Maia Sophia Campbell*
1. Introducción
Los avances sin precedentes en el sistema interamericano en relación con los derechos de los pueblos indígenas, han desempeñado un papel esen- cial para ayudar a consolidar estándares en el sistema internacional. En sus interpretaciones de los derechos de aplicación general en el contexto espe- cífico de los pueblos indígenas, los órganos del sistema interamericano han promovido una comprensión del contenido y parámetros de los derechos de los pueblos indígenas acorde con los estándares establecidos por el instru- mento global de mayor autoridad relativo a los pueblos indígenas: la De- claración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas. Al mismo tiempo, la jurisprudencia del sistema interamericano profundiza en las nor- mas de derechos indígenas articuladas en la Declaración, clarificando su aplicación en contextos específicos.
Este artículo señala los avances en el sistema interamericano en rela- ción con los derechos de los pueblos indígenas y señala los vínculos entre estos estándares y aquellos afirmados por las Naciones Unidas a nivel glo- bal. En este sentido, esboza cómo la jurisprudencia del sistema ha ayudado a consolidar y reforzar el establecimiento de normas. Al mismo tiempo, este artículo describe lo que la jurisprudencia del sistema interamericano ha aportado a nuestra comprensión de los términos de la Declaración. Aunque el artículo se centra en las contribuciones del sistema interamericano en re- lación con las tierras y recursos naturales, debe señalarse que los organis- * Miembro del equipo del Relator de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
mos del sistema interamericano también se han referido a los derechos de los pueblos indígenas en otros contextos, en particular a sus derechos a la
participación política1. También ha profundizado en otros derechos vincula-
dos al derecho a la propiedad, incluido el derecho a la no discriminación, a la vida y a la salud, a la cultura y a la religión, en los derechos económicos
y sociales y de acceso a la justicia2.
Además, aunque este artículo se centra en el sistema interamericano y en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos in- dígenas, es cierto que otros instrumentos internacionales y leyes y jurispru- dencia nacionales, han contribuido igualmente de forma significativa al de- sarrollo de las normas internacionales relativas a los derechos de los pueblos indígenas. El instrumento más notable, en este sentido, es el Convenio nú- mero 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indí- genas y tribales en países independientes, un instrumento vinculante del que son parte la mayoría de los países americanos. Los órganos de los tratados de las Naciones Unidas, en especial el Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, el Comité de Derechos Humanos y el Co- mité sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, han desarrollado también una significativa jurisprudencia relativa a los pueblos indígenas que, ciertamente, ha influido en el desarrollo de normas en este ámbito.
2. Breve introducción al sistema interamericano
La especial preocupación del sistema interamericano por los derechos de los pueblos indígenas es muestra de la importancia de los pueblos indí- genas en la región, tanto en términos históricos como en la actualidad. Hoy en día, los pueblos indígenas suponen aproximadamente el 10% de la po- blación total de América y, en su mayor parte, han mantenido las culturas, lenguas y modos de vida que los diferencian de otros sectores de las socie- dades en las que viven. A pesar de su diversidad en toda la región, los pue- blos indígenas de América comparten preocupaciones comunes en relación con el disfrute de sus derechos humanos, incluidos los derechos a la no dis- criminación, a las tierras y recursos, al desarrollo económico y social y a la participación política.
1 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de Yatama contra Nicaragua. Ob-
servaciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 23 de junio de 2005, Serie C n.º 127.
2 Véase, en general, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Derechos de los
pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras y recursos naturales ancestrales, Normas y Ju- risprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 56/09 (2010), párrafos 63-70, 122-135.
Los organismos del sistema interamericano han adoptado un papel de liderazgo en el nivel internacional en la definición de normas que protegen los derechos de los pueblos indígenas, especialmente en relación con sus tierras y recursos. Los derechos protegidos en el sistema interamericano se explicitan en la Convención Americana sobre los Derechos Humanos
(1969)3 y en la Declaración Americana sobre los Derechos y los Deberes
del Hombre (1948)4. La Convención Americana sobre los Derechos Hu-
manos es un tratado multilateral ratificado por veinticinco Estados ameri-
canos, es decir, la mayoría de los Estados de la región5. Los casos más no-
tables sobre derechos de los pueblos indígenas en Estados que no son parte de la Convención Americana y que, por tanto, concluyeron en un informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se encuentran en Be-
lice, Canadá y los Estados Unidos6. La Declaración Americana sobre los
Derechos y Deberes del Hombre fue el instrumento a través del cual la Or- ganización de Estados Americanos estableció el sistema interamericano de derechos humanos. Al ser una declaración, no es, en sentido estricto, le- galmente vinculante como un tratado internacional. Pero se ha interpre- tado como origen de obligaciones legales para los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos. Ambos instrumentos de derechos humanos son de aplicación general y no mencionan específicamente a los pueblos indígenas.
Dos organismos dentro del sistema interamericano trabajan para pro- mover y supervisar los derechos humanos: la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Comisión atiende peticiones presentadas por personas o grupos que alegan violaciones de los derechos humanos en los países miembros de la Organi-
zación de Estados Americanos7. En virtud de su ratificación de la Carta de
la Organización de Estados Americanos, todos los Estados de América han aceptado la competencia de la Comisión Interamericana para considerar
violaciones de derechos humanos en su jurisdicción8. La Comisión puede
hacer recomendaciones a los Estados, publicar sus conclusiones en relación con casos específicos de violaciones de derechos humanos y, en ciertos ca-
3 Convención Americana sobre los Derechos Humanos, 22 de noviembre de 1969, OEA
Ser. Tratados n.º 36, 1144 U.N.T.S. 123 (entrada en vigor el 18 de julio de 1978).
4 Declaración Americana sobre los Derechos y los Deberes del Hombre, adoptada en la
Novena Conferencia Internacional de Estados Americanos, Bogotá, Colombia, 1948.
5 Véase http://www.oas.org/dil/treaties_B-32_American_Convention_on_Human_
Rights_sign.htm (visitado en enero de 2013).
6 Véase http://www.oas.org/dil/treaties_B-32_American_Convention_on_Human_
Rights_sign.htm (visitado en enero de 2013).
7 Convención Americana sobre los Derechos Humanos, supra, artículo 41.
sos, iniciar acciones legales contra un Estado ante la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en nombre de la víctima9.
La Corte Interamericana juzga las violaciones de derechos humanos que han sido investigadas por la Comisión, siempre que el Estado presun- tamente implicado sea parte de la Convención Americana de Derechos Hu-
manos y haya aceptado la jurisdicción de la Corte10. La Corte puede emitir
sentencias vinculantes sobre estos países. La Corte acepta un caso sobre el que tiene jurisdicción después de que haya sido procesado por la Comisión y solo si la Comisión o el Estado afectado deciden presentar dicho caso ante
la Corte11. Hasta que decide que el Estado en cuestión ha cumplido adecua-
damente la sentencia, la Corte Interamericana sigue teniendo jurisdicción para supervisar la ejecución de todos los casos y para emitir informes de se-
guimiento sobre la misma12. Hasta ahora, solo una sentencia relativa a los
derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos ha sido ple-
namente ejecutada: la de Awas Tingni contra Nicaragua13.
3. Contribución del sistema interamericano a la protección
de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos tradicionales
Cuando la Declaración de los derechos de los pueblos indígenas se adoptó en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2007, el sistema interamericano ya había desarrollado una rica jurisprudencia de protección de los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos. Es evidente que el sistema interamericano ha jugado un papel significativo en la consolidación de los estándares internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas. De hecho, muchos de los aspectos específicos sobre los derechos de los pueblos indígenas sobre sus tierras y recursos afirmados por el sistema interamericano se ven claramente recogidos en la Declaración en términos muy parecidos.
9 Convención Americana sobre los Derechos Humanos, supra, artículo 41.
10 Convención Americana sobre los Derechos Humanos, supra, artículo 51.
11 Convención Americana sobre los Derechos Humanos, supra, artículo 61.
12 Normas de procedimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, aproba-
das por la Corte en su XLIX periodo ordinario de sesiones, celebrado entre el 16 y el 25 de noviembre de 2000 y parcialmente enmendadas por la Corte en su LXXXII periodo ordinario de sesiones, celebrado del 19 al 31 de enero de 2009, artículo 63.
13 Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 3 de abril de 2009,
Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni vs. Nicaragua. Supervisión de Cumpli- miento de Sentencia.
Aunque la Declaración habla de estos derechos con bastante detalle, la jurisprudencia del sistema interamericano ha ayudado a la interpretación de los derechos de los pueblos indígenas sobre tierras y recursos y otros dere- chos de manera muy significativa, con implicaciones para la comprensión de los derechos de los indígenas que han tenido efectos más allá de la re- gión americana. Ciertamente, el hecho de que la Corte examine casos rea- les, de significativa complejidad, nos ayuda a ver cómo unas normas ge- nerales pueden aplicarse en situaciones específicas. Esta sección narra los avances en el sistema interamericano en relación con los derechos indíge- nas y, al mismo tiempo, señala cómo estos avances se relacionan o se apo- yan en los derechos consagrados en la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas.
3.1. El derecho de los pueblos indígenas sobre sus tierras tradicionales
La contribución más significativa del sistema interamericano a la in- terpretación de los derechos de los pueblos indígenas se ha producido en el área de los derechos a las tierras y recursos y otros derechos relaciona-
dos. El caso emblemático de Awas Tingni contra Nicaragua14 de 2001, fue
el primer caso del sistema interamericano que interpretó con autoridad el derecho de propiedad para la protección de los derechos de los pueblos in- dígenas a sus tierras y recursos tradicionales. El caso se refería a la comu- nidad indígena mayagna de Awas Tingni que, a pesar de haber vivido du- rante años en un área de la costa atlántica de Nicaragua, no tenía título legal
ni ningún reconocimiento formal sobre sus tierras15. En los años 90, la co-
munidad se enfrentó a amenazas debido a la presencia en sus tierras de una compañía maderera extranjera. La compañía operaba con una concesión emitida por el Gobierno de Nicaragua, basada en la presunción de que las tierras bajo concesión eran tierras estatales.
Al no encontrar remedio en el sistema nacional de Nicaragua, la comu- nidad llevó su caso ante la Comisión Interamericana y, tras un informe fa- vorable de la Comisión, ante la Corte Interamericana. En lo que, en su mo- mento, era una teoría legal avanzada y novedosa, los representantes legales
14 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo)
de Awas Tingni contra. Nicaragua. Fondo, Reparaciones y Costes. Sentencia del 31 de agosto de 2001, Serie C n.º 79 («Awas Tingni»).
15 Para una descripción detallada del caso, véase ANAYA, James y GROSSMAN, Claudio
(2002): «The Case of Awas Tingni v. Nicaragua: A New Step in the International Law of In-
digenous Peoples», Arizona Journal of International and Comparative Law, vol. 19, n.º 1,
de la comunidad alegaron violaciones, principalmente, del artículo 21 (de- recho a la propiedad) y del artículo 24 (derecho a la no discriminación) de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos. Los representan- tes legales alegaron también violaciones del artículo 1 (obligación de res- petar los derechos) y 2 (efectos en la legislación nacional) de la Conven- ción Americana, que exige a los Estados parte de la Convención el respeto a los derechos en ella consagrados y la adopción de las medidas legislati- vas o de otro tipo necesarias para hacer efectivos tales derechos o liberta-
des16.
Aceptando la mayor parte de la argumentación legal presentada por los representantes legales de la comunidad, la Corte Interamericana, en su em- blemática sentencia de 2001, afirmó que el artículo 21 de la Convención Americana, que señala que «[t]oda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes» protege el derecho de los pueblos indígenas sobre sus tierras tradicionales, basado en la posesión tradicional. Este caso puso los cimien-
tos para el desarrollo de un rico corpus de jurisprudencia en relación con los
derechos de los pueblos indígenas a sus tierras y recursos tradicionales. La Corte Interamericana ha resumido y sintetizado su jurisprudencia sobre los derechos de los pueblos indígenas de este modo: (1) la posesión tradicio- nal de los indígenas sobre sus tierras tiene efectos equivalentes al título de pleno dominio que otorga el Estado; [y] (2) la posesión tradicional otorga a los indígenas el derecho a exigir el reconocimiento oficial de su propiedad
y su registro [.]17
Casos ulteriores reforzaron la máxima, ahora bien establecida en el sis- tema interamericano, de que los pueblos indígenas tienen derechos a la tie- rra basados en su utilización y ocupación consuetudinarias de la misma. Es-
tos casos, a los que nos referiremos en este artículo, incluyen los de Yakye
Axa contra Paraguay (2005)18, Sawhoyamaxa contra Paraguay (2006)19,
Saramaka contra Surinam (2007)20 y Sarayaku contra Ecuador (2012)21.
16 Artículo 2.
17 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Indígena de
Sawhoyamaxa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costes. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C n.º 146 («Sawhoyamaxa»), párrafo 128.
18 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad de Yakye Axa vs.
Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 17 de junio de 2005 («Yakye Axa»).
19 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Indígena de
Sawhoyamaxa vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costes. Sentencia de 29 de marzo de 2006. Serie C 146 («Sawhoyamaxa»).
20 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam.
Observaciones preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007 («Saramaka»).
21 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la Comunidad Indígena Kichwa
Es importante señalar que los informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han desempeñado también un papel significativo en la consolidación de esta norma en los años inmediatamente posteriores al
caso Awas Tingni, especialmente con los casos de Mary y Carrie Dann (Es-
tados Unidos)22 y las comunidades indígenas maya del distrito de Toledo
(Belice)23. Pero, aunque se reconoce la contribución de estos informes de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el desarrollo de los estándares mencionados, este artículo se centrará sobre todo en la jurispru- dencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Este principio básico de que los pueblos indígenas tienen derechos so- bre las tierras que han utilizado y ocupado tradicionalmente se afirma, en términos casi idénticos, en la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas. La principal disposición referida a los derechos a las tierras en la Declaración, el artículo 26, habla de derechos basados en la utilización, ocupación o posesión tradicionales. Además, la Declaración subraya que los Estados tienen la obligación de reconocer y proteger estos derechos, y que el reconocimiento debe ser concordante con los modelos consuetudina- rios de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas afectados. A su vez, en toda su jurisprudencia, la Corte Interamericana ofrece comentarios más de- tallados sobre este principio general, ayudando a una mejor comprensión de los contenidos del derecho.
3.2. Un concepto más amplio del derecho a la propiedad
Un modo significativo en el que el sistema interamericano ha contri- buido al mejor entendimiento de los derechos indígenas a la tierra, territo- rios y recursos naturales, es a través de la afirmación de que estos derechos pueden conceptualizarse como derechos de propiedad. Esto, por supuesto, es especialmente relevante en aquellos Estados que recogen el derecho a la propiedad privada en sus legislaciones nacionales. Es interesante señalar que, en este sentido, la Declaración de los derechos de los pueblos indíge- nas no menciona la palabra propiedad en el contexto específico de los dere- chos a la tierra, y solo menciona dicho término en relación con la propiedad
intelectual o espiritual24.
22 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe número 75/02, Caso 11.140,
Mary y Carrie Dann (Estados Unidos), 27 de diciembre de 2002 («Dann»).
23 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe número 40/04, Caso 12.053,
Comunidades Indígenas Maya del Distrito de Toledo (Belice), 12 de octubre de 2004 («comu- nidades maya»).
En lo que fue, como reconoció la Corte Interamericana, una «interpre- tación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección de dere- chos humanos», en el caso Awas Tingni, sostuvo que el derecho de propie- dad no solo protege la noción occidental y clásica de propiedad, centrada en el derecho individual, la exclusividad y la expropiación, sino también «los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la
propiedad comunal»25. Las características de este derecho de propiedad, se-
gún la Corte Interamericana en el caso Awas Tingni y en la jurisprudencia
posterior, se definen por los derechos consuetudinarios y los patrones de utilización y ocupación de la tierra de un grupo indígena en particular. En este sentido, la Corte no se pronuncia sobre el contenido preciso de este de- recho a la propiedad, más allá de afirmar que se deriva de la tenencia de la tierra del grupo indígena. Por ejemplo, en relación con la inalienabilidad de las tierras indígenas colectivas, la Corte ha indicado, en diversos casos, que la práctica consuetudinaria de los grupos indígenas afectados era prohibir la
enajenación de sus tierras tradicionales26, pero no concluye que la inaliena-
bilidad sea una condición necesaria de los derechos de propiedad de los pueblos indígenas.
A diferencia de las concepciones clásicas occidentales de propiedad, la
Corte Interamericana sostuvo, en el caso Awas Tingni y en casos ulteriores,
que el derecho de los pueblos indígenas sobre sus tierras contiene elemen- tos materiales y no materiales. En este sentido, la Corte señaló que, cuando se considera la significación de la tierra para los pueblos indígenas, debe re- conocerse y comprenderse la estrecha relación de los indígenas con la tierra como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. El derecho colectivo de un pueblo a mantener su conexión con sus tierras tradicionales incluye el derecho a transmitir esta conexión con la tierra como una de las bases de sus culturas. En este sen- tido, la Corte señaló que «[p]ara las comunidades indígenas, la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un ele-