Cuellos de Botella en la Frontera

Regularmente los problemas “comunes” tienen distintos caminos que facilitan su resolución, sin embargo existen marcos técnicos, políticos, jurídicos, sociales, ambientales y culturales que se van constituyendo en verdaderos obstáculos para la resolución de los mismos, así como para el logro de los objetivos propuestos.

247 _{Corredor, op.cit., pp. 411-414.} 248 _{Ibíd., pp. 442-444.}

Estos marcos o meta-obstáculos los hemos denominado, “cuellos de botella” con la intención de describir esos inconvenientes que siempre están presentes y que se convierten en verdaderos “palos a la carreta” de la integración, aunque las condiciones estén dadas para ello y existan las mejores intenciones de parte y parte para resolver las problemáticas comunes.

Los “cuellos de botella” identificados en la integración Colombo-Venezolana son el centralismo de los respectivos gobiernos y por ende el sentido de marginalidad que subsiste en la frontera; las características del discurso fronterizo que ofrecen los distintos actores involucrados; la descentralización político-administrativa en su contradicción interna respecto de la autonomía de las regiones y localidades; y por último la tendencia marcada de homogenizar las fronteras en las políticas públicas trazadas desde cada centro, sin advertir la heterogeneidad de las mismas.

El contexto en el que se han desenvuelto como Estados Nacionales tanto Venezuela como Colombia desde mediados de la década de los 80´s, ha estado caracterizado por el sometimiento a una triple tensión, dada en primera instancia hacia dentro mediante procesos de descentralización, hacia fuera por la profundización de la globalización económica y en tercer lugar hacia el mercado mediante la privatización de activos estatales;249 _es

en este contexto donde los “cuellos de botella” empiezan a desentrañar los meta-obstáculos alrededor de la integración y el desarrollo fronterizo binacional.

El primer cuello de botella lo constituye el marcado centralismo de los dos Estados, aunque los procesos de descentralización, como lo vimos antes, hayan iniciado a mediados de la década de los 80´s, aún subsisten enormes rasgos de centralidad pues el modelo de desarrollo concentró los recursos públicos y privados en ciudades como Caracas, Bogotá y Medellín, así como en algunos centros agroindustriales, mineros y energéticos.250

Esta concentración territorial y centralización del desarrollo son el legado de un siglo de centralismo donde el restante territorio estuvo desprovisto de inversiones, adecuada infraestructura e instituciones fuertes de apoyo a la

249 _{Restrepo, op.cit., p. 56.}

actividad económica que lo condujeran a un desarrollo aparejado con los centros de consumo.

El aislamiento y marginalidad de las fronteras provocado por décadas de políticas que fortalecieron los centros urbanos en detrimento de las mismas, consolidó el supuesto de que esos territorios de colonización y sus núcleos poblacionales tenían que ser orientados para establecerse como centinelas de la soberanía nacional de sus respectivos países.251

En realidad se trataba de poblaciones indígenas y colonos que se dedicaban al comercio de bienes entre comunidades establecidas al otro lado del límite, aisladas y excluidas física y territorialmente de los centros decisionales y de poder, cuyos efectos han propiciado la configuración de un posible subnacionalismo vía autonomía regional como lo investigó Ana Marleny Bustamante en el caso Táchira-Norte de Santander.

“Han aparecido manifestaciones de subnacionalismo que pudieran considerarse indicios o bases para construir ideas de autonomía o “regionalismo”, a pesar de que el Estado ha mantenido su poder de cohesión e integración territorial. Se trata de sentimientos compartidos de exclusión de los respectivos centros de poder lo que ha permitido la formación de bloques de poder regional que utilizan la “particularidad” regional o fronteriza para obtener objetivos políticos y económicos difíciles de lograr de no destacar tal diferenciación.”252

Siguiendo sobre este tema, tanto el Estado venezolano como el colombiano han utilizado el adoctrinamiento como herramienta fundamental para crear en su población ideas de identidad nacional, ciudadanía y lealtad, indicando la falta de coherencia y capacidad del Estado para articular a toda la población y territorio bajo unos símbolos y valores comunes.

“Los países subdesarrollados, en nuestro caso Colombia y Venezuela, han exhibido diferentes formas de subnacionalismo, o más bien, de la falta de una política global de homogenización de la población. Por ejemplo, en los siglos XIX y XX oficialmente los indígenas formaron parte del Estado-nación pero no fueron efectivamente incluidos dentro del proceso de construcción del Estado. Para los constructores de la nación, en ese momento, lo indígena no figuraba dentro de su ideal nacional. lo prioritario era el establecimiento de la cultura criolla como cultura dominante de los Estados nacientes y la sumisión de las culturas consideradas menos significativas para ese ideal.”253

251 _{Montenegro, op.cit., p. 11.} 252 _{Bustamante, op.cit., p. 128.}

253 _{Urban, Grez y Joel Sherzer. Nation-states and Indians in Latin America. Austin, 1991. Citado en}

Ana Marleny Bustamante: Subnacionalismo en la frontera. Caso de Táchira (Venezuela)- Norte

Así pues, fueron los constructores de los Estados-nación quienes se dedicaron a la consolidación de su poder tanto en Caracas como en Bogotá, ignorando la periferia territorial y poblacional asentada en la frontera, lo cual implicó el fortalecimiento de sentimientos encontrados de exclusión, separación, abandono y marginamiento que aún subsisten sin que los Estados se esfuercen por contrarrestarlos.

En este orden de ideas, el nivel de marginamiento y atraso que presentan los pequeños núcleos poblacionales que existen a lo largo del cordón fronterizo y que viven a su suerte en los lugares mas remotos, a pesar de la indiferencia del Estado centralista,254 _{no es óbice para negar un profundo}

apego a la patria y a su nacionalidad como lo demuestran los variados artículos y textos escritos alrededor del tema de identidad en la frontera;255256 en consecuencia, como lo concluye Ana Marleny, los visos de subnacionalismo en algunas regiones fronterizas obedecen más a necesidades de organización social e intereses locales que a identificaciones surgidas como producto de una realidad anterior a la formación del límite o los Estados nacionales.257

Bajo este enfoque centralista se firman acuerdos, se expiden normas y se dictan políticas que no acogen las reales características de las zonas fronterizas, ni se fundamentan en expresiones históricas y cotidianas de la integración fronteriza espontánea.

La escasa armonización normativa y de políticas públicas que tímidamente comienza a darse, aunada a la resistencia para generar hechos de integración que signifiquen desprendimiento de funciones o facultades que debiliten la presencia de cada uno de los Estados, son obstáculos que impiden la aparición de propuestas que promueven la cooperación transfronteriza, entendida como aquellos mecanismos que permiten la acción de los dos gobiernos, de forma mancomunada, a través de proyectos que beneficien por igual a quienes viven en toda la franja fronteriza.258

254 _{Montenegro Coral, op.cit., p. 14.}

255 _{Ortiz, Rovitzon. “Identidad en las fronteras de Colombia: Desarrollo e Integración”. Ponencia}

presentada en el Primer Encuentro Latinoamericano de Estudiantes de Postgrado en Ciencias Sociales. Universidad Alberto Hurtado, Santiago de Chile, septiembre de 2004.

256 _{Ramírez, Socorro y José María Cadenas, eds. Colombia-Venezuela, retos de la convivencia.}

Segunda parte: Testimonios de la convivencia. Bogotá: IEPRI, UCV, PNUD, CAF 2006, p. 233.

257 _{Bustamante, op.cit., p. 141.} 258 _{Montenegro Coral, op.cit., p. 13.}

El segundo cuello de botella identificado es el discurso fronterizo, sus características genuinas y la utilización que hacen de él los distintos actores involucrados. Las relaciones fronterizas entre los países de América Latina a lo largo del siglo XX y lo que llevamos del XXI, se han caracterizado principalmente por resolver problemas en el ámbito de delimitación territorial y marítima, y, en menor medida a propiciar el desarrollo de sus regiones fronterizas.

En estos hechos se pueden vislumbrar dos líneas generales de acción, por un lado el uso que los actores hacen del discurso de soberanía y defensa nacional y por el otro, las épocas en que se utiliza este tipo de discurso. Así pues, entre los actores de primer orden aparecen los gobiernos nacionales, regionales y locales, los grupos económicos, gremios productivos y comerciantes, los partidos, movimientos y asociaciones políticas, las ONG´s, la sociedad civil y la academia; y las épocas de mayor algidez fronteriza van desde las elecciones de tipo nacional, regional y local, pasando por las crisis internas de cada país, hasta la firma de acuerdos y su entrada en vigencia.

El avivamiento de la discusión sobre temas limítrofes, de soberanía y defensa nacional, tienen como común denominador su utilización reiterada en crisis internas, dadas ente otras por factores de ingobernabilidad o por incursiones armadas en territorio vecino de fuerzas militares estatales o para estatales.

En este sentido, son los gobiernos de turno quienes utilizan con mayor frecuencia los conflictos (pendientes y resueltos) de delimitación territorial y/o marítima con sus vecinos, en aras de desviar la atención de la ciudadanía con el supuesto ánimo de abrir el debate sobre los intereses “nacionales”, en un círculo vicioso que solo afecta las relaciones diplomáticas y las sendas de desarrollo binacional.

El matiz medio del discurso fronterizo entre Venezuela y Colombia, se caracteriza principalmente por una diplomacia formal que atiende una agenda pública de desarrollo común en temas como la seguridad binacional, la explotación de recursos naturales, el intercambio comercial y la regulación migratoria y sanitaria, entre otros, es decir que la clave del discurso fronterizo depende de la situación política y económica a ambos lados de la frontera y no de sendas políticas públicas de relaciones exteriores e integración fronteriza.

“De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación(DNP) de Colombia, en el período comprendido entre los años 1982–1986 se dio la etapa de mayores iniciativas y en la que más se avanzó en materia fronteriza, pudiéndose presentar como el periodo donde se elaboró una política de desarrollo fronterizo. Se revisa la visión tradicional que se había mantenido sobre las fronteras, en la que primaba el criterio geopolítico sobre el desarrollo económico, para presentarle al país una propuesta de intervención y atención a éstas, partiendo de las características propias de una economía fronteriza con el diseño de estrategias que permitieran aprovechar las potencialidades económicas y ventajas comparativas de las fronteras colombianas.”259

El discurso de mayor referencia por los actores regionales y locales, así como por gremios productivos, ONG´s y asociaciones políticas entre las poblaciones fronterizas del Estado Táchira y el Departamento Norte de Santander ha sido el de la periferia, para resaltar el abandono del Estado y la precariedad socioeconómica de esta región fronteriza tanto nacional, internacional y en la Comunidad Andina (CAN), contribuyendo a crear entre los habitantes, incertidumbre acerca de su importancia geopolítica para ambos países, lo que ha justificado movimientos regionalistas y autonomistas en vía a fortalecerse o consolidarse. 260

Desde el año 2002 el discurso fronterizo ha estado signado por la desconfianza y la tensión entre los dos gobiernos, agravado en razón de las diferencias ideológicas y de los momentos históricos que vive cada país, pues no es de negar que el conflicto armado en Colombia y el proceso bolivariano en Venezuela inevitablemente contienen repercusiones mutuas y han minado las relaciones fronterizas y de integración.

Además, la política de seguridad interna de cada país y la correspondiente modernización de las fuerzas y equipos militares, de la colombiana para hacerle frente al conflicto y de la venezolana para la defensa del proyecto bolivariano, aumentan esa mutua desconfianza y son fuentes de tensión.261

259 _{Zamora Cardozo, Elizabeth. “Tramas de vida. La frontera Colombo-Venezolana”. Caracas: Fondo}

Editorial Tropykos, 2001. Citado en Marina Sierra et al.: Propuesta de Definición y Delimitación

de la Zona de Integración Fronteriza: Área Norte de Santander (Colombia) – Táchira (Venezuela). (Cúcuta: Universidad de Los Andes, Centro de Estudios de Fronteras e Integración

(CEFI) (Venezuela), Corporación Universidad Libre de Colombia Seccional Cúcuta (Colombia), Universidad Francisco de Paula Santander (Colombia), 2005, p. 24).

260 _{Bustamante, op.cit., pp. 139-140.}

261 _{Ramírez, Socorro. “Colombia-Venezuela: ¿De una aguda tensión a una asociación estratégica”.}

En este escenario, el discurso de integración fronteriza es aún tímido y sin compromisos de mediano y largo plazo, donde las decisiones que se han priorizado tienen relación directa con el fomento del intercambio comercial, bajo el preconcepto errado de que el crecimiento económico vía exportaciones–importaciones tiene efectos e impacta en las regiones fronterizas cuando en realidad, éstas aún permanecen en una etapa industrial de formación y consolidación,262 es decir que ese discurso integracionista promulgado por los actores involucrados no ha vinculado directamente las necesidades regionales de la frontera.

El tercer cuello de botella es la descentralización político-administrativa en su contradicción interna respecto de la autonomía de las regiones y localidades, y de la administración misma de la frontera. Para este último punto, aún cuando gobernadores y alcaldes son elegidos por el pueblo y tienen autonomía, la frontera se gobierna de manera similar al resto del país; no hay la flexibilidad ni los mecanismos que permitan una atención distinta.263

La frontera como extensa zona de contacto debe ser objeto de un tratamiento especial en el proceso de descentralización y desconcentración porque ella representa el límite de la base territorial de la soberanía nacional264 y la continuidad del tejido humano y social.

Desde el punto de vista netamente administrativo y fiscal, la fragilidad de la autonomía dada a los entes territoriales desde mediados de la década de los 80´s ha tratado de ser compensada mediante el incremento de los ingresos locales propios. Con este esfuerzo, las entidades territoriales han ganado la libertad de decisión sobre la destinación del gasto y sobre los modelos de gestión autónomamente asumidos, configurando una especie de empate técnico entre el nivel central y las periferias en materia fiscal y administrativa.265

Sin embargo, los objetivos de política nacional dependen del desempeño de los gobiernos regionales y locales, pero éstos no poseen discreción alguna sobre los montos y las competencias asignadas. En el caso colombiano,

262 _{Montenegro Coral, op.cit., p. 13.} 263 _{Galvis, op.cit., pp. 103-104.} 264 _{Corredor, op.cit., p.341.} 265 _{Restrepo, op.cit., p. 63.}

“El manejo de la deuda territorial es también paradigmático en ilustrar la opción de unas prioridades políticas nacionales sobre otras posibles. El crecimiento de la deuda territorial en la década del 90 fue el resultado de la confluencia de tres factores. Por una parte, en virtud del proceso de descentralización fiscal se transfirieron unos recursos menores a los costos de la administración, prestación de los servicios y resolución de demandas sociales en las localidades. Lo cual forzó un aumento de la tributación local, emprender procesos de privatización de empresas y acudir al endeudamiento para financiar el hueco presupuestal entre ingresos y gastos corrientes. En segundo lugar, debe señalarse que el sector bancario otorgo generosos prestamos a la entidades territoriales a tasas de interés altas y con poco control de autoridades nacionales. Todo, amparado en la certeza de trasferencias aseguradas, dinámicas y crecientes. El tercer factor que explica el crecimiento de la deuda territorial reposa en las necesidades de legitimación y reproducción de las clases políticas locales. En la medida que las transferencias tienen en su mayoría una destinación específica y que se concentran en la financiación de la salud y la educación, otras necesidades locales estaban desfinanciadas, como por ejemplo, el saneamiento ambiental, vivienda y la infraestructura. El emprendimiento de estas obras requiere de cuantiosas inversiones, que el aumento sistemático de los ingresos propios y las trasferencias en lo década no suplieron. Por lo cual, era inevitable acudir a un alto endeudamiento, especialmente en los municipios y departamentos más grandes, que son a la vez los que concentraron el 60 y el 70% de la deuda territorial.”266

En el caso venezolano, la situación no es distinta solo que el proceso descentralizador ha tenido un fuerte componente político y legal que ha avanzado con bastante lentitud, otorgándole a los gobiernos regionales un carácter de agencia común.267

Estas características han incidido en la estructura de incentivos, afectando el costo para los gobernadores de hacer su máximo esfuerzo, es decir, asignar los recursos según los requerimientos de los ciudadanos de la respectiva jurisdicción; adicionalmente, la escasa capacidad recaudatoria de los Estados y Municipios los hace fuertemente dependientes de las transferencias del gobierno central y deben además responsabilizarse del cumplimiento de políticas nacionales preestablecidas por el centro.

“Las finanzas locales en Venezuela constituyen un terreno altamente desaprovechado. De hecho, como lo hemos señalado anteriormente en países con economías de dimensiones parecidas a las nuestras, el porcentaje de este género de impuestos dentro de la totalidad de los tributos nacionales son mucho mas importantes. Esto determina un desequilibrio estructural del financiamiento público en Venezuela que es indispensable corregir... Este grave desequilibrio en el

266 _{Ibíd., p. 65.}

financiamiento público viene incidiendo negativamente en la calidad de los servicios que presta el estado en los diferentes niveles de gobierno.”268

El cuarto cuello de botella es la homogenización de las fronteras en las políticas y normas sin advertir la diversidad fronteriza, pues se tiende a legislar para todas entidades territoriales con iguales derechos y responsabilidades, lo cual redunda en acrecentar la estrechez de las posibilidades de innovación en las administraciones públicas locales a uno y otro lado de la frontera.

“A quienes hemos tenido la enorme fortuna de conocer en alguna medida la realidad de los departamentos que comparten limite terrestre con países vecinos y confrontar esa realidad con la que se vive al otro lado de la frontera nos quedan absolutamente claros dos puntos: el primero que si hay algo que tienen en común los doce departamentos fronterizos de Colombia es que quizá no tienen mucho en común, cada uno de ellos representa una historia, un proceso de colonización y asentamiento, una idiosincrasia, una forma de vida y relacionarse con su vecino tan particular que los hace sustancialmente diferentes entre sí. Si hay algo que las políticas públicas deben hacer con urgencia es precisamente reconocer esa heterogeneidad y actuar en consonancia.”269

El reconocimiento de las diferencias a lo largo de la frontera Colombo- Venezolana no ha estado presente en las políticas públicas de los dos países y menos aún en la normatividad expedida alrededor de los procesos de descentralización y desarrollo fronterizo.

Estas acciones no han tenido en cuenta la diversidad de los territorios que componen la frontera y por el contrario, han uniformado Municipios, Estados y Departamentos cuyas condiciones y problemáticas son disparidades en todo sentido. Evidenciando una sistemática negación a “territorializar” las políticas públicas, así como las competencias administrativas y fiscales; lo anterior, ha incidido enormemente en las posibilidades de desarrollo institucional y económico de estas entidades territoriales fronterizas, condenándolas al fracaso y la frustración.

En este sentido es importante recalcar que existe entonces un carácter tutelar en los procesos de descentralización y del desarrollo fronterizo que impiden ese reconocimiento a la diversidad territorial pero al mismo tiempo se les responsabiliza y enjuicia por los desempeños alcanzados a partir de la ejecución de esas políticas uniformes compuestas por recursos y funciones.

268 _{Fernández, Nirvant. “La Descentralización fiscal en Venezuela”. Trimestre Fiscal. 61 (1998): p.}

349.

Son los Ministerios y los órganos técnico-financieros los principales responsables en la negación sistemática de la diversidad territorial, coartando de paso la libertad de los entes territoriales, determinando el destino de los recursos y hasta los modelos de gestión que deben adoptar en la asunción de funciones y competencias asignadas desde la nación.270

Pero ahí no terminan las responsabilidades, pues además de lo anterior, las