Sin perjuicio de que a continuación analizaremos el reparto de competencias entre Estado y CCAA en materia de Seguridad Social, conviene aclarar previamente por qué esta problemática está relacionada con el principio de unidad, aparte de lo ya dicho en la introducción a este capítulo.
Para entender qué debemos interpretar por principio de unidad debemos llevar a cabo un breve análisis de la génesis del precepto en que se recoge. El apartado primero del art. 2 de la LGSS, que enuncia como principios informadores del sistema de Seguridad Social los de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad, fue introducido por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, sobre disposiciones específicas en materia de Seguridad Social446. Dicha Ley fue promulgada como una reacción a la STC 239/2002, de 11 de diciembre (conflictos positivos de competencia núms. 1207/1999 y 1208/1999), que sancionó los Decretos de la Junta de Andalucía 284/1998, de 28 de diciembre, por el que se establecían ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas, y 62/1999, de 9 de marzo, de modificación del anterior. Ante el temor a que se generalizase una práctica autonómica consistente en suplementar las prestaciones de la Seguridad Social en sus respectivos territorios en atención a las específicas necesidades de los beneficiarios residentes en los mismos, se promulgó la referida Ley 52/2003, cuya exposición de motivos declaraba que “como de manera reiterada ha establecido la doctrina del Tribunal Constitucional en relación con el artículo 149.1.17ª de la Constitución, corresponde al Estado dentro de su competencia exclusiva preservar la unidad del sistema español de Seguridad Social y el mantenimiento de un régimen público, es decir, único y unitario de Seguridad Social para todos los ciudadanos (artículo 41 CE), que garantice al tiempo la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes en materia de Seguridad Social (artículo 149.1.1ª CE) y haga efectivos los principios de solidaridad
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interterritorial y financiera y de unidad de caja, impidiendo la existencia de políticas diferenciadas de Seguridad Social en cada una de las Comunidades Autónomas”. Por tanto, aunque siempre se había relacionado el principio de unidad con la unidad interna o de régimen jurídico, dicho principio se plasma legalmente como reacción a un proceso centrífugo de las competencias en materia de Seguridad Social desde el Estado a las CCAA, es decir, que se plasma tomando como primera motivación el deseo de imponer la unidad del sistema a nivel estatal, lo que hasta esa fecha no constituía la acepción más común del principio de unidad.
Lo más frecuente es que se cite el principio de solidaridad o el de igualdad como aquellos que pueden verse quebrados si se admite la desmembración autonómica del sistema de Seguridad Social447. A primera vista esto parece evidente, pues puede dificultarse el trasvase de los fondos necesarios de unos territorios a otros para atender las situaciones de necesidad que en cada uno puedan presentarse, especialmente entre aquellas CCAA con mayores tasas de afiliación respecto de las que las tengan más bajas. Esto es especialmente grave cuando arrancamos de una situación de partida en que algunas CCAA experimentaron fuertes tasas de inmigración interior en la etapa del desarrollismo económico de los años sesenta y que actualmente, como consecuencia de la reconversión industrial, sufren altos índices de desempleo y de envejecimiento de la población. Respecto a la igualdad el problema se plantea en relación a la posibilidad de que las CCAA más ricas puedan otorgar prestaciones más elevadas o nuevas prestaciones no contempladas en otras CCAA, de manera que, en función del lugar de residencia, los ciudadanos estarán mejor o peor protegidos frente a las situaciones de necesidad.
Sin embargo, la verdadera clave de la situación, en mi opinión, no se encuentra en los principios de igualdad y solidaridad, sino en el principio de unidad, que a su vez debe contemplarse en dos planos diferentes: la unidad como principio de la Seguridad Social, y la unidad como principio político constitucional del Estado. La solidaridad, tal como veremos en su momento, es la columna vertebral de cualquier sistema de Seguridad Social
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BORRAJO DACRUZ, E. Comunidades Autónomas y Seguridad Social. En Papeles de Economía Española, Fundación Fondo para la Investigación Económica y Social-Obra Social de la Confederación Española de Cajas de Ahorros, Madrid, nº 12-13, 1982, pág. 192, y BORRAJO DACRUZ, E. La Seguridad Social en la Constitución española. En VV. AA. Estudios sobre la Constitución española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, Civitas, Madrid, 1991, Vol. II, pág. 1503, OLIET PALÁ, B. y SERRANO TRIANA, A. Seguridad Social y Comunidades Autónomas. En VV. AA. Jornadas Técnicas sobre Seguridad Social, IELSS, Madrid, 1984, pág. 381, FERNÁNDEZ PASTRANA, J. M. La Seguridad Social y el Estado de las Autonomías. En Documentación Administrativa, INAP, Madrid, nº 197-198, 1983, pág. 97, ALONSO GARCÍA, B. El régimen jurídico de la protección social del minusválido cit., págs. 105 y 106, y GARCÍA MURCIA, J. y CASTRO ARGÜELLES, Mª A. Pensiones de Seguridad Social y Comunidades Autónomas: datos para un estudio. En Parlamento y Constitución, Anuario, nº 4, 2000, págs. 96 y 97.
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y siempre estará presente en el mismo. Y la igualdad se mantendrá perfectamente incólume entre los ciudadanos dentro de cada Comunidad Autónoma. El problema se plantea porque se quiere mantener un sistema de Seguridad Social unitario para todo el territorio del Estado y para ello es necesario que los principios de solidaridad e igualdad se amplíen a todo el territorio del Estado con objeto de garantizar la unidad política del mismo.
El precepto clave para entender este planteamiento es el art. 2 CE, que declara que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Por tanto, cuando defendemos el principio de solidaridad entre CCAA lo hacemos para salvaguardar otro principio al que sirve de fundamento, que es el de unidad política del Estado. Si España no fuera una nación no tendría sentido hablar de solidaridad entre CCAA. La solidaridad seguiría existiendo, pues es algo ontológicamente intrínseco a la propia idea de Seguridad Social, pero se daría no a nivel de Estado, sino a nivel de Comunidad Autónoma.
Por tanto, con objeto de contribuir a preservar la unidad de España (política, económica y social), la Seguridad Social debe mantenerse como un sistema unitario en todo el territorio del Estado, pues es un instrumento de gran capacidad para mantener la cohesión, tal como vimos en su momento al analizar las funciones distributiva e integradora, sin duda las más importantes de la Seguridad Social. A tal fin se orientan diversos preceptos de la CE, entre los que cabe destacar los siguientes:
Art. 40.1: “Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad económica.”
Art. 131.1: “El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.”
Art. 138.1: “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado
y justo, entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular.”
Es lo que un sector de la doctrina, con fundamento en la jurisprudencia del TC, ha denominado principio constitucional de “unidad del orden económico nacional”, “que no deja de ser a fin de cuentas sino una proyección en la esfera económica del fundamento de la «indisoluble unidad» nacional”448.
En definitiva, cuando analizamos el sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA en materia de Seguridad Social, el iter del razonamiento debe seguir el siguiente orden: el principio de unidad de la Seguridad Social garantiza la aplicación de los principios de solidaridad e igualdad entre las diversas regiones de España, lo que a su vez garantiza el principio constitucional de unidad política de la nación. Se puede apreciar que este iter comienza y termina en la unidad, aunque en dos planos diferentes, razón por la que creo que el problema de la distribución de competencias entre Estado y CCAA en materia de Seguridad Social debe analizarse desde la perspectiva del principio de unidad, ya que los principios de solidaridad e igualdad tienen aquí un papel meramente instrumental.
Entrando ya en el análisis acerca de la competencia en materia de Seguridad Social, la cuestión viene regulada en el art. 149.1.17ª CE, que establece que será competencia del Estado la “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”. Como se puede apreciar, dicho precepto distingue entre competencia normativa, básica y de desarrollo, y ejecutiva, lo que genera una especial complejidad en el análisis del reparto de competencias entre el Estado y las CCAA449.
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PALOMEQUE LÓPEZ, M. C. El principio constitucional de «unidad del orden económico nacional» y el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materias de trabajo y seguridad social. En Actualidad Laboral, nº 47, 1999, pág. 904. En la misma dirección MANRIQUE LÓPEZ
ha afirmado que “el sistema de protección social debe de edificarse sobre intereses o estructuras inter o suprarregionales intentando asegurar una homogeneidad social básica, impidiendo la fragmentación del espacio económico en microeconomías y asegurando la atención futura eficaz y real respecto del contenido de cada uno de los riesgos y contingencias protegidas allí donde se den y cualquiera que sea la vida laboral del beneficiario respecto de su mayor o menor permanencia en una parte del territorio nacional” (MANRIQUE LÓPEZ, F. Perspectiva constitucional de la distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social. En La Ley-Revista Jurídica Española de Doctrina, Jurisprudencia y Bibliografía, 1984, Vol. I, pág. 1066). En similares términos FERNÁNDEZ ORRICO, F. J. El complejo reparto de competencias Estado-Comunidades Autónomas en materia de Seguridad Social, a propósito de las Pensiones No Contributivas. En Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, nº 54, 2004, pág. 90.
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TRENZADO RUIZ, M. La incidencia autonómica en la gestión de la Seguridad Social. En VV. AA.
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El esquema de reparto consiste someramente en que corresponde al Estado la competencia en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, mientras que a las CCAA corresponde la competencia exclusiva, si la asumen en sus respectivos estatutos de autonomía, sobre legislación no básica y ejecución de los servicios de la Seguridad Social.
I.b.- EL REPARTO DE COMPETENCIAS EN MATERIA