Felipe Gómez Isa*
«Frente a la filosofía engañosa del perro del hortelano, la realidad nos dice que debemos poner en valor los recursos que no utilizamos y trabajar con más esfuerzo. Y también nos lo enseña la experiencia de los pueblos más exitosos, los alemanes, los japoneses, los coreanos y muchos otros. Y esa es la apuesta del futuro, y lo único que nos hará progresar»1.
Alán García Quiero comenzar esta breve reflexión acerca del derecho al desarrollo de los pueblos indígenas con estas ilustrativas palabras del anterior Presi- dente peruano Alán García publicadas en el diario de mayor tirada del país en relación con los obstáculos que, según él, siguen obstruyendo las enor- mes potencialidades de desarrollo que encierra la explotación de los ingen- tes recursos naturales que hay en Perú. En su opinión, determinados grupos, entre los que destacan los pueblos indígenas y los movimientos ambienta- listas, se comportan como el perro del hortelano, ya que ni comen ni dejan comer, es decir, se oponen sistemáticamente al progreso del país con su ne- gativa a la explotación de los recursos naturales por parte del Estado y del
capital privado transnacional2.
Nos encontramos ante uno de los desafíos más serios que enfrentan ac- tualmente los pueblos indígenas, ya que la carrera desenfrenada por la ex- ploración y explotación de los recursos naturales que se encuentran en sus
* Profesor de Derecho Internacional Público y miembro del Instituto de Derechos Huma-
nos Pedro Arrupe de la Universidad de Deusto (Bilbao). Correo electrónico: felipe.gomez@ deusto.es
1 GARCÍA PÉREZ, Alán (2007): «El síndrome del perro del hortelano», El Comercio, do-
mingo 28 de octubre.
2 Una reflexión interesante sobre el contradictorio papel que desempeñan los recursos
mineros en el desarrollo de Perú se puede encontrar en ARELLANO YANGUAS, Javier (2011):
¿Minería sin fronteras? Conflicto y desarrollo en regiones mineras del Perú, IEP-PUCP-Uni- versidad Antonio Ruiz de Montoya, Lima.
territorios se ha topado con un movimiento indígena que reclama el respeto de su derecho al desarrollo, de su derecho a tomar decisiones significativas en relación con la definición de lo que hay que entender por desarrollo y de las prioridades en ese terreno.
El objetivo fundamental de este artículo es analizar el camino que ha seguido el progresivo reconocimiento de los pueblos indígenas como ti- tulares del derecho humano al desarrollo y la importancia que ello reviste tanto para su presente como para su futuro. Es muy significativo al respecto
que la Declaración sobre el derecho al desarrollo, aprobada por la Asam-
blea General de las Naciones Unidas el 4 de diciembre de 19863, no reali-
zara ni una sola mención a los pueblos indígenas como sujetos de dicho de- recho. Esta situación era una de las principales lagunas de esta Declaración. Veremos cómo tanto el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 1989) como, sobre todo, la Declaración de las Naciones Uni- das sobre los derechos de los pueblos indígenas aprobada el 13 de septiem-
bre de 2007 por la Asamblea General de la ONU4 han venido a colmar con
creces esta laguna con el reconocimiento explícito de los pueblos indígenas como titulares de su derecho al desarrollo.
1. Sujetos del derecho al desarrollo en la Declaración sobre el derecho al desarrollo
La Declaración sobre el derecho al desarrollo es plenamente conse- cuente con el principio relativo a la indivisibilidad e interdependencia de los derechos individuales y los derechos colectivos. Es el artículo 1.1 de la Declaración el que expresa cuál es su concepción respecto a los titulares del derecho al desarrollo como derecho humano. Así, este artículo 1.1 dispone lo siguiente:
«El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para par- ticipar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar de él» (la cur- siva es nuestra).
3 Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 41/128, de 4 de diciembre de
1986. Una reflexión sobre el derecho al desarrollo en el 25 aniversario de la Declaración sobre
el derecho al desarrollo en GÓMEZ ISA, Felipe (2012): «El derecho al desarrollo en el 25 Aniver-
sario de la Declaración sobre el derecho al desarrollo», Derechos y Libertades, n.º 26, pp. 1-24.
4 Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 61/295, de 13 de septiembre de
Por su parte, y abundando en este tema de los sujetos del derecho al de- sarrollo, el artículo 2.1 de la Declaración que venimos comentando señala que
«la persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el parti- cipante activo y el beneficiario del derecho al desarrollo».
Como podemos observar, la Declaración sobre el derecho al desarrollo opta por una postura de equilibrio, de síntesis, respecto a los sujetos del de- recho al desarrollo, un equilibrio entre la faceta individual y la faceta colec- tiva de este derecho humano. En este sentido, para Bedjaoui, «la Declara- ción sobre el derecho al desarrollo define, en una posición muy equilibrada y ecuánime, el derecho al desarrollo como un derecho tanto colectivo como
individual»5. En la misma línea se expresa Colliard, para quien «la Declara-
ción consagra el equilibrio entre la dimensión individual y la dimensión co-
lectiva del derecho al desarrollo»6.
Hemos visto cómo el artículo 1.1 confiere este derecho a «todo ser hu- mano» y a «todos los pueblos», aunque también debemos observar que el artículo 2.1 enfatiza a la persona humana como «el sujeto central del de- sarrollo». Parece que la Declaración quiere integrar las diferentes concep- ciones que existían en torno al tema de los sujetos del derecho al desarro- llo, concepciones que, en muchos casos, eran contrapuestas. Ello nos puede ayudar a explicar la relativa heterogeneidad en la que incurre la Declaración a la hora de definir los titulares del derecho al desarrollo. En el preámbulo, la Declaración se refiere a que el desarrollo es una prerrogativa de las «na-
ciones», sin clarificar qué entiende por naciones7; posteriormente, en el ar-
tículo 1, confiere este derecho a los seres humanos y a los pueblos, sin men-
cionar explícitamente a los Estados como titulares8 y sin definir en ningún
5 BEDJAOUI, Mohamed (1991): «The Right to Development», en BEDJAOUI, Mohamed
(General Editor): International Law: Achievments and Prospects, UNESCO-Martinus Nijhoff
Publishers, Dordrecht, 1991, p. 1182.
6 COLLIARD, Claude-Albert (1987): «L’adoption par l’Assemblée Générale de la Declara-
tion sur le droit au développement (4 décembre 1986), Annuaire Français de Droit Interna-
tional, vol. XXXIII, p. 623.
7 Según De Feyter, la utilización que la Declaración hace del término «naciones» en el
preámbulo supone una «referencia indirecta» a los Estados, aunque él mismo se encarga de reconocer que esta perspectiva no vuelve a aparecer en la parte operativa de la Declaración; incluso el mismo término «naciones» ya no se vuelve a mencionar en el texto de la Declara-
ción, en DE FEYTER, Koen (1992): The Human Rights Approach to Development, tesis docto-
ral dirigida por el Dr. M. Bossuyt, Universitaire Instelling Antwerpen, Belgium, p. 387.
8 Sin embargo, debemos recalcar cómo el artículo 2.3 otorga también un protagonismo al
Estado en el proceso de desarrollo, aunque no le cite expresamente como uno de los sujetos del derecho al desarrollo. Este artículo establece que «los Estados tienen el derecho y el deber
momento lo que entiende por «pueblo»; por otro lado, el artículo 2.1 parece que establece una suerte de jerarquía, en beneficio del aspecto individual del derecho al desarrollo. En opinión de Kenig-Witkowska, «esta multifacé- tica y heterogénea definición de los sujetos del derecho al desarrollo no es
lo bastante clara y puede poner en peligro su implementación»9. Lo cierto
es que tenemos que admitir que no podía ser de otra forma, dado que la De- claración sobre el derecho al desarrollo fue el resultado de un compromiso tras arduas e interminables negociaciones, todo un encaje de bolillos para intentar alcanzar un consenso entre las diferentes posturas que existían en
torno al espinoso tema de los sujetos del derecho al desarrollo10.
Un aspecto que merece ser destacado en la Declaración sobre el dere- cho al desarrollo es que el individuo ostenta una posición privilegiada, es el «sujeto central del desarrollo», tal y como viene contemplado en el ar- tículo 2.1 de la Declaración. Esta aproximación al derecho al desarrollo, desde las necesidades y desde la participación del individuo, supone «un
enfoque muy positivo»11 para autores como Triggs. Esto implica que todo
proceso de desarrollo debe contar necesariamente con el individuo, con su
participación y con sus expectativas12. Acorde con esta importancia del in-
dividuo en la concepción del derecho al desarrollo, la Declaración sobre el derecho al desarrollo establece como uno de los elementos fundamentales
de formular políticas de desarrollo nacional adecuadas con el fin de mejorar constantemente el bienestar de la población entera y de todos los individuos sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la equitativa distribución de los beneficios re- sultantes de éste».
9 KENIG-WITKOWSKA, Maria Magdalena (1988): «The UN Declaration on the right to de-
velopment in the light of its travaux préparatoires», en DE WAART, Paul; PETERS, Paul and
DENTERS, Erik (eds.): International Law and Development, Martinus Nijhoff Publishers, Dor- drecht, p. 382.
10 A pesar de todos los esfuerzos desplegados para alcanzar el consenso en éste y otros
aspectos problemáticos de la Declaración, Estados Unidos votó en contra e importantes Esta- dos occidentales optaron por la abstención.
11 TRIGGS, Gillian (1988): «The Rights of Peoples and Individual Rights: Conflict or Har-
mony?», en CRAWFORD, James (ed.): The Rights of Peoples, Clarendon Press, Oxford, p. 156.
12 Este es un paso de unas enormes consecuencias para el pensamiento sobre el desarro-
llo, ya que supone reconocer que todo proceso de desarrollo debe tener como último objetivo a los hombres y mujeres y su participación en dicho proceso. Lo que se constata en la Decla- ración sobre el derecho al desarrollo es que el desarrollo no se puede conseguir, como mu- chas veces se ha pretendido, volviendo la espalda a las necesidades básicas de los individuos.
En último término, se trata de caminar hacia un desarrollo humano, como el auspiciado por
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desde 1990, es decir, aquel desarrollo que prioriza las necesidades básicas de las personas en campos como la educación,
la salud, la vivienda, la protección de los derechos humanos… Ver al respecto ALSTON, Philip
and ROBINSON, Mary (eds.) (2006): Human Rights and Development. Towards Mutual Rein-
de este derecho el respeto y la garantía de todos los derechos humanos. La Declaración asume que no cabe un verdadero desarrollo si no se produce un respeto escrupuloso de los derechos y las libertades fundamentales. Las re- ferencias en la Declaración a la protección de los derechos humanos son va- riadas. Así, en el preámbulo de la Declaración, la Asamblea General se de- clara
«preocupada por la existencia de graves obstáculos, constituidos, entre otras cosas, por la denegación de los derechos civiles, políticos, econó- micos, sociales y culturales, obstáculos que se oponen al desarrollo y a la completa realización del ser humano y de los pueblos, y considerando que todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indi- visibles e interdependientes...»13.
Por otro lado, diferentes artículos de la Declaración mencionan los de- rechos humanos como un elemento importante para el desarrollo; entre ellos, destaca el artículo 6.3, señalando que
«los Estados deben adoptar medidas para eliminar los obstáculos al de- sarrollo resultantes de la inobservancia de los derechos civiles y políticos, así como de los derechos económicos, sociales y culturales».
De todas formas, en lo que a nosotros nos concierne, los pueblos indí- genas ni siquiera se mencionan en la Declaración sobre el derecho al de- sarrollo, constituyéndose así en unos de los «grandes olvidados» de la De-
claración14.
2. Los pueblos indígenas como titulares del derecho al desarrollo
Al hilo del análisis que venimos efectuando, para un determinado sector de la corriente doctrinal que ve en el derecho humano al desarro- llo un derecho de carácter individual y colectivo, va a ser fundamental para la adecuada garantía de este derecho la participación de ciertas en- tidades subnacionales en todo proceso de desarrollo. El derecho al de-
13 N.º 10 del preámbulo de la Declaración sobre el derecho al desarrollo.
14 Lo cierto es que los pueblos indígenas han constituido una auténtica «humanidad au-
sente» en el proceso de elaboración de instrumentos internacionales de protección de los de- rechos humanos desde la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 hasta nues-
tros días. Ver al respecto CLAVERO, B., «De los ecos a las voces, de las leyes indigenistas a los
derechos indígenas», en Derechos de los Pueblos Indígenas, Servicio Central de Publicacio-
sarrollo se configura así, en palabras de De Feyter, como un derecho
«multidimensional»15. Es decir, además de los pueblos, el derecho al de-
sarrollo también va a tener como titulares a «las minorías y a los pueblos
indígenas»16. Con esta ampliación de los sujetos del derecho al desarro-
llo se trataría de garantizar la participación de aquellos entes hacia los que va dirigido el desarrollo, la participación de lo que Ginther denomina las
«estructuras intermedias»17. Para este autor, garantizando el derecho al
desarrollo de estas estructuras intermedias entre el individuo, el pueblo y los Estados, se consolida la función doméstica del derecho al desarro- llo, es decir, se asegura una participación lo más amplia posible de todos aquellos sujetos sin cuyo concurso no es posible un verdadero y autén-
tico proceso de desarrollo18. En esta misma línea, diferentes autores han
reconocido que etnias, minorías y pueblos indígenas también deben pa-
sar a ser sujetos activos del derecho al desarrollo19. Y ello, sobre todo,
tras constatar que los pueblos indígenas se encuentran entre los principa- les damnificados de políticas de desarrollo inadecuadas que no han tenido en cuenta sus intereses, necesidades y sus particulares formas de enten-
der y concebir el mundo20. A pesar de que estos pueblos no aparecen men-
15 DE FEYTER, Koen (1992): The Human Rights Approach to Development..., op. cit.,
p. 550.
16 DE FEYTER, Koen (1992): The Human Rights Approach…, op. cit., p. 272.
17 GINTHER, Konrad (1992): «The domestic policy function of a right of peoples to de-
velopment: popular participation a new hope for development and a challenge for the disci-
pline», en ROY CHOWDHURY, Subrata; DENTERS, Erik and DE WAART, Paul (eds.): The Right
to Development in International Law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht, p. 69.
18 En este sentido, es interesante la aportación de un autor como Stavenhagen con la in-
troducción del concepto de «etnodesarrollo», una forma alternativa de desarrollo que enfa- tiza el rol de las entidades sub-nacionales en el proceso de desarrollo. Desde la perspectiva del etnodesarrollo, el Estado y la sociedad se beneficiarían de la diversidad de estrategias de desarrollo determinadas por los diferentes grupos étnicos. El etnodesarrollo implica, en última instancia, el establecimiento de amplios márgenes de autonomía de los grupos ét- nicos en relación con la toma de decisiones en torno al uso de recursos para el desarrollo,
Cfr. en STAVENHAGEN, Rodolfo (1985): «Ethnodevelopment: a neglected dimension in De-
velopment Thinking», en Ethnic Violence, Development and Human Rights, SIM, Utrecht,
pp. 15-51.
19 Bermejo y Dougan, por ejemplo, son de la opinión de que las etnias y las minorías
también pueden prevalerse del derecho al desarrollo, aunque la Declaracion sobre el derecho
al desarrollo no les mencione explícitamente, BERMEJO GARCÍA, Romualdo y DOUGAN BEACA,
José (1985): «El derecho al desarrollo: un derecho complejo con contenido variable», Anua-
rio de Derecho Internacional, vol. VIII, p. 239; esta posición es compartida, aunque con ma-
tices, por BROWNLIE, Ian (1989): The Human Right to Development, op. cit., p. 19.
20 Cfr. al respecto Informe sobre la Conferencia Técnica de las Naciones Unidas sobre
la Experiencia Práctica en el logro de un Desarrollo Autónomo Sostenible y Ecológicamente Idóneo para las Poblaciones Indígenas (Santiago, Chile, 18 a 22 de mayo de 1992), Relator: Sr. Ingmar EGEDE (Inuit Circumpolar Conference), E/CN.4/Sub.2/1992/31/Add.1, de 25 de
cionados en la Declaración sobre el derecho al desarrollo, desde diferen- tes instancias se ha defendido su inclusión entre los sujetos del derecho al desarrollo. Así, Koen De Feyter, de la Universidad de Amberes, señala la necesidad de incluir a los pueblos indígenas entre los titulares del derecho al desarrollo si queremos preservar su identidad e, incluso, su propia su-
pervivencia21, postura que es compartida por otros autores que han pres-
tado atención al derecho al desarrollo y su relación con los pueblos indí-
genas22.
Asimismo, en la propia Consulta Mundial sobre el derecho al desarro- llo, celebrada en Ginebra en enero de 1990, se hizo un especial énfasis en la desfavorable situación de los pueblos indígenas, subrayando que «las vio- laciones más destructivas y frecuentes de los derechos de los pueblos in- dígenas eran consecuencia directa de unas estrategias de desarrollo que no
respetan el derecho fundamental a la libre determinación»23, derecho que,
como sabemos, está íntimamente relacionado con el derecho al desarrollo24.
De acuerdo con esta visión, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993 consagró una parte de la Declaración Final a re- conocer la importancia de garantizar el desarrollo y el bienestar de los pue- blos indígenas. Es el párrafo 11 de la Declaración de Viena el que subraya que «la Conferencia Mundial reconoce la dignidad intrínseca y la incompa- rable contribución de los pueblos indígenas al desarrollo y al pluralismo de la sociedad y reitera firmemente la determinación de la comunidad interna-
mayo de 1992; MUGARIK GABE: Pueblos Indígenas. Nuestra visión del desarrollo, Icaria, Bar-
celona, 1995; SIMON, M.: «Indigenous Peoples and the Right to Development: an Inuit Per-
spective», Global Consultation on the Realization of the Right to Development as a Human
Right, Geneva, 8-12 January 1990, HR/RD/1990/CONF.26; SPELLMAN, J.W.: «Development
through indigenous resources», Global Consultation on the Realization of the Right to Devel-
opment as a Human Right, Geneva, 8-12 January 1990, HR/RD/1990/CONF.31; MOSES, Ted:
«Indigenous Peoples and International Development Policies», Global Consultation..., HR/
RD/1990/CONF.18; EWEN, Alexander (ed.): La Voz de los Pueblos Indígenas, Olañeta, Palma
de Mallorca, 1995.
21 DE FEYTER, Koen (1992): The Human Rights Approach to Development..., op. cit.,
p. 476.
22 COE, Paul (1990): «The Right to Development must also adress indigenous peoples
and economies», Global Consultation on the Realization of the Right to Development as a
Human Right, Geneva, 8-12 January, HR/RD/1990/CONF.38; BULL, H.: «Indigenous Peoples
and the Right to Development», Global Consultation on the Realization of the Right to Devel-
opment as a Human Right, Geneva, 8-12 January 1990, HR/RD/1990/CONF. 25.
23 Consulta Mundial sobre el Derecho al Desarrollo como Derecho Humano. Informe
preparado por el Secretario General de conformidad con la resolución 1989/45 de la Comi- sión de Derechos Humanos, E/CN.4/1990/9/Rev.1, de 26 de septiembre de 1990, p. 29.
24 No podemos olvidar que el artículo 1.2 de la Declaración sobre el derecho al desarro-
llo proclama que «el derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del