La representación política es, pues, un principio constitucional. Constituye un pilar del Estado Constitucional que permite la legitimidad de la toma de decisiones de quienes tienen a su cargo la dirección política y de gobierno de los órganos del Estado. Sin embargo, esa representación sólo puede ser continuamente legítima si respeta la vigencia de los mismos derechos y principios que le dan fundamento80.
Una de las preocupaciones principales de Rousseau en la Francia del siglo XVIII al aceptar la imposibilidad que suponía la realización de la democracia directa –o de la identidad– y la necesidad de la elección de representantes, fue la forma en que podría someterse la actuación de los parlamentarios81. Al aceptar teóricamente la posibilidad de la democracia representativa, Rousseau consideraba como condición necesaria que los representantes políticos elegidos por el pueblo careciesen de un poder propio y estuviesen sometidos a un mandato imperativo. Además, los actos y decisiones de los parlamentarios debían ser, en su opinión, ratificados por el pueblo soberano constantemente82. Mientras que la primera condición rousseauniana resultaba imposible en el Estado liberal por los motivos mencionados en el apartado anterior, la segunda constituía una hipótesis contraria a los mismos postulados que suponía la democracia representativa.
80
García Roca, Javier, op. cit., p. 75. 81 Friedrich, Carl J., op. cit., p. 19.
82 De Vega, Pedro, op. cit. p. 102. Aunque también es verdad que, como señala el autor, esta preocupación del filósofo francés constituyó los cimientos del Referéndum como mecanismo constitucional para la participación del pueblo en las decisiones fundamentales del Estado (su mejor ejemplo, como lo señala Don Pedro de Vega, es su necesaria utilización en el procedimiento de reforma constitucional que prevé la Constitución española en su artículo 168 o bien, que posibilita su ejercicio el artículo 167).
En efecto, la escisión entre gobernantes y gobernados se produce en aras de una “legitimación” para justamente decidir sobre la cosa pública83. La renuncia a la democracia de la identidad –o directa– como posibilidad histórica hizo posible plantear una teoría de limitación del poder o, como señala Pedro de Vega, “una teoría de la Constitución como ley suprema en el marco de la democracia representativa”84. De modo que dicha escisión permitió concebir la Constitución como ley suprema en nombre de la voluntad soberana del pueblo: solo podía salvarse el principio democrático de la soberanía popular (o democracia de la identidad) a través de su juridificación en una Ley Fundamental dictada y aprobada por el pueblo representado en un Poder Constituyente. Al aprobarse la Constitución y desaparecer el Poder Constituyente y con él el dogma de la soberanía popular, lo que surge realmente es una auténtica soberanía de la Constitución y del Derecho85. De modo que, frente a la soberanía política del pueblo, “el único axioma efectiva y verdaderamente operante del Estado Constitucional, no puede ser otro que el de la supremacía constitucional”.
En este sentido, en una democracia representativa que implica la distinción entre representantes y representados, la Constitución obliga por igual a gobernantes y gobernados86. Por ello, dado que el gobernante no es soberano, sus atribuciones y competencias deberán estar configuradas en la ley o, mejor aún, en la Constitución que, como ley suprema, establece la organización de las competencias de los diferentes órganos estatales87. Esta configuración normativa personifica el principio constitucional del liberalismo clásico de la División de poderes: parte medular del concepto político de Constitución y que se refleja en el artículo 16 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789: “Toda sociedad en la que la garantía de los derechos del hombre no esté asegurada, ni la separación de poderes establecida, carece de Constitución”.
Bruce Ackerman ha señalado que el principio constitucional de separación de poderes debe servir a tres principios fundamentales: Primero, el principio democrático. La separación de poderes sirve a la autodeterminación y gobierno del pueblo sobre el pueblo. Segundo, el profesionalismo. Las normas democráticas son sólo simbólicas a
83 Lowenstein, Karl, op. cit., p. 89. 84
De Vega, Pedro, op. cit. p. 19. 85 Ibídem, p. 20.
86 Ibídem, p. 25.
87 Ibídem, p.18. En el mismo sentido, Garronera Morales, Angel, Representación política y Constitución democrática, Cuadernos Civitas, Madrid, 1991, p. 49.
menos que los tribunales y la administración pública las implementen de un modo absolutamente imparcial. Tercero, la protección y el fortalecimiento de los derechos fundamentales. Pues sin ello, el principio democrático y la administración de justicia pueden convertirse en engranajes de la tiranía88.
Así, la finalidad básica de la juridificación de la división de poderes no es otra que el aseguramiento de la libertad de los ciudadanos, pues evita la concentración del poder y la arbitrariedad en el ejercicio de las funciones estatales que ejercen los representantes populares en democracia89. Por ello, la configuración y ejercicio de las competencias de los órganos del Estado, de acuerdo a una Constitución verdaderamente democrática, comienzan con el límite establecido por los derechos fundamentales: éstos aseguran el respeto a las esferas de libertad de los particulares frente a las intervenciones del poder público90. De igual modo, la Constitución democrática asegura la continua renovación de los cargos públicos representativos, la libre participación de todos los ciudadanos en la elección de sus representantes, y el libre acceso al cargo a aquéllos que resultaron electos91.
Por su parte, Norberto Bobbio señalaba que a fin de establecer una “definición mínima de democracia” no basta el establecimiento del derecho a participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un número muy alto de ciudadanos, como tampoco el establecimiento de las reglas procesales para ello. Sino que, aquellos que estén destinados a decidir o a elegir a quienes deben decidir, tengan alternativas reales y se encuentren en condiciones de seleccionar entre distintas opciones. Pero, continuaba Bobbio, para que esta condición sea posible, es necesario que se garanticen a quienes deciden el ejercicio de los derechos de libertad de opinión, de expresión de la propia opinión, reunión, de asociación92.
Así, la realización de una auténtica democracia se logra con la garantía permanente de estos derechos, en los cuales se fundamentó el Estado liberal, se construyó posteriormente el Estado de Derecho y se evolucionó, a través de su garantía jurisdiccional prevista en una Ley Fundamental, al Estado Constitucional. Como señala
88 Ackerman, Bruce, “The New Separation of Powers”, en Harvard Law Review, no. 113, Cambridge, Massachusetts, 2000, p. 640.
89 Fiss, Owen, op. cit., p. 2.
90 Rubio Llorente, Francisco, op. cit., p. 54. 91 García Roca, Javier, op. cit., p. 52. 92
Bobbio, cualquiera que sea su fundamento filosófico, estos derechos son el supuesto necesario del correcto funcionamiento de los mecanismos fundamentalmente procesales que caracterizan un régimen democrático. Por ello, las normas constitucionales que prevén estos derechos “no son propiamente reglas del juego: son reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego”93.
Konrad Hesse, sin embargo, ha señalado que justamente pocos conceptos como el de “democracia” pueden recibir significados constitucionales tan diferentes94. Pero, explica, es el principio democrático el que determina principalmente el orden constitucional de la Ley Fundamental. Por ello sugiere que es a partir de las condiciones históricas que le dan fundamento al concepto de “democracia”, y no de otra concepción desligada a esas condiciones, por las que debemos acercarnos a su interpretación. En este sentido, el Tribunal Constitucional Federal Alemán –del que formó parte como juez constitucional– al interpretar el concepto de “orden fundamental libre y democrático”, que se encuentra previsto en la Constitución alemana, ha concebido la idea de que se trata de:
“un orden que excluye toda clase de fuerza o dominio arbitrario y, por el contrario, presenta un orden de dominio propio de un Estado de Derecho fundado en la autodeterminación del pueblo en igualdad y libertad, y de acuerdo con la voluntad de la correspondiente mayoría”.
Del mismo modo, ha considerado como principios fundamentales de este orden el respeto de los derechos fundamentales, la soberanía popular, la división de poderes, la responsabilidad del Gobierno, el principio de la mayoría y la igualdad de oportunidades para todos los partidos políticos, con el correspondiente derecho a la formación y ejercicio de la oposición, entre otros95.
Una de las funciones principales de los derechos fundamentales es su papel como
elementos estructurales del ordenamiento jurídico. Ello es así en cuanto “informan” el
contenido y la estructura de la Constitución, como del resto del orden normativo, y establecen los límites y fijan las directrices a seguir por los poderes públicos. Por ello se
93 Ibidem.
94 Hesse, Konrad, Escritos de Derecho constitucional, Fundación Coloquio Jurídico Europeo y Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Edición y traducción por Pedro Cruz Villalón y Miguel Azpitarte Sánchez, Madrid, 2011, p. 131.
95 Ibidem, p. 132. El autor cita la sentencia BVerfGE 2, 1 (12 y ss). El concepto de “orden fundamental libre y democrático” se desprende de los artículos 10.2, 11.2, 18, 21.2, 87.a.4 y 91.1 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania.
explica, por ejemplo, que el artículo 10.1 de la Constitución española defina a los derechos fundamentales como el “fundamento del orden político y de la paz social”96. Esta consideración “objetiva” de los derechos fundamentales, siguiendo a García Roca, lleva una triple comprensión: a) como condición misma de la democracia, en cuanto a que no hay democracia ni Constitución democrática sin derechos fundamentales (pues sin ellos la formación de la voluntad estatal a través de la representación democrática es impensable); b) como normas atributivas de competencias en las esferas de lo público y privado y c) como factor de homogeneización del ordenamiento jurídico y límite a la variedad del pluralismo territorial97. Por ello, puede decirse, es que los derechos fundamentales “rellenan” el contenido del Estado social y democrático de Derecho y, como lo ha señalado el Tribunal Constitucional español, “establecen una vinculación entre los individuos y el Estado y actúan como fundamento de la unidad política sin mediación alguna”98.
Como condición misma de la democracia, la función principal de los derechos fundamentales es el garantizar la libertad e igualdad del individuo y la apertura del proceso político99. Así, como explica Hesse, para la constitución y permanencia de un orden estatal y democrático libre, la libertad de expresión, por ejemplo, “posibilita la libre construcción y comunicación de las perspectivas políticas, así como la discusión permanente”. Por otro lado, la libertad ideológica, junto a los derechos de asociación y de reunión, “garantizan el derecho a exponer las perspectivas políticas propias y conformar grupos que las pueda realizar”100. De modo que estos derechos junto a la protección de las minorías, señala, dejan entrever “con especial claridad la conexión entre derechos fundamentales y democracia”.
Sin embargo, puede decirse que hay derechos que guardan, digamos, una mayor vinculación con la democracia o, mejor aún, con el ejercicio democrático de las instituciones políticas. Es verdad que son muchos los derechos fundamentales, como también señala Luis María Diez-Picazo, que deben preservarse para que funcione una democracia101: no podría hablarse de una auténtico Estado democrático en donde no se respeta, por ejemplo, la libertad de expresión. Lo mismo sucede con la igualdad ante la
96 García Roca, Javier, op. cit., p. 101. 97
Ibidem., p. 102.
98 STC 25/1981, de 14 de julio, F. 5. 99 Hesse, Konrad, op. cit., p. 147. 100 Ibidem, p. 148.
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ley, el derecho de reunión y de manifestación, el acceso a la información, a la no discriminación, etc102. Sin embargo, el punto de partida para que el Parlamento goce de legitimidad es que éste se constituya como un órgano democrático103.
En este contexto, Jeremy Waldron ha afirmado que existe una importante conexión entre la idea de derechos y la de democracia, así como de ciertos derechos individuales que deben ser considerados como condiciones necesarias para la toma de una legítima decisión mayoritaria104. En este contexto, sugiere que cabe distinguir tres tipos de derechos individuales: a) derechos que son constitutivos del proceso democrático (por ejemplo el derecho de participación política); b) derechos que, aunque no son formalmente constitutivos de la democracia, representan condiciones necesarias para su legitimidad (como por ejemplo los derechos de libertad de expresión y asociación) y, c) derechos totalmente desvinculados de la democracia (por ejemplo los derechos de sucesión patrimonial). Al menos los primeros dos tipos de derechos, señala, resultan imprescindibles para cualquier modelo democrático de la legitimidad política105.
Así, los derechos políticos tienen como fin la protección de la participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos y, por ello, se encuentran en más inmediata relación con el funcionamiento de las instituciones democráticas que otros derechos106. Si bien el carácter objetivo de los derechos fundamentales se refleja en el interés general de la comunidad política por su garantía y protección constitucional, cuando de derechos de participación política se trata, este interés aumenta, pues el funcionamiento del sistema democrático gira en torno a su libre ejercicio: la formación de la voluntad estatal no es más que un ejercicio del derecho a la participación política de los ciudadanos, el cual se lleva a cabo directamente, o bien, a través de sus representantes.
102
Ibid.
103 Smend, Rudolf, Constitución y Derecho constitucional, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1985, p. 30.
104
Waldron, Jeremy, “Legislation by Assembly”, op. cit., p. 533.
105 Gargarella, Roberto y José Luis Martí, “La filosofía del Derecho de Jeremy Waldron: Convivir entre desacuerdos”, Estudio preliminar de Jeremy Waldron, Derecho y desacuerdos, trads. José Luis Martí y Águeda Quiroga, Marcial Pons, Madrid, 2005, p. XXII.
106
B) El derecho fundamental a la participación política en España.