Derecho al debido proceso

A efectos de comprender la tutela del derecho al debido proceso, es menester señalar que el mismo se encuentra consagrado en el artículo 76 de la Constitución de la República del Ecuador, en esta norma suprema se señala que en todo proceso donde se determinen derechos u obligaciones de cualquier índole, se deberá asegurar el debido proceso. Sobre la base de lo expuesto es preciso manifestar que el reclamo administrativo se fundamenta en el derecho de impugnación en vía administrativa de los actos emanados de la Administración Pública, estando por tanto la Administración Tributaria obligada a garantizar el derecho al debido proceso, en virtud de que la reclamación encierra el derecho de impugnación, y generalmente la pretensión que fundamenta la reclamación, refiere obligaciones tributarias que fueron determinadas por la Administración, y de las cuales el administrado discrepa total o parcialmente.

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Comprendido que la reclamación tributaria debe garantizar el derecho al debido proceso, es pertinente señalar aquellas garantías que sobre este derecho consagra la norma constitucional ya señalada.

El numeral 1 del artículo 76 expresamente determina que “Corresponde a toda

autoridad administrativa o judicial, garantizar el cumplimiento de las normas y los

derechos de las partes.”. Ante lo enunciado es preciso señalar que el reclamo administrativo se encuentra debidamente normado en el Código Orgánico Tributario, y dentro de dicho cuerpo normativo el artículo 134 precisa la aceptación tácita de la reclamación una vez cumplidos los 120 días hábiles que la Administración Tributaria tiene para dictar resolución motivada.

Una vez más queda claro que los Tribunales Distritales de lo Fiscal, así como la Corte Nacional de Justicia, en aquellas sentencias y fallos, respecto de acciones cuya pretensión corresponde a ejercitar el derecho que ha nacido a consecuencia de la configuración del silencio administrativo positivo, deberá sustanciarlo con la debida celeridad, considerando que los dos únicos aspectos que deberán probarse en esta vía, corresponden a la efectiva configuración del silencio administrativo, y la no existencia de vicios de nulidad en el acto administrativo presunto que se ha configurado y que corresponde a la aceptación tácita de la pretensión.

Una actuación o pronunciamiento contrario a lo expuesto en el párrafo anterior, significaría una clara vulneración del derecho constitucional al debido proceso, pues aún cuando pudiesen existir planteamientos que conciban como equivocado a la existencia genérica del silencio administrativo positivo en materia tributaria, ha quedado claramente demostrado que la autoridad judicial está obligada al cumplimiento de las normas y los derechos de las partes, siendo evidente que la norma señala la aceptación tácita, y que se encuentran en juego los derechos que corresponden al administrado, y que han sido vulnerados a causa de la inactividad de la Administración Tributaria.

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En capítulos anteriores se había dejado señalado que la administración, dicta resolución motivada, pero la misma no atiende o no se refiere a la pretensión del administrado, situación en la que a criterio del autor del presente estudio, una vez que se cumpla el plazo señalado en la ley, y si la Administración no emitió acto posterior que rectifique o corrija su pronunciamiento, también se ha dado paso a la configuración del silencio administrativo, criterio que encuentra fundamenta en lo consagrado en el mismo artículo 76 de la Carta Magna, en su artículo 7, literal l, “Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá

motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren

debidamente motivados se considerarán nulos.”.

A efectos del análisis de este derecho, se deberá hacer uso de la doctrina, así Dromi señala: “Antes de la emisión del acto deben cumplirse los procedimientos constitucionales, legales y los que resulten implícitos del ordenamiento

jurídico.”36_{, dejándose en evidencia que el debido proceso, se encuentra} directamente relacionado con el principio de legalidad, pues como se había analizado ninguna de las actuaciones o decisiones de la administración tributaria, o decisiones del poder judicial, respecto de los sujetos activo y pasivo, cuantía del tributo, forma de determinación del tributo, exenciones, deducciones y recursos en vía administrativa y judicial, conforme lo determina el artículo 4 del Código Orgánico Tributario, pueden ser dictadas o realizadas sin observación y aplicación estricta de normas.

De lo enunciado nace la interrogante respecto de qué sucede cuando no existe emisión de acto administrativo, es decir cuando el administrado se enfrenta a la inactividad de la Administración Tributaria. La respuesta a la interrogante en el

36_{DROMI, Ro erto, Dere ho Ad i istrati o , Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura, Doceava Edición, Buenos}

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marco de la tutela del derecho al debido proceso es la configuración del acto administrativo presunto que acepta la pretensión, a consecuencia del nacimiento del silencio administrativo positivo, una vez cumplido el plazo para resolver. Al valorar lo expuesto por Dromi, se debe resaltar que al ser este acto presunto, una consecuencia de la necesidad de tutelar el derecho al debido proceso que ampara a los contribuyentes, dicho acto se entiende que ha cumplido con todos los procedimientos constitucionales, legales y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico.

La conclusión abordada respecto de que el acto presunto cumple con el marco jurídico vigente, fundamenta acertadamente lo que fuere mencionado anteriormente respecto de que para el caso del silencio administrativo positivo, no es correcto lo determinado por el Código Orgánico Tributario Ecuatoriano, cuyas normas señalan que a efectos de ejercitarlo se debe plantear una acción de impugnación, siendo ya demostrado que en este caso, no existe discrepancia alguna entre la Administración Tributaria y el administrado, pues el primero de los actores ha perdido ya su facultad resolutiva, y el acto de aceptación o negación, fue suplido por el acto presunto que se ha configurado, por ende se entiende que la Administración acepta la pretensión, con lo que lógicamente el administrado concuerda plenamente.

Sin embargo de lo analizado, al tratarse de un acto administrativo, el mismo se encuentra sujeto al análisis de nulidad, es decir que los tribunales deberán evidenciar en la sustanciación la no existencia de vicios de nulidad, considerando que este acto, goza de la presunción de legitimidad de la que gozan todos los actos administrativos.

47 2.2.2. Derecho de petición

Este derecho debe ser comprendido en el marco de lo dispuesto en “Nuestra Constitución Política consagra del derecho que todo particular tiene a dirigir quejas y peticiones a las autoridades, y a recibir una respuesta motivada. La Corte Suprema de Justicia (hoy Corte Nacional) se ha referido a éste como un derecho cuyo propósito es formular reclamaciones por la falta de atención a aquellas necesidades que deben ser atendidas por la administración pública y

formular propuestas para mejorar su marcha.”.37

Es necesario además comprender su relación con el principio de impugnación, considerando que “Este principio es muy importante, trascendental y substancial ya que todos los individuos inmersos en el régimen tributario tienen la potestad y el derecho de impugnar aquellos actos o resoluciones que afecten sus intereses;

ya sea por vía administrativa o por vía judicial ante el Tribunal Distrital Fiscal.”38_.

A estos antecedentes se debe agregar que una de las grandes temáticas que corresponde al ámbito del derecho administrativo, es la referente a los actos administrativos dictados por la Administración Pública en el ámbito de sus competencias (entiéndase también a los actos administrativos presuntos originados a consecuencia del silencio administrativo). Es de mencionar que este ámbito de estudio no corresponde únicamente a los actos administrativos dictados o presuntos, sino además corresponde a las peticiones o reclamaciones que los originan, y que justamente se encuentran cobijadas por el derecho de petición que las legislaciones de manera general conceden a los administrados. Dentro de este análisis corresponde dividir el derecho del administrado en dos: una primera división que agrupa a las peticiones, cuya característica es la no

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SANTOS DÁVALOS, Oswaldo, El silencio administrativo positivo y su efectividad en la limitación de los abusos de poder por parte de la administración tributaria, disponible en http://futuros-abogados.blogspot.com/2010/03/silencio administrativo-en-ecuador.html

38

BLACIO AGUIRRE, Robert: Principios y obligación tributaria, disponible en http://www.utpl.edu.ec/consultorio juridico/index.php?option=com_content&view=article&id=42.&Itemid=12.

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existencia de un acto administrativo previo; y una segunda división que agrupa a las reclamaciones, cuya característica constituye la existencia de un acto administrativo previo, cuyo contenido es impugnado por el administrado en sede administrativa, entendiéndose por acto no solo al acto administrativo sino incluso al hecho administrativo, conforme lo señala Roberto Dromi, “de acuerdo con la

doctrina mayoritaria, consideramos que en este caso el término acto ha sido

utilizado en su acepción amplia de “hecho o acción.”39_.

Respecto de la primera división, es decir las peticiones propiamente dichas, se debe enfatizar que en el régimen tributario, dichos petitorios si bien se encuentran garantizadas por el derecho general de petición, que se encuentra como se ha señalado debidamente recogido en la Constitución de la República, las mismas no se encuentran reguladas con claridad en el Código Orgánico Tributario, es decir que el derecho en este caso no ha sido desarrollado en la ley, tal es así que no se determina un plazo efectivo para su atención, y por tanto no se encontrarían ni obligadas a cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 119 del Código Orgánico Tributario, pues estos corresponden a una reclamación, tampoco se encuentran amparadas por la institución del silencio administrativo.

Sin embargo de lo antes mencionado, existen planteamientos en los que se señala que las peticiones en el ámbito público general, se encuentran amparadas por lo determinado en la Ley de Modernización del Estado, y que por tanto su plazo para ser contestada es de 15 días. No queriendo contrariar el planteamiento mencionado, si podemos colegir que existe ambigüedad respecto de este tipo de actuaciones de los administrados que como se ha señalado, se encuentran debidamente amparadas en el derecho constitucional de petición.

39_{DROMI, Ro erto, Dere ho Ad i istrati o , Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura, Doceava Edición, Buenos}

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En la segunda división, encontramos a las reclamaciones como tal, y de manera extraordinaria a las peticiones de revisión (recurso de revisión), donde se debe señalar que respecto de las primeras, el Código Orgánico Tributario con claridad establece sus requisitos, procedimientos de sustanciación, plazos de resolución, y sobre todo se encuentra claramente regulada la aceptación tácita originada a consecuencia del silencio administrativo positivo.

Se evidencia entonces que la ley impone a la Administración Tributaria la obligación de emitir resolución motivada expresa frente a las reclamaciones de los administrados, mismas que de dictarse dentro del plazo que la propia ley señala, constituyen una forma de garantía del derecho de petición.

Como es de público conocimiento, el actuar de la Administración Tributaria frente a las reclamaciones de los administrados no es siempre oportuno, y es cuando el legislador obligado a velar por el interés general y orientado a evitar el abuso de poder de la Administración Pública, desarrolla normativa respecto a la institución del silencio administrativo, como una forma de garantizar el derecho de petición, mismo que consecuentemente garantiza el derecho al debido proceso, y permite la erradicación de la indefensión de los administrados en vía administrativa. El derecho de petición como ha quedado debidamente evidenciado encuentra en herramientas como el silencio administrativo, su plena ejercitación, cuando el actuar de la Administración Tributaria es inoportuno o inexistente, debiéndose enfatizar que las reclamaciones encuentran su fundamental importancia en la búsqueda del restablecimiento de la legalidad que persiguen, pues estas se presentan cuando existen indicios de que los actos de la Administración Tributaria irrumpen el marco normativo vigente, y por tanto lesionan los derechos de los contribuyentes.

Al analizar este derecho, debemos manifestar que la doctrina es unánime al señalar que la impugnabilidad únicamente procede por dos razones, la primera

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de ellas por legitimidad y la segunda por oportunidad, al respecto Dromi manifiesta “La impugnabilidad jurisdiccional procede únicamente por razones de

legitimidad.”40_{, ratificándose nuevamente la afirmación realizada en este estudio,} respecto de la equivocación que existe en el Código Orgánico Tributario, al plantearse que ante el silencio administrativo positivo cabe acción de impugnación.