Beatriz Fernández Carrillo*
«Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, y los organismos especializados, incluso a nivel local,así como los Estados, promoverán el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por su eficacia»1.
1. Introducción
La Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (la De- claración) es un instrumento de derechos humanos de naturaleza y signifi- cado sin precedentes en la historia de las Naciones Unidas. Sienta las bases para un avance fundamental en el respeto a la dignidad de los pueblos indí- genas y, con ello, en el desarrollo humano de la sociedad global en su con- junto. Con la adopción de la Declaración por parte de la Asamblea General de Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007, se produjo un reconoci- miento universal de la identidad y entidad de los pueblos indígenas, de sus derechos distintivos, y de las graves violaciones de derechos humanos que padecen. El menoscabo en el disfrute de derechos se produce precisamente a causa de, o en relación a, ostentar la condición indígena. Se produce de forma desproporcionada respecto al resto de la población, y merece por tanto una protección reforzada. Como afirmó la anterior Presidenta del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de Naciones Unidas (Foro Per- manente), Victoria Tauli-Corpuz, el reconocimiento de todas estas cuestio- nes a través de la Declaración hace posible una vía de la reconciliación y el
* Consultora, Rights Advice.
fortalecimiento de las relaciones entre los Estados y los pueblos indígenas
sobre la base de una confianza renovada2.
Pero la Declaración ha generado esperanzas y oportunidades en un con- texto todavía muy difícil para la gran parte de pueblos indígenas que conti- núan sufriendo violencia, discriminación y privaciones en todas las regio- nes del mundo. El modelo de desarrollo global supone una aceleración en el consumo y la explotación de recursos energéticos que conlleva una gran amenaza para su supervivencia física y cultural. Mientras que otros proble- mas directamente relacionados con el daño medioambiental sacuden la con- ciencia pública global, la realidad de los pueblos indígenas sigue siendo desconocida para la sociedad en general, a pesar de estar íntimamente li- gada a la preservación del medio ambiente.
El bajo nivel de concienciación y reacción pública en relación a los re- tos que enfrentan los pueblos indígenas se proyecta también en el seno de la Organización de Naciones Unidas, en el conjunto de órganos, organis- mos, agencias especializadas, programas y fondos (Agencias) que la con- forman. Lo que se ha venido a denominar «sistema de Naciones Unidas» puede llegar a comportarse como espejo de la realidad y las relaciones de poder que así perpetúa de forma más o menos consciente. Pero la organi- zación tiene un mandato que cumplir que va más allá de la suma de volun- tades de los Estados que la conforman, o los mandatos específicos de sus Agencias. Es un mandato que se asienta en propósitos y principios funda- mentales recogidos en la Carta de San Francisco, entre los cuales se en- cuentra como piedra angular la fe en la dignidad humana y los derechos fundamentales.
Lo cierto es que la trascendencia de la Declaración aún no ha calado en la parte de las Naciones Unidas que puede tener mayor relevancia para la implementación de la misma: el campo de acción de las Agencias, mu- chas de las cuales conforman el Grupo de Desarrollo de las Naciones Uni-
das3, con presencia en un número amplio de Estados a través de oficinas
2 Declaración de Victoria Tauli-Corpuz, Presidenta del Foro Permanente para las Cues-
tiones Indígenas (2005-2010), con ocasión de la adopción de la Declaración de Naciones Uni- das sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, disponible en: http://social.un.org/index/ IndigenousPeoples/DeclarationontheRightsofIndigenousPeoples.aspx
3 El Grupo de Desarrollo de la ONU (UNDG) engloba a 32 Fondos, Programas, Agen-
cias, Departamentos y Oficinas que cumplen una función en el área del desarrollo. El objetivo común del Grupo es proporcionar un apoyo coherente, efectivo y eficiente a los países con el propósito de lograr objetivos de desarrollo que han sido acordados internacionalmente, inclu- yendo a los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El Grupo gira alrededor de la función de los Coordinadores Residentes que dirigen los Equipos-País de la ONU para proporcionar mayor coordinación y unificación. La Administradora del PNUD preside el UNDG. Entre los inte- grantes del UNDG se encuentran OACNUDH, UNICEF, OIT, FIDA, FAO, UNESCO, ONU
y equipos-país de la ONU cuya función, aparte de mantener una represen- tación ante los Estados, es proporcionar asistencia técnica a sus distintos estamentos en el marco de las políticas de la organización. La Declara- ción no ha tenido aún el esperado impacto a pesar de contener dos artícu- los (artículos 41 y 42) que exhortan a los organismos especializados de la
ONU, incluso a nivel local, a promover el respeto y la aplicación de sus
provisiones.
Sin embargo, la existencia de la Declaración puede generar oportunida- des de cara a futuro que eran inimaginables hasta hace muy poco. Ya está sirviendo como plataforma común a muchos pueblos y marco para acciones concretas sobre las que se ha de rendir cuentas.
El análisis que aquí se presenta está encaminado a examinar algunas tendencias en la labor de las Agencias del sistema ONU y su acción coordi- nada después de la proclamación de la Declaración, a través de mecanismos como el Grupo Inter-Agencias de Apoyo al Foro Permanente para las Cues- tiones Indígenas. Esta labor se ha venido considerando dentro del campo genérico del desarrollo e incluye temáticas tan diversas como la prevención de conflictos, la igualdad de género, la lucha contra la pobreza, la protec- ción del medio ambiente, o el fortalecimiento de la gobernanza democrática y los derechos humanos. No se incluyen en el análisis, por tanto, otras áreas fundamentales de la ONU como la dedicada al mantenimiento de la paz y la asistencia humanitaria, o la acción de órganos centrales de la organización como el Consejo de Seguridad o la Asamblea General. Tampoco pretende ofrecer una descripción exhaustiva de la acción de las Agencias del sistema ONU y los cambios producidos a partir de la adopción de la Declaración, pues ello escaparía al alcance del mismo. Se ofrecen en cambio reflexiones sobre procesos que se han impulsado en los últimos años y sobre los cuales se estima la posibilidad de avances aún mayores. Las afirmaciones vertidas son fruto de la experiencia y observación prácticas desde el trabajo de las Agencias en la sede y el terreno. No parten, por tanto, de una investigación formal previa y pretenden complementar, desde lo empírico, otros análisis que se ofrecen en esta publicación.
Resulta importante aclarar que, en ocasiones, el lenguaje incluye ex- presiones que contienen una aspiración, más que una descripción rigurosa de la realidad. Por ejemplo, la labor que lleva a cabo la ONU se identifica
como trabajo con los pueblos indígenas, cuando en realidad los enfoques
que subyacen en buena parte de los proyectos de la organización se sus-
tentan en la idea de que se trabaja para los indígenas. Quizá un uso estra-
Mujer, DESA o la OMS. El Banco Mundial es una de las cinco organizaciones que participa como observador. 16 de los 32 integrantes del Grupo de Desarrollo son también miembros del Grupo Inter-Agencias de Apoyo al Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas.
tégico del lenguaje a modo de propuesta, aún resultando poco riguroso, puede ayudar a superar actitudes, como éstas de tendencia asistencial, cuando no discriminatorias, que tan flaco favor han hecho a los pueblos in- dígenas.
2. Contexto y tendencias generales
Para comprender cuáles son los avances, retos y oportunidades en el trabajo que realizan las Agencias de la ONU con los pueblos indígenas es imprescindible tener en cuenta las dinámicas que rigen la organización en un marco general. En primer lugar, existen limitaciones que atañen a la estructura y naturaleza de la organización que reflejan los déficits demo- cráticos en los esquemas de gobernanza global. La organización sigue gi- rando, casi exclusivamente, alrededor de la voluntad formal de los Esta- dos que son los únicos actores con poder de decisión formal en la mayoría de las instancias. En lo que se refiere a las Agencias de la ONU, los Esta- dos ejercen una influencia directa desde distintas posiciones: como inte- grantes de las juntas generales de las mismas; como donantes que realizan contribuciones ordinarias y extraordinarias con mayor o menor grado de condicionamiento; y como Estados receptores de asistencia técnica y fi- nanciera a través de las oficinas de país de las Agencias. En este último caso, cabe destacar que los Marcos de Asistencia para el Desarrollo de las Naciones Unidas (MANUD) han de ser aprobados conjuntamente con los gobiernos.
En el escenario global actual, donde los equilibrios de poder giran en torno a esquemas productivos de competición, los Estados aspiran a lo- grar un crecimiento económico a través de modelos de maximización de recursos, que incluyen en muchos casos la explotación masiva de recur- sos naturales. Estos modelos se cimientan en la atracción de inversión extranjera y una aproximación macro de la economía que concede baja prioridad a aspectos sociales y medioambientales. En este contexto, la sociedad civil ha venido reclamando en el seno de Naciones Unidas ma- yor atención a la lucha contra la desigualdad y a la protección de los de- rechos humanos, sobre todo los derechos humanos de los sectores más vulnerables de la población. De la misma forma, las Agencias de Nacio- nes Unidas han propugnado modelos de desarrollo sostenible que gene- ren oportunidades para todas las personas sin discriminación. Agencias como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) han acuñado el término desarrollo humano y publicado anualmente informes de desarrollo humano de carácter global, regional, nacional y local. Dos informes globales se dedicaron a los derechos humanos y a la diversidad
cultural4. Asimismo, varias Agencias han promovido un enfoque basado
en derechos humanos al desarrollo (EBDH) que se vio reflejado en un
documento de acuerdo común sobre su aplicación en el 20035. A pesar de
este impulso, el enfoque de derechos humanos no se ha integrado en los procesos y programas de las Agencias de forma general debido a la falta de consenso y apoyo político por parte de sus órganos de gobierno, com-
puestos por los Estados6. Sin embargo, la aplicación del EBDH continúa
siendo fundamental a la hora de habilitar modelos de desarrollo humano, más aún en el caso de los pueblos indígenas cuya cosmovisión ha de arti- cularse a través del derecho a la libre determinación.
Considerando la complejidad de cualquier cambio en la estructura y ejes institucionales de la ONU, es importante destacar el proceso de re- forma emprendido por el Secretario General, Kofi Annan, que culminó con
su informe «Un concepto más amplio de libertad»7. La propuesta de re-
forma aludió a fórmulas más accesorias pero que podrían tener gran calado. Incluía, entre sus puntos cardinales, el fortalecimiento de las alianzas con la sociedad civil, y se recomendaba el establecimiento de mecanismos de participación institucionalizada de la sociedad civil en los equipos-país de
la ONU y en los procesos de la organización8. Anteriormente, la Declara-
ción del Milenio del 2000 había subrayado la necesidad de establecer alian- zas con la sociedad civil y el sector privado para cumplir de forma efectiva
4 Informe sobre Desarrollo Humano 2000, Derechos humanos y desarrollo humano;
Informe sobre Desarrollo Humano 2004, La libertad cultural en el mundo diverso de hoy.
Accesibles en: http://hdr.undp.org/es/informes/
5 Documento de Entendimiento Común sobre el Enfoque Basado en Derechos Huma-
nos, 2003, accesible en: http://www.undg.org/archive_docs/6959-The_Human_Rights_
Based_Approach_to_Development_Cooperation_Towards_a_Common_Understanding_ among_UN.pdf
6 Por ejemplo, en el 2007, varios miembros de la Junta de Gobierno del PNUD cuestio-
naron que se pudiera promover y aplicar de forma general y universal un enfoque basado en derechos humanos. China, en particular, se situó al frente de un debate que continuó durante meses y aplazó la aprobación del Plan Estratégico de la Agencia, cuyo borrador incluía como principio rector el EBDH en sus primeras versiones. El debate condicionó los esfuerzos que se estaban realizando en el PNUD y en otras Agencias para la aplicación uniforme y conjunta del EBDH.
7 Informe del Secretario General «Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo,
seguridad y derechos humanos para todos», doc. A/59/2005*, de 22 de marzo de 2005, dis- ponible en: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N05/270/81/PDF/N0527081. pdf?OpenElement
8 «Nosotros los pueblos: la sociedad civil, las Naciones Unidas y la gobernanza mun-
dial». Informe del Grupo de Personas Eminentes encargado de examinar la relación entre las Naciones Unidas y la sociedad civil («Informe Cardoso»), doc. A/58/817, de 11 de junio de 2004.
los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)9. Se creó la Campaña del
Milenio destinada a fomentar la participación de la sociedad civil en los es-
fuerzos por lograr los ODM10, y se fortaleció el Pacto Mundial, cuyo obje-
tivo es conseguir un compromiso voluntario de las entidades en materia de responsabilidad social, por medio de la implantación de 10 Principios basa- dos en derechos humanos, laborales, medioambientales y de lucha contra la
corrupción11.
A pesar de los esfuerzos, aún queda mucho camino por recorrer a la hora de implicar a actores no estatales en la acción de las Naciones Unidas, sobre todo en lo que se refiere a la sociedad civil y a determinados estamen- tos de la misma. La organización aún ha de movilizar todo el potencial que generarían unas asociaciones o alianzas con la sociedad civil bien gestiona- das e institucionalizadas en sus políticas, programas y procedimientos, so- bre todo en el ámbito de los países donde lleva a cabo sus proyectos. Existe el margen político necesario, pero es preciso mayor liderazgo y estrategia por parte de los cuadros directivos. Tales esfuerzos tendrían especial rele- vancia para los pueblos indígenas al contar con un marco institucionalizado de colaboración con la ONU en los países.
En cualquier caso, la sociedad civil ejerce una influencia nada desde- ñable sobre la ONU en el ámbito internacional. Muchas iniciativas de la or- ganización han surgido a partir de movimientos sociales globales en áreas como género, medio ambiente o derechos humanos. Un ejemplo reciente es la labor de lobby del movimiento de mujeres que ha impulsado la creación de ONU-Mujer. En relación a los pueblos indígenas los logros han sido no- tables. En espacio de 50 años la organización ha pasado de ignorarlos, a proclamar dos décadas internacionales sobre los pueblos indígenas comen- zando en 1995; establecer un órgano consultivo al Consejo Económico y Social (ECOSOC), dos mecanismos de protección y promoción de derechos de los pueblos indígenas bajo el Consejo de Derechos Humanos; y procla- mar tras más de 20 años de debate la Declaración sobre los Derechos de los
9 La Asamblea General resuelve «Ofrecer al sector privado, las organizaciones no guber-
namentales y la sociedad civil en general más oportunidades de contribuir al logro de las me- tas y los programas de la Organización». Declaración del Milenio, 13 de septiembre de 2000 (A/RES/55/2*).
10 La Campaña del Milenio de Naciones Unidas fue creada en el año 2002 para promover
y exigir el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desde entonces, lidera los esfuerzos de Naciones Unidas para crear un movimiento global en apoyo a la lucha contra la pobreza extrema en el mundo. Más información: http://www.sinexcusas2015.org/campana- del-milenio-de-nnuu
11 Más información en: http://www.pactomundial.org/index.asp?MP=1&MS=1&MN=
Pueblos Indígenas. Todo ello gracias a la labor de lobby de los representan- tes indígenas ante la ONU.
También se han logrado importantes resultados en el área de medio am- biente, más particularmente en el marco de la Convención sobre la Diversi- dad Biológica y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cam- bio Climático. Respecto a la Convención sobre la Diversidad Biológica y su artículo 8, epígrafe j, los pueblos indígenas impulsaron la creación de un grupo de trabajo que ha logrado avances importantes, entre ellos, el re- conocimiento del conocimiento tradicional y los derechos indígenas en la creación y gestión de las áreas protegidas y la necesidad de contar con el consentimiento previo de los pueblos indígenas en el trabajo relativo al artículo 8, epígrafe j. En relación al Convenio Marco sobre Cambio Cli- mático, el lobby indígena posibilitó acuerdos sobre REDD (reducción de emisiones derivadas de la desforestación y degradación). En la Conferen- cia de Bali los representantes indígenas afirmaron la necesidad de llevar a cabo procesos de consulta previos a la ejecución de proyectos financia- dos por el Mecanismo de Carbón del Banco Mundial y que los derechos de los pueblos indígenas deberían constituir el marco para el diálogo relativo al acceso de financiación de tal Fondo (y de otros fondos que se crearían posteriormente como ONU-REDD). Los pueblos indígenas han logrado consolidar una posición conjunta, que se reconozcan sus derechos y el co- nocimiento tradicional y la importante labor que deben desempeñar para
participar, monitorear e informar estrategias REDD+12.
En Rio+20, los participantes indígenas advierten que el documento fi- nal de declaración sigue sin reconocer la importancia de la cultura en el de- sarrollo sostenible, pero hay un reconocimiento de la Declaración sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas13.
La labor de incidencia de los pueblos indígenas también ha prestado atención a la agenda de desarrollo y los Objetivos de Desarrollo del Mile- nio. La sociedad civil en su conjunto criticó fuertemente los ODM por no tomar en cuenta aspectos relacionados con los derechos humanos, la gober- nabilidad y las desigualdades y dejar fuera de los objetivos a buena parte de la población. El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas dedicó dos sesiones completas a los ODM en el 2005 y 2006, y realizó recomendacio-
12 Punto de Agenda 5-Reducción de emisiones derivadas de las desforestaciones en
países en desarrollo: enfoques para estimular acción: Recomendación del órgano subsidia- rio para el consejo científico y tecnológico [FCCC/SBSTA/2009/L.19/Add.1], 11 de di- ciembre de 2009. Párrafo 1 (b) (iii) Decisión 1/CP.13, del Plan de Acción de Bali. FCCC/ AWGLCA/2009/L.7/Add.6, 15 de diciembre de 2009.[FCCC/AWGLCA/2010/6], Reuniones sobre el Clima de Bon, 31 de mayo a 11 de junio de 2010.
nes para tomar debidamente en consideración a los pueblos indígenas en los esfuerzos ODM que recibieron muy poca atención por parte de las Agen-
cias. Esto se reconoció en la Cumbre de Revisión14. Es de esperar que la
labor de lobby se refuerce en los años que restan hasta el 2015 y en el diá- logo sobre la Agenda post-2015, que ya ha comenzado y ha de tomar como insumos la celebración de la Conferencia Mundial sobre Pueblos Indígenas