatro reglas formales, los Seis Estados miembros fundadores delegaron en los negociadores la decisión relativa a la con- ducción del proceso (Mateo, 2008).
Por una CIG entendemos las «negociaciones entre los gobiernos de los Estados miembros fuera del marco y de los procedimientos institu- cionales de la Unión, cuyos resultados permiten modificar los Tratados» (Comisión Europea, 1997: 22). Las CIG se distinguen de otras negocia- ciones en el ámbito de la UE por su carácter marcadamente interguber- namental. A pesar de que en algunos estadios de la negociación intervie- nen instituciones supranacionales, como la Comisión Europea y el Parlamento Europeo, corresponde, en última instancia, a los gobiernos aprobar los eventuales cambios (Boixareu y Carpi, 2000).
Una de las características más singulares de este tipo de negocia- ciones es que las decisiones se toman por consenso entre los gobiernos de los Estados miembros. Este tipo de decisiones se caracterizan por go- zar de una alta legitimidad ya que, en principio, se supone que los nego- ciadores sólo van a aceptar aquellos acuerdos que les benefician y que nunca podrían conseguir de forma unilateral (Scharpf, 1997; Tsebelis, 2002). Si bien este tipo de negociaciones se caracterizan por la inefi- ciencia y por unos altos costes de transacción, que aumentan exponen- cialmente con el número de participantes (Scharpf, 1997: 117), las deci- siones por consenso tienen la ventaja de ofrecer acuerdos estables y las partes implicadas en las negociaciones alcanzan, sino todos, al menos una parte de sus objetivos. Esto significa que todos los Estados disponen de capacidad para bloquear cualquier propuesta con la que estén en de- sacuerdo, de lo que se desprende que, supuestamente, todos los Estados miembros tienen igual poder de veto en las negociaciones. Sin embargo, la literatura indica que las fuentes de poder de los actores políticos en las negociaciones pueden medirse teniendo en cuenta distintos factores.
El intergubernamentalismo liberal analiza las «grandes negociacio- nes» en la UE ofreciendo una explicación sobre la distribución del poder entre los Estados miembros. Según éste, sólo tres Estados miembros, Alemania, Francia y el Reino Unido, son importantes a la hora de expli- car los resultados en las CIG. Los Estados miembros medianos y peque- ños reciben, a cambio, compensaciones. Cuando Moravcsik (1991, 1993) desarrolló su teoría, sugirió un análisis basado en dos fases: la formación de preferencias nacionales y la negociación interestatal. Más tarde aña- dió una nueva secuencia: la elección institucional (Moravcsik, 1998). El primer estadio trata de explicar la formación de las preferencias basán- dose en los intereses económicos, los cuales dominan las preferencias de los Estados, mientras que los intereses geopolíticos pasarían a ocupar un
segundo rol. El segundo estadio, la negociación interestatal, explica la eficacia y los resultados distributivos de las negociaciones en la UE. En este sentido, se llega a la conclusión de que la «interdependencia asimé- trica» ofrece la mejor explicación sobre la distribución del poder. Esta vi- sión se basa en las teorías realistas según las cuales el poder de los acto- res está determinado por una distribución estática de los recursos de poder o de las capacidades militares de los Estados, aunque cuando analizamos la UE también se incluiría la fuerza económica. Por consiguiente, los re- sultados de una negociación deberían reflejar las preferencias de los ac- tores más fuertes siguiendo la interpretación del intergubernamentalismo liberal. Finalmente, en el tercer estadio los Estados miembros crean ins- tituciones supranacionales, equivalentes a compromisos creíbles.
En cuanto a la distribución del poder, Moravcsik no sólo se con- centra en el rol de los Estados miembros sino que, en particular, analiza la influencia que Alemania, Francia y el Reino Unido han desempeñado a lo largo de casi cincuenta años de historia del proceso de integración europea, omitiendo el papel que desempeñan el resto de Estados miem- bros en la UE. Esta interpretación de la distribución del poder ha sido cri- ticada por algunos académicos, quienes consideran que, aunque es indu- dable que estos países han tenido un rol destacado en algunas fases de la construcción europea, existen distintos episodios de la historia que mues- tran el impacto que países medianos y/o pequeños e, incluso, grupos de Estados han tenido en el alcance de determinados compromisos. Tallberg (2002: 647) ha destacado el rol que algunos Estados pequeños desempe- ñaron en las negociaciones sobre la reforma del Tratado de Maastricht en cuanto al primer pilar. Según Laursen (2006: 534), no se pueden explicar los resultados alcanzados en el Tratado de Niza sin tomar en considera- ción algunos Estados como los pequeños que formaron una coalición a favor del mantenimiento de un comisario por cada Estado miembro. Sin embargo, salvo casos excepcionales no existe un análisis sistemático que ponga a prueba la interpretación de Moravcsik sobre el poder de los Es- tados en las CIG.
La mayoría de la literatura que ha criticado la interpretación del po- der de Moravcsik lo ha hecho desde una doble dimensión, por un lado realzando el poder de las instituciones supranacionales frente a los Esta- dos miembros. La teoría de la negociación supranacional, que parte de la primacía de las instituciones supranacionales en la UE, niega que los Es- tados miembros sean los únicos actores centrales en estos procesos de
negociación. Los defensores de esta teoría ponen especial énfasis en la influencia que determinadas instituciones tienen, como la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y la Secretaría General del Consejo de Ministros, en el alcance de compromisos. Factores como la instituciona- lización del proceso de reforma de los tratados, la legitimación de los cambios de los tratados y la capacidad de utilizar su especialización téc- nica aumentan el poder de dichas instituciones en las negociaciones (Christiansen, 2002). Asimismo, la complejidad que rodea las CIG favo- rece la intervención de los actores supranacionales y, por consiguiente, su influencia en las decisiones (Beach, 2005). La idea principal que de- fienden es que los Estados miembros ya no pueden controlar los proce- sos de negociación de la UE, sino que, por el contrario, algunas decisio- nes escapan a su control (Maurer, 2002).
Según esta literatura, la presencia de la Comisión Europea en el proceso de negociaciones y las propuestas que dirige a las CIG le ha per- mitido dejar su huella en los resultados (Dinan, 1997; Beach, 2005; Ma- teo, 2007). Aunque el Parlamento Europeo no esté presente en la mayor parte de las negociaciones, ha ido ganando cada vez mayor visibilidad en las últimas CIG (Christiansen, 2002). Por último, la Secretaría General del Consejo de Ministros es un actor crucial en estos procesos de nego- ciación (Beach, 2004). En particular, ofrece asistencia permanente a la Presidencia en todo el proceso de negociaciones, asesorándola legal- mente y preparando todos los documentos y fórmulas de compromiso so- bre los tratados revisados (Mateo, 2008).
Por otro lado, existe una nueva corriente de literatura que se con- centra en el marco institucional en el que se llevan a cabo las negocia- ciones. Los Estados miembros crean estructuras que condicionan las elecciones políticas de los actores. Según esta visión, los Estados miem- bros han concedido a la Presidencia un rol significativo en las nego- ciaciones; de ahí que los resultados en las CIG tengan que explicarse teniendo en cuenta las funciones que asume la Presidencia en las nego- ciaciones. En particular, estos estudios acentúan el poder de la Presi- dencia como mediadora (Elgström, 2003; Dür y Mateo, 2006; Tallberg, 2006; Mateo, 2008). Destacan concretamente el rol de la Presidencia en las CIG a partir de una serie de instrumentos: la determinación del ca- lendario, el tipo de reuniones y la agenda; la preparación de todos los do- cumentos de la negociación (incluidos los borradores de los proyectos de tratado) y el control sobre lo que se discute; la utilización de recursos in-
formales como reuniones informales,tour des capitalesy confesionarios. Asimismo, otros estudios miden la eficiencia de los resultados de las ne- gociaciones que culminaron con el Tratado de Niza y el Tratado Consti- tucional basándose en la capacidad de la Presidencia para actuar como mediadora (Dür y Mateo, 2006). En definitiva, esta literatura va más allá del poder de los Estados miembros según sus recursos estratégicos o su fuerza económica, introduciendo la dimensión institucional como factor explicativo del poder.
A pesar de la contribución de estas distintas perspectivas teóricas, todavía falta un análisis en profundidad del impacto de los Estados miembros en los resultados alcanzados en las CIG. En este capítulo in- tentamos contribuir a corregir esta carencia estudiando el impacto que ha tenido España en el alcance de algunos de sus objetivos en las negocia- ciones durante las cuatro rondas en que fue un negociador de pleno dere- cho y que condujeron a los tratados de Maastricht (1993), de Amsterdam (1999) y de Niza (2003) y al Tratado Constitucional (pendiente de ratifi- cación).