6. REPLANTEAMIENTO DE LA LUCHA CONTRA
6.1 Desarrollo Alternativo primer periodo Álvaro
El gobierno de Álvaro Uribe Vélez en su primer mandato expresó su intención directa de desarrollar un pilar básico en la denominada seguridad democrática, continuando con preceptos sentados por el Plan Colombia en el gobierno anterior, fortaleciendo la fuerza pública, para así trabajar en diferentes aspectos en las problemáticas que acaecían en los territorios rurales a lo largo del territorio colombiano.
Para alcanzar la Seguridad Democrática, el Gobierno plantea una estrategia comprensiva que incluye, por una parte, el fortalecimiento de la Fuerza Pública para recuperar el control del territorio y proteger la infraestructura nacional; y por otra, la desarticulación de la producción y tráfico de drogas ilícitas, el fortalecimiento de la justicia y la atención a las zonas deprimidas y de conflicto.
(DNP, 2003. Pág. 21)
El Plan Nacional de Desarrollo (PND 20022006) del primer mandato de Uribe
-“Hacia un Estado Comunitario”- hace un especial énfasis en los altos índices de violencia que se tenían hasta el año 2001, el aumento exponencial del pie de fuerza de los grupos insurgentes y la necesidad de atacar el “narcoterrorismo”21
20 Esto se debe a que varios programas no solo se dieron en un periodo, sino que llegaron reproducirse en el segundo mandato.
21 Termino utilizado en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2010 “Hacia un Estado Comunitario”.
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desde sus cimientos. De esta manera se debía ejercer un control procurando la eliminación o reducción de los cultivos ilícitos, la interdicción como mecanismos de frenar las etapas de procesamiento, refinación, producción final, transporte y distribución, y por último la interdicción y extinción de bienes para frenar los beneficios económicos de estructuras armadas con dinámicas de apropiación de recursos por narcotráfico.22
Para el año de la elaboración del PND en cuanto a los departamentos con concentraciones de cultivos ilícitos se tenía la siguiente información:
La mayor presencia de cultivos de coca se concentra en Putumayo (37%), Guaviare (15%), Caquetá(14%), Meta (7%) y Norte de Santander (7%), Por su parte, los cultivos de amapola se ubican principalmente en Cauca (26%), Nariño (25%), Tolima (18%), Huila (16%) y Cesar (8%). (DNP, 2003. Pág. 50).
Bajo la misma lógica del PC, se tomó una fuerte prelación al direccionamiento de recursos para ejercer mejor control a nivel militar para mitigar el desarrollo del narcotráfico. El PND planteaba la fuerte intención de ejercer procesos de modernización, reestructuración, profesionalización y capacitación de sus miembros en DD.HH. Esto bajo premisas de poder acompañar los dos tipos de procesos para la erradicación de cultivos.23, poder movilizar provisiones y personal a zonas de gran dificultad para su acceso.
Las cifras en los departamentos siguen denotando una fuerte prelación a latifundios donde la presencia del Estado es reducida o casi nula, la producción agrícola no es suficiente para la subsistencia de las familias en las regiones, y si bien los cultivos ilícitos son un componente legalmente prohibido, pueden llegar a ser cultural y moralmente aceptados (Acción Social, ACI & UNODC, 2007). Si bien el narcotráfico deja grandes dividendos, estos van direccionados a los
22 Ver anexo 7.
23Mecanismos serán explicados a continuación de una manera más precisa.
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involucrados en comercialización y distribución, más no a cultivadores y procesadores; se estima que en promedio las familias reciben un ingreso mensual de 500 mil pesos en las regiones de mayor concentración de cultivos de coca.
(DNP, 2003. Pág. 51.)
El decreto 100/200424 suprimió el Plante y dio origen al PDA (Programas de Desarrollo Alternativo), que sería un componente esencial para la continuidad de programas del PC. Todo esto interrelacionado con las estrategias propuestas por el PND y su estrategia de Seguridad Democrática (Zorro, 2010). El PDA tiene ciertos componentes que denotan su objetivo principal, como el establecimiento de una base económica regional y local, que ofrezca fuentes estables y licitas de empleo e ingresos (Conpes, 2003.).
El objetivo del PND del primer periodo de Uribe - “Desarrollo en zonas deprimidas y de conflicto”- vuelve a resaltar cómo el conflicto armado ha incidido de manera directa en la apertura social y cultural de los cultivos ilícitos como fuente de ingresos regulares a los pobladores; con una expansión a costa de ecosistemas frágiles que ha aumentado la tasa de deforestación, que en el última década alcanzó un promedio de 221 mil ha/año (DNP, 2003). Por lo cual esta estrategia retoma elementos del PC, buscando la integralidad de acciones, debido a la multi-causalidad del conflicto. Se hace un cambio en la incorporación del DA como un enfoque de desarrollo regional basado en el crecimiento productivo fortalecimiento institucional y comunitarios, mejorando la infraestructura física y social. (DNP, 2003)
El fortalecimiento de la estrategia se da bajo tres fases:
a) Una de preparación en la cual, sobre la base de debates previos de amplia participación, se definirán los objetivos del desarrollo regional y se promoverán espacios de participación de las comunidades para iniciar los
24 Formalizado mediante el documento Conpes 3218. Ver anexo 7).
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procesos de elaboración y concentración de los proyectos que sustentaran el desarrollo económico local; b) un fase de desarrollo en la que iniciaran las acciones priorizadas, con énfasis en los programas y proyectos productivos generadores de empleo e ingresos y de fortalecimiento de las organización de la comunidad; y c) una fase de consolidación de los programas y proyectos orientada hacia la autogestión del desarrollo regional y local. (DNP, 2003. Pág. 69)
Estas estrategias se presentan bajo el reconocimiento de la falta de capacidad del Estado para generar una intervención propicia en las zonas inmersas en conflicto, por lo cual se busca incentivar la participación de la sociedad civil organizada, y la consolidación de núcleos fundamentales como las familias, para poder permear y desincentivar la cultura de permisividad con interacciones directas o indirectas frente a los cultivos de uso ilícito.
Existen dos tipologías de proyectos en busca de políticas de DA en el primer mandato de Uribe. Por un lado el Programa de Proyectos Productivos (PPP), la cual era una estrategia enfocada a la generación de ingresos sostenibles y al mejoramiento de la calidad de vida de las familias que se encuentran en zonas afectadas por los cultivos ilícitos. (Acción Social, 2007/1.) Esta estrategia buscaba apoyar cultivos de “pancoger”25, teniendo congruencia con las situaciones agroecológicas particulares de la región, la utilización de explotaciones pecuarias y el fomento de especies menores (estos primeros eran el aspecto que se tenía previsto a corto plazo). Además se buscaba ofrecer proyectos productivos de mediano y largo plazo, estableciendo cadenas prioritarias para el fortalecimiento de la competitividad de los productos, entre los cuales estaban el cacao, el caucho, la palma aceitera, los forestales productivos, el café y otros. (Conpes, 2003.)
25 Se denominan así los cultivos que buscan satisfacer parte de las necesidades alimenticias de una población específica, por ejemplo: el maíz, el frijol, la yuca y el plátano.
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La otra tipología identificada y planteada en el PND -“Hacia un Estado Comunitario” fue la de Familias Guardabosques, que buscaba vincular y comprometer a familias campesinas como guardabosques, y así desarrollar procesos de recuperación y conservación de ecosistemas en zonas sociales y ambientalmente estratégicas. Enfatizar en el fortalecimiento de organizaciones sociales y económicas26, posibilitar el acceso a la tierra, proyectos de seguridad alimentaria, que generarían un aumento en la inclusión política regional y posibilidades de mejorar la calidad de vida deteriorada que se tiene en estas zonas.
Los recursos para financiar del PDA para 2003 tenían una buena cantidad de capital a disposición.27 (Costos y fuentes, 2003. Conpes). Contrasta de manera significativa con el presupuesto asignado para cada una de las luchas contra las drogas, (componentes Vargas, 2010)28. Si bien el PND siempre muestra la intención y necesidad de no dejar a un lado el elemento de salvaguardar los intereses de la población civil en zonas marginales del país, buscando de esta manera reducir el capital social y la mano de obra de actores armados inmersos en el narcotráfico, el presupuesto destinado al PDA en Colombia muestra tendencias que demarcan un interés aun mayor en los procesos militares, de interdicción y fortalecimiento del brazo armado como estrategia preponderante.
A continuación se harán precisiones sobre las tipologías de tratamiento a los cultivos ilícitos enmarcados en la lucha contra las drogas29. En su aspecto
26 El Componente Familias Guardabosques centrara su atención en la unidad familiar y en las relaciones sociales que vinculan la comunidad y el territorio. La comunidad juega un papel preponderante: lidera el proceso, asume las responsabilidades de organizar y cohesionar las familias y es garante de compromisos adquiridos. (…) Con el objetivo de contrarrestar la ocurrencia de incentivos perversos, el Programa ha previsto que podrán vincularse tanto las familias que han erradicado los cultivos ilícitos, como las que no los han tenido nunca. (Conpes, 2003. pág. 11.)
27 Anexo 8.
28 Cabe anotar que si bien las cifras mostradas en la grafica del Conpes no tienen una exactitud con las presentadas por Vargas (2010) unas están sobre pesos corrientes de 2003, y las otras en pesos constantes.
Aun así existen diferencias significativas en el presupuesto. Anexo 9.
29 Anexo 10.
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normativo, objetivos buscados, focalización de la población a la que se le brindan los programas.
Programa Familias Guardabosques (PFGB):
Es programa se ha dirigido a familias campesinas, indígenas y afrocolombianas ubicadas en ecosistemas social y ambientalmente estratégicos y que se encuentran vinculadas o en riesgo de involucrarse, e la cadena productiva de cultivos ilícitos. (Acción Social, 2007. Pág. 9) el cual se desarrolla desde el año 2003, parte de su estrategia es la entrega de subsidios condicionados, dados por la firma de compromisos individuales y familiares de participar en procesos de erradicación voluntaria de la totalidad de los cultivos ilícitos que manejen. Además de participar en proyectos productivos que buscan la conservación y/o recuperación de los ecosistemas aledaños. Estos factores se deben ver representados en el fortalecimiento del núcleo básico social que constituye la familia, de esta manera incentivar una comprensión del fenómeno del cultivo de sustancias ilícitas, las consecuencias sociales, económicas y ambientales que acarrea y reducir la cultura de aceptación del mismo.
El proyecto se desarrollo en áreas especificas teniendo en cuenta aspectos y particularidades ambientales, aun así se resalta la voluntad que tengan los habitantes de las regiones en participar de este. El PFGB tiene dos componentes:
por un lado uno Técnico-Ambiental, que busca realizar programas de conservación, recuperación y preservación de los ecosistemas que hayan sido vulnerados por los cultivos ilícitos, o puedan ser objetivo de el traslado de los mismos, esto va acompañado del apoyo que se brindaría para el cultivo de productos como el café, cacao, caucho, palma africana entre otros. El otro componente como se resalta en el Conpes 3218, es la de restaurar el tejido social, teniendo como base fundamental la familia, y de esta manera aumentar la cooperación entre comunidades aledañas, estimular integración que posibilite un
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desarrollo económico sostenido, acompañados respectivamente de entidades adscritas al Estado.
Un ejemplo de los compromisos que debe asumir las familias que entren en el programa es: a) mantener su vereda libre de cultivos ilícitos; b) ahorrar entre un 40 y un 50% del incentivo condicionado recibido, para cofinanciar proyectos productivos o comprar tierra; c) realizar acciones de protección ambiental. (Citado en Zorro, 2010. Pág. 102.)
Estas acciones del PDFB pasan por tres etapas: a) identificación y acercamiento a las comunidades, que concluye con la firma de un contrato colectivo pero suscrito por representantes de cada una de las familias de la vereda o comunidad que desea ser incluida en el programa; b) cumplimiento de compromisos (erradicación de ilícitos, firma de contrato individual y primer pago) y c) acompañamiento, seguimiento y evaluación. (Zorro, 2010. Pág. 103.)
Las metas esperadas a desarrollar en el periodo 2003-2006, para el PDFB son (Conpes, 2003.):
-Vincular 50.000 familias campesinas como Guardabosques.
-Mantener libres de cultivos ilícitos por lo menos 60.000 Hectáreas en los núcleos de intervención.
-Revegetalizar de manera natural por lo menos 40.000 hectáreas en zonas ambientalmente estrategias.
-Conservar alrededor de 700.000 hectáreas de bosques naturales por medio de actividades de guardabosques.
Programa de Proyectos Productivos (PPP):
Como parte de la estrategia de erradicación manual voluntaria, se dio otra tipología, la cual busca promover proyectos que generen ingresos sostenibles y mejoren la calidad de vida de familias trastocadas por los cultivos ilícitos. Esta
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iniciativa de buscar proyectos sostenibles para garantizar ingresos económicos, se presento como una segunda fase para las familias que ya hubiesen desarrollado el PFGB.
Los elementos que diferencias el PPP del PFGB, es el entres de generar fuentes estables de empleo e ingresos, desarrollar proyectos que garanticen la sostenibilidad alimentarias de la población campesina, enmarcados en una política sectorial agropecuaria que desarrolle la capacidad de insertarse en el mercado nacional e internacional, esto teniendo en cuenta la intensión de los campesinos para inmiscuirse en las fases de producción llegando a la comercialización (para esto se daría un acompañamiento no solo de incentivos para capitalización, si no para instruirse en la creación de organizaciones y alianzas que trabajaran de la mano con el sector privado). (Conpes, 2003.)
Se resaltan dos componentes o fases para el desarrollo de los PPP:
-seguridad alimentaria y flujo de caja: cultivos de pancoger en periodos improductivos.
-Proyectos productivos a mediano y largo plazo, para los que se han priorizado diferentes tipos de cultivos.
Las metas programadas para el periodo 2003-2006 en la aplicación de las PPP son (Conpes, 2003.):
-Vincular 27,000 familias campesinas a actividades licitas, en proyectos agroforestales y agrícolas de mediano y largo plazo.
-Generar al menos 18 millones de jornales lícitos a nivel local (que equivalen a 65.800 empleos directos.
-Mantener libres de cultivos ilícitos al menos 76.350 hectáreas.
Finalmente para concluir el apartado normativo y de objetivos de las dos líneas de trabajo de las familias guardabosques, el gobierno en el documento conpes 3218
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planteo una presupuesto de aproximadamente 1 billón de pesos corrientes en 2003, para los primeros tres años de los programas. Para el caso de las Familias Guardabosques el total agregado de los tres años (2003-2006) es de 668.259.742.063 pesos, de los cuales 237.649.142.062 provenían de recursos de la nación, y 430.610.600.000 pesos derivados de aportes externos.
Para los PPP los recursos a utilizar en el mismo periodo de tres años ascendían a 265.878.000.000, desagregados de la siguiente manera. Provenientes de la nación se iban a utilizar 21.133.000.000 pesos y provenientes de fuentes externas 244.745.000.000 pesos.30
6.2 Desarrollo alternativo, segundo periodo de Álvaro Uribe (2006-2010)