El parlamentarismo consiste en la formación de la voluntad normativa del Estado por un órgano colegiado que decide por mayoría y que es elegido por el pueblo por sufragio universal e igual, es decir, democráticamente41. De modo que la democracia es una técnica participativa de elaboración del Derecho o, mejor aún, la democracia es una construcción jurídica y el Derecho es el instrumento necesario para modelar y garantizar dicha democracia42. Hans Kelsen sostenía que la existencia y buen funcionamiento de la democracia depende de la eficacia del Parlamento43, aunque democracia y Parlamento son cosas distintas: puede hablarse de una democracia directa en la que, prescindiendo de dicho órgano, sea el pueblo de forma directa quien tome las decisiones para la consecución de los fines a los que aspira el Estado. Sin embargo, es prácticamente imposible que toda la comunidad estatal participe en la formación de normas jurídicas, de ahí que la existencia del Parlamento sea vital para la democracia. Esto trae la desafortunada consecuencia de que nuestra percepción sobre el parlamentarismo equivalga, en muchas ocasiones, a nuestro juicio sobre la misma democracia.
Hoy todas las democracias modernas son democracias representativas. Es decir, sistemas políticos democráticos que giran en torno a la transmisión representativa del poder44. El ejercicio de la democracia, por su parte, equivale al ejercicio de la propia autodeterminación política, producto de la lucha por la libertad que caracterizó la evolución del Estado Absolutista al Estado de Derecho y que se manifestó en el ejercicio de la representación: principio que se ejerce por personas elegidas por el propio pueblo a través de su derecho al sufragio libre y universal, es decir, de forma democrática a través del principio de la mayoría. Esta representación obedece a una
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Fiss, Owen, The Law as it could be, New York University Press, Nueva York, 2013, p. 232.
41 Kelsen, Hans, De la esencia y valor de la democracia, Trad. Juan Luis Requejo Pagés, Ed. Mohr Siebek e. K., Tubinga, 2ª edición, Oviedo, 2006, p. 92.
42
Ferrajoli, Luigi, “Razón, derecho y democracia en el pensamiento de Norberto Bobbio”, en Jueces para la democracia: Información y debate, nº 30, Noviembre 1997, Madrid, p. 82.
43 Kelsen, Hans, op. cit., p. 91.
44 Sartori, Giovanni, “En defensa de la representación política”, en Claves de Razón Práctica, No. 91, Madrid, 1999, p. 2.
“división del trabajo”45 en la cual los electores, al transferir su derecho a la decisión política –fruto de su autodeterminación o soberanía–, restringen su propia libertad subordinándose a las normas que esta voluntad colegiada emite, permitiendo que sean éstos los encargados de manifestar la voluntad estatal46.
Sin embargo, que la soberanía sea “depositada por el pueblo” no significa que ésta sea ejercida directamente por el Parlamento, pues en un Estado Constitucional no puede haber realmente un soberano: el ejercicio de la soberanía se agota en un Poder Constituyente y permanece latente en la Constitución. Por ello, en el Estado constitucional jurídicamente sólo hay competencias: la soberanía política se transforma en soberanía jurídica y los poderes constituidos, en tanto poderes limitados, deberán respetar las máximas y principios establecidos en la Ley Fundamental47.
Uno de los principios que caracterizan al parlamentarismo del Estado constitucional es la prohibición del mandato imperativo48. Es más, algunos autores sostienen que es justamente este fundamento el principio del que parte esta forma de Estado49. Hoy no puede entenderse la democracia representativa sin la garantía de libertad con la que cuentan los representantes políticos en su labor parlamentaria: los parlamentarios dejan de representar a quienes los eligieron formalmente para representar materialmente a la nación entera50. Como señala Wilfrid Waluchow: “cualquiera que sea el papel asignado a los legisladores en una democracia representativa, indirecta, una suerte de ‘distancia’ es así creada entre el pueblo y las decisiones legislativas por las que son gobernados. Y esto no parece que necesariamente descalifique el sistema como no democrático”51.
45 Kelsen, Hans, op. cit., p. 95.
46 Biglino Campos, Paloma, “Las facultades de los parlamentarios ¿Son derechos fundamentales?, en Revista de las Cortes Generales, No. 30, Madrid, 1993, p. 54. Como señala la autora, “puede afirmarse así que para que un sistema político sea democrático, la Asamblea legislativa debe tener naturaleza colegial y carácter representativo. Estas dos características son, precisamente, las que permiten que operen las ficciones inherentes a la democracia representativa”.
47 De Vega, Pedro, La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente, Temas clave de la Constitución española, Tecnos, Madrid, 1985, p. 20.
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Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder. Estudios sobre la Constitución, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1997, p. 167.
49 García Roca, op. cit., p. 123. 50
Ibidem., p. 124. En el mismo sentido, Aragón Reyes, Manuel, Estudios de Derecho Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1998, p. 289; y Punset, Ramón, Estudios parlamentarios, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2001, p. 10.
51 Waluchow, Wilfrid J., Una teoría del control judicial de constitucionalidad basada en el common law. Un árbol vivo, Marcial Pons, Madrid, 2009, p. 65.
Los parlamentos representan al pueblo, pero también gobiernan sobre el pueblo. En cuanto más se sometan a las exigencias de sus electores, más afectada se verá su labor de gobierno por la prevalencia de intereses locales sobre los intereses generales. Este principio se conmemora aún más con el recuerdo del célebre discurso de Burke a sus electores del colegio de Bristol, Inglaterra, en 1774 tras ganar las elecciones:
“...el Parlamento no es Congreso de embajadores de diferentes y hostiles intereses que cada uno ha de defender como agente y abogado frente a otros agentes y abogados, sino la asamblea deliberante de una nación con un interés, el del conjunto, que no ha de guiarse por intereses o prejuicios locales sino por el bien común resultante de la razón general en su conjunto. Cada uno elige ciertamente a un parlamentario, pero una vez elegido, éste no es parlamentario de Bristol, sino miembro del Parlamento...”52.
Así, esta prohibición del mandato imperativo suele estar consagrado como principio constitucional en buena parte de las constituciones democráticas modernas. En España, por ejemplo, el artículo 67.2 de la Constitución lo prescribe de manera expresa: “Los miembros de las Cortes Generales no estarán ligados por mandato imperativo”. Lo mismo sucede en la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania al señalar en su artículo 38.1 que: “Los diputados serán representantes del pueblo en su conjunto, no ligados a mandato ni instrucciones y sujetos únicamente a su conciencia”. Y en Italia, al señalar su Constitución en su artículo 67 que: “Cada miembro del Parlamento representa a la Nación y ejerce sus funciones sin vínculo de mandato”.
Desde sus tempranas SSTC 5 y 10/1983, el Tribunal Constitucional español recordaba, por ejemplo, los principios básicos de la representación parlamentaria: “Lo propio de la representación, de cualquier modo que ésta se construya, tanto basada en el mandato libre como en el mandato imperativo es el establecimiento de la presunción de que la voluntad del representante es la voluntad de los representados, en razón de la cual son imputados a éstos en su conjunto y no sólo a quienes votaron a favor o formaron la mayoría, los actos de aquél. El desconocimiento o la ruptura de esa relación de imputación destruye la naturaleza misma de la institución representativa” (STC 10/1983, de 21 de febrero, FJ. 2º).
52 Burke, Edmund, “Speech to the Electors of Bristol”, en The Founders’ Constitution, Philip B. Kurland y Ralph Lerner (eds). Capítulo 13, documento 7. El documento puede encontrarse en la página web http://press-pubs.uchicago.edu/founders/documents/v1ch13s7.html
El principio de la prohibición del mandato imperativo conlleva, además, que ese mandato no pueda ser revocado, afectado o interrumpido53. Si justamente la labor de un parlamentario es la de representar a la Nación entera y no estar sujeto a la voluntad del colegio de electores que le llevaron al Parlamento, ello significa que es libre al ejercer su cargo54. De modo que este principio constitucional opera no sólo como garantía del representante frente a sus electores, sino también frente a cualquier intromisión u obstáculo que menoscabe la función representativa: ya sea que provenga de otros poderes públicos, de los partidos políticos, de los grupos parlamentarios que se encuentran dentro de la Asamblea legislativa o de los órganos que formen parte de ella55.
Como señala Manuel García Pelayo: frente a la tendencia politológica de que el Parlamento se ha convertido primordialmente en una Cámara de partidos y sólo por mediación y mediatización en una Cámara de diputados y senadores, “la presencia en los textos constitucionales de la prohibición del mandato imperativo cumple, cuando menos, la función de garantizar jurídicamente la libertad de juicio y de voto del representante”56.
De este modo, no es posible concebir una relación de representación en donde los partidos políticos puedan influir por la fuerza o con amenazas a los parlamentarios57, de tal forma que sustituyan las funciones de los titulares de la representación de los electores58. Claro, es verdad que los partidos políticos presentan candidatos con ideologías a fines a ellos (de los cuales se espera, por supuesto, que actúen con base en ellas59). Y que, además, dentro de la dinámica parlamentaria, la “división del trabajo” propicie que en la forma de votar o decidir en un determinado asunto, un coordinador (o
53 García Roca, Javier, op. cit., p. 41. En el mismo sentido, García-Escudero Márquez, Piedad, “El parlamentario individual en un Parlamento de grupos: la participación en la función legislativa”, en Teoría y Realidad Constitucional, UNED, núm. 28, Madrid, 2011, p. 208.
54 Rubio Llorente, Francisco, op. cit., p. 203.
55 Cano Bueso, Juan, “En torno a las transformaciones de la representación política”, en La democracia constitucional. Estudios en homenaje al Profesor Francisco Rubio Llorente, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2002, p. 795.
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Citado por Piedad García-Escudero Márquez en “El parlamentario individual en un Parlamento de grupos: la participación en la función legislativa”, op. cit., p. 207.
57 Rubio Llorente, Francisco, op. cit., p. 199. 58
Cano Bueso, Juan, op. cit., p. 795. Como señala el autor: “La transformación de la democracia liberal representativa en una democracia de partidos supondrá una mutación del papel del Parlamento”.
59 Weissberg, Robert, “Collective vs. Dyadic Representation in Congress”, en Steven Smith, Jason M. Roberts y Ryan J. Vander Wielen (eds.) The American Congress Reader, Cambridge University Press, Nueva York, 2009, p. 88.
portavoz del Grupo parlamentario) informe cómo deben o deberían votar los demás60. Sin embargo, jurídicamente, el escaño corresponde a los representantes61.
En este sentido, el artículo 79.3 CE proclama que el voto de los diputados y senadores es personal e indelegable. Lo que justamente responde a esta opción por un mandato libre y no vinculado y a la consideración del voto como facultad esencial en el ejercicio de la función representativa62. Si un ciudadano, por ejemplo, es postulado por su partido y electo por el pueblo por mayoría de votos, ¿sería válido que pudiera perder su escaño si durante su gestión es expulsado por el partido político que lo postuló por votar en modo contrario a lo pretendido por aquél? Desde luego que no, pues la permanencia en un cargo público representativo y su eventual cese no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores63. Lo contrario traería como consecuencia que el derecho de los ciudadanos a elegir democráticamente un representante quedaría vacío de contenido o sería ineficaz.
Sin embargo, es claro que existe, como señala Piedad García-Escudero, “una seria confrontación entre la realidad jurídica y la realidad política, entre la prohibición constitucional del mandato imperativo y la dependencia fáctica de los representantes respecto de los partidos a que pertenecen, siendo una de las primeras manifestaciones de esa confrontación el cuestionarse sobre la titularidad de los escaños en caso de conflicto entre el representante y el representado”64.
Sin que los partidos políticos sean nuestro objeto de estudio (sino el parlamentario individual o, mejor aún, la función representativa), debe destacarse que la democracia, como diría Bobbio65, sería imposible sin ellos. O como señalaba Kelsen, no puede pretenderse que la democracia sea posible sin partidos políticos66. Son, como señala Triepel, propios de la democracia representativa y presuponen una representación
60 Sánchez Navarro, Ángel, “Representación nacional y Grupos parlamentarios”, en Cuadernos de Pensamiento Político, no. 12, Octubre-Diciembre, Madrid, 2006, p. 99.
61 Lucas Murillo, Pablo, “Problemas constitucionales de la representación política”, en Debate Abierto, núm. 7, 1992, p. 131.
62 García-Escudero, Piedad, “El parlamentario individual en un Parlamento de grupos: la participación en la función legislativa”, op. cit., p. 208.
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García Roca, Javier, op. cit., p. 65. En el mismo sentido, Schneider, Hans Peter, Democracia y Constitución, Prólogo de Luis López Guerra, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1991, p. 252.
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García-Escudero Márquez, Piedad, “El parlamentario individual en un Parlamento de grupos: la participación en la función legislativa”, op. cit., p. 209.
65 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, Trad. José F. Fernández Santillán, México, 1984, p. 15.
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parlamentaria como campo de lucha y un derecho de sufragio parlamentario como instrumento67. La mediación de los partidos en la articulación de la representación política, como ha dicho Manuel Aragón, “ni la desvirtúa ni la anula; al contrario, la hace posible en cuanto que la racionaliza, la organiza, esto es, en cuanto que canaliza en las instituciones, de manera ordenada, el pluralismo de la propia sociedad”68.
Los partidos políticos son asociaciones que aspiran a traducir una posición política en contenido de normas jurídicas. La relevancia constitucional de ese contenido, como ha señalado el Tribunal Constitucional español, explica que la Constitución imponga a los partidos condiciones que no exige a las asociaciones comunes, tales como tener una estructura y observar un funcionamiento democrático69. Como señala García Roca, “sin reglas que garanticen la formación democrática de la voluntad interna de los partidos, difícilmente podrán contribuir tales asociaciones privadas a elaborar, de manera igualmente democrática, la formación de la voluntad estatal”70.
Si la formación de la voluntad estatal es el objeto del Parlamento democrático, esta no es sino el resultado del compromiso de intereses contrapuestos expresado por diferentes ideologías presentes en la sede parlamentaria. Por ello, la creación de partidos políticos, como señalaba Kelsen, supone la creación de las condiciones organizativas necesarias para alcanzar ese compromiso71. La postura contraria, es decir, la preferencia por la abolición o prohibición de creación de partidos, es justamente la postura de las fuerzas políticas que aspiran a la hegemonía de un único interés de grupo que no está dispuesto a tomar en consideración un interés contrario72.
El compromiso que se obtiene, pues, a través de la función parlamentaria dota de unidad al pueblo a través del Derecho. En efecto, el pueblo, al encontrarse fraccionado por diferencias religiosas, económicas, políticas y de otras índoles se constituye más por
67 Triepel, Heinrich, Die Staatverfassung und die politische Partein, Berlín, 1928, p. 187, citado en García Roca, Javier, op. cit., p. 81.
68 Aragón Reyes, Manuel, “Democracia y representación. Dimensiones subjetiva y objetiva del derecho de sufragio” op. cit., p. 21.
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SSTC 48/2003, de 12 de marzo, 5/2004, de 16 de enero y 110/2007, de 10 de mayo. Por su parte, el Artículo 6 de la Constitución española señala: “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”.
70 García Roca, Javier, op. cit., p. 83. 71 Kelsen, Hans, op. cit., p. 157. 72
un conglomerado de grupos que como una totalidad con cohesión y sentido propio73. Sólo en sentido normativo, señala Kelsen, puede hablarse de unidad: la que brinda el ordenamiento jurídico estatal al regular las conductas de los hombres por igual74. Por ello es que resultan vitales dos principios del parlamentarismo: la mayor representación posible de las diversas ideologías políticas de la sociedad y el derecho de los representados a conocer las posturas de sus representantes.
La exigencia de que los representados conozcan las diferentes posturas de quien los representa (en lo individual) en un Parlamento no se contradice con la prohibición del mandato imperativo: el parlamentario es libre en la manera en que se conduce al ocupar su escaño, pero el ciudadano puede premiar o castigar esta forma de conducción75. Si “representación” y “decisión” van unidas como veíamos, la transparencia de las instituciones políticas y la responsabilidad personalizada de sus titulares deben ser una consecuencia de ello76.
Que el ciudadano esté en condiciones de exigir una responsabilidad individualizada a su representante resulta fundamental en el Estado Constitucional. Giovanni Sartori, al escribir un ensayo sobre la defensa de la representación política, comparaba ésta con la representación jurídica77: la “representación”, señalaba, consiste en una actuación en nombre de otro en defensa de sus intereses. Sus dos características principales son que hay una “sustitución” (en tanto que una persona actúa en nombre de otra) y bajo la condición de hacerlo en interés del representado. Estas características, decía, son propias de los dos tipos de representación. Sin embargo, es en la forma en que los dos tipos de representantes pueden actuar y como pueden responder ante sus representados en que la distinción se hace palpable: el representante jurídico tiene, por lo general, un mandato específico para llevar a cabo un acto jurídico en concreto y debe ceder ante las demandas de su representado sobre cómo debe llevarlo a cabo. El representante político, en cambio, puede escuchar a su electorado y ceder o no a sus demandas. El primero puede responder por sus actos si se ha conducido de manera negligente. El segundo únicamente está sometido a la Constitución y sólo responde por
73 Ibidem, p. 63. 74 Ibid.
75
Friedrich, Carl J., Gobierno constitucional y democracia, Tomo II, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1975, p. 29.
76 Waldron Jeremy, “Legislating with Integrity”, op. cit., p. 376.
77 Sartori, Giovanni, “En defensa de la representación política”, en Claves de razón práctica, No. 91, Madrid, 1999, p. 4.
sus actos en casos especiales y ajenos al electorado (delitos graves, traición nacional, etc). El abogado o mandatario puede ser destituido en cualquier momento. El parlamentario no puede ser removido de su cargo, pero sí que puede, en cambio, ser premiado o castigado electoralmente al final de su gestión.
Por ello es que la reelección constituye también un pilar de la democracia representativa: es un instrumento fundamental para la rendición de cuentas ante el ciudadano y para la misma profesionalización del parlamentario. Permite su independencia en el ejercicio de su cargo frente a los demás poderes y de su partido político. Las consecuencias de sus actos quedan en la libre evaluación de sus electores. La reelección genera compromisos más próximos de los parlamentarios con su electorado y fortalece el sistema representativo dentro de un sistema de división de poderes. Por ello es que los países que aún cuentan con la prohibición constitucional a la reelección nublan la capacidad de los ciudadanos a juzgar la actitud de sus representantes democráticos78.
Ahora bien, para que la reelección sea aún más efectiva, o bien para que los ciudadanos estén en mejores condiciones de conocer las diferentes posturas de sus representantes en su libre actuación en el Parlamento, la publicidad de la sesiones o de la deliberación parlamentaria resulta fundamental79. Más aún que esas posturas se manifiestan de diferentes formas: no sólo a través del voto en las sesiones, sino también