A la vista de todo lo dicho hasta el momento las CCAA pueden asumir la ejecución de todos los servicios de la Seguridad Social, salvo en lo referido al régimen económico, en que existen condicionantes muy importantes y, en ocasiones, insalvables494. Las CCAA podrían asumir de este modo la gestión de las prestaciones de Seguridad Social, lo que implica, adicionalmente, la más amplia potestad de auto-organización de los órganos administrativos encargados de dicha gestión en la Comunidad Autónoma. Ésta ostentaría en materia organizativa y de gestión la competencia legislativa y reglamentaria y los órganos administrativos gestores estarían sujetos al control político de los órganos representativos autonómicos495.
Por el contrario, permanecerían en manos del Estado496:
La organización de los servicios administrativos de ámbito nacional;
Las funciones de gestión de ámbito supra-autonómico, así como las de coordinación inter-autonómica;
La alta inspección, lo cual no implica en ningún caso una dependencia jerárquica de los órganos administrativos autonómicos respecto del Estado497, ya que aquélla no supone una duplicación de la ordinaria “inspección de servicios”, que sería de competencia exclusivamente autonómica, sino que “aparece así revestida de un carácter jurídico, no sólo en lo que concierne a su ejercicio, sino en cuanto a su contenido, pues recae sobre la correcta interpretación de las normas estatales, así como de las que emanan de las asambleas comunitarias, en su indispensable interrelación”, para lo cual “requiere y debe aceptar una colaboración con la Administración Autonómica, compatible con el respeto de las funciones legislativas,
494
STC 195/1996, de 28 de noviembre.
495
PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAÍN DEL VALLE, R. La distribución de competencias en materia de
Seguridad Social y la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de julio de 1989 cit., pág. 16, y PALOMAR OLMEDA, A. El modelo de la Seguridad Social en el seno del Estado Autonómico: las consecuencias de la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de noviembre de 1996 cit., pág. 563.
496
BORRAJO DACRUZ, E. La Seguridad Social en la Constitución Española cit., pág. 1504.
497
PALOMAR OLMEDA, A. y ZATARAÍN DEL VALLE, R. La distribución de competencias en materia de
ejecutivas y de garantía del propio ordenamiento autonómico” (STC 6/1982, de 22 de febrero).
Finalmente, considero necesario realizar un somero repaso de las funciones administrativas que las CCAA no pueden asumir por haber sido catalogadas por el TC como pertenecientes al régimen económico de la Seguridad Social.
Es competencia exclusiva del Estado la recaudación y aplazamiento o fraccionamiento de las cuotas y demás ingresos o recursos de financiación de la caja única de Seguridad Social. Ello no excluye, tal como vimos anteriormente, la posibilidad de que el Estado pudiera encomendar a las CCAA funciones delegadas de recaudación de esos ingresos estatales, pero siempre que “quedara asegurado el que los fondos recaudados fluyeran automáticamente a la caja única centralizada de la Tesorería General de la Seguridad Social, sin retenciones de ningún género y sin posibilidad alguna de constituir fondos autonómicos separados del patrimonio único en que tales fondos se integran”498.
También es competencia exclusiva del Estado “la disponibilidad directa” de los fondos de la Seguridad Social. Ello implica además que deba permanecer en el Estado la titularidad de las cuentas en entidades financieras en que se depositen los fondos de la Seguridad Social, así como la competencia para autorizar la apertura y, en su caso, la cancelación de esas cuentas, sin perjuicio de que las CCAA dispongan la apertura de cuentas en instituciones financieras para situar los fondos que la TGSS ponga a su directa disposición499.
Las CCAA podrían asumir la competencia en materia de inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas de los trabajadores, pero “dentro de las normas básicas y uniformes que establezca el Estado en la materia” y “respetando la facultad ejecutiva del Estado que asegure la comunicación inmediata de esos actos para que tengan efectos dentro del sistema de la Seguridad Social, así como el control del cumplimiento de los correspondientes deberes en tanto que afecten al cumplimiento de obligaciones recaudatorias”500. Por tanto, las CCAA pueden asumir la realización de los actos de inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas, siempre que los mismos sean comunicados inmediatamente al Estado, el cual podrá además supervisar el cumplimiento de dichos deberes por parte
498 STC 124/1989 (fundamento jurídico 5º). 499 STC 124/1989 (fundamentos jurídicos 6º y 7º). 500 STC 124/1989 (fundamento jurídico 4º).
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de los obligados501. La razón de un reparto competencial tan confuso se encuentra en que para el TC “la inscripción de empresas, la afiliación, las altas y las bajas de los trabajadores son actos instrumentales respecto al mantenimiento de la obligación de contribuir, pero también respecto a la obtención del derecho a la correspondiente protección por el sistema de la Seguridad Social”. Por consiguiente, desde este último punto de vista dichas competencias podrían ser asumidas por las CCAA, pero por otro lado, en cuanto actos instrumentales de la obligación de contribuir, no son ajenos al régimen económico de la Seguridad Social, por lo que el Estado debe conservar ciertas competencias sobre los mismos. De este modo, el TC es consciente de que la unidad del sistema de Seguridad Social “supone también la relevancia nacional de la inscripción de la Empresa, que determina además el régimen de Seguridad Social aplicable, el carácter único de la afiliación, y el que las altas y bajas de los trabajadores tengan efectos en todo el territorio nacional sea cual sea el lugar en que se produzcan, y como incidencias de una única «carrera» dentro de aquel sistema. Se trata de actos que inciden muy directamente en la obligación de cotizar, y por ello no pueden entenderse totalmente ajenos al régimen económico de la Seguridad Social, en cuanto son instrumento imprescindible para la posibilidad de obtención de ingresos y también como medios de información y control necesarios para el funcionamiento de la caja única”.
Por último, respecto a la potestad sancionadora, el TC considera que corresponde a quien tiene la competencia sobre la materia en la que se ejerce. Ello significa que las CCAA podrán ostentar la potestad sancionadora en materia de Seguridad Social, excepto cuando se trate de infracciones que afecten al régimen económico502.
En definitiva, como resumen de lo dicho hasta aquí, el Estado se reserva la competencia sobre legislación básica de Seguridad Social. Ello garantiza un régimen jurídico uniforme en todo el Estado en lo esencial del sistema, lo que a su vez garantiza el respeto al principio de unidad del mismo. Asimismo, se garantiza el principio de igualdad, aunque sea una igualdad de mínimos, respetando por otro lado la autonomía política y financiera de las CCAA para establecer su propia legislación de Seguridad Social, que sea complementaria y mejore la del Estado.
Finalmente, la competencia sobre el régimen económico de la Seguridad Social se mantiene exclusivamente en poder del Estado, tanto a
501
STC 195/1996 (fundamento jurídico 7º).
502
nivel legislativo como ejecutivo. De este modo se garantiza el principio de solidaridad entre los diferentes territorios del Estado y, consiguientemente, el principio de unidad, pues será el Estado quien recaudará los fondos de la Seguridad Social y se ocupará de distribuirlos territorial y funcionalmente de acuerdo con las situaciones de necesidad. Así la Seguridad Social cumple con sus funciones principales de redistribución de rentas y de integración, y consiguientemente contribuye meritoriamente a la cohesión, o unidad, del Estado.
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