La dignidad humana como base constitucional de las políticas públicas

Debemos empezar este capítulo remarcando que nuestra investigación se ha orientado a abarcar un análisis teórico-constitucional hasta llegar a un análisis práctico- jurisprudencial, de tal forma que las líneas de conexión referentes a la argumentación que hemos venido construyendo respecto a la protección y defensa de los derechos fundamentales y el diseño y la formulación de las políticas públicas sean coherentes con el enfoque de derechos.

Ciertamente una de las principales inquietudes académicas que pretende resolver la presente tesis tiene una estrecha relación con la concreción o materialización real de los derechos fundamentales. Sin embargo, dicho propósito no puede verse satisfecho sin antes habernos centrado en desarrollar una fundamentación constitucional que vincule dicha materialización con el diseño y la formulación de las políticas públicas, como un mecanismo idóneo para tal fin.

Al respecto, no solamente hablamos de una conexión de resultados sino también de una conexión de medios y procedimientos, donde el enfoque de derechos se sugiere como una práctica por parte de los poderes públicos en el diseño y en la implementación de planes de acción específicos para la generación de cambios sociales, con el cumplimiento de obligaciones correlativas.

En ese sentido, estamos convencidos de que existe un vínculo muy estrecho entre la formulación de políticas públicas y la eficacia normativa y real de los derechos fundamentales, en especial de los llamados derechos sociales. No obstante, la cuestión principal que nuestra tesis se orienta a resolver es si la labor de los jueces constitucionales puede considerarse relevante en dichos procesos, y si incluso -algunas veces- se percibe de éstos una mayor eficacia en comparación con la labor que desempeñan los órganos democráticos, lo cual los legitimaría para ejercer el control constitucional de las políticas públicas.

Entrar a dilucidar lo dicho anteriormente debe estar precedido por un análisis sistemático de lo que hemos considerado nuestro sustento constitucional de las políticas públicas. Para esto, debemos tener presente que tanto en el orden constitucional nacional como en el Derecho Constitucional comparado, la dignidad humana se

considera el principio básico de los derechos fundamentales, y además el punto de partida de toda construcción argumentativa en materia constitucional.

Al respecto, resulta interesante acotar que la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia T-227 del 17 de marzo de 2003 ha señalado: “(…) será fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y

sea traducible en un derecho subjetivo”75

La dignidad es una cualidad intrínseca, irrenunciable e inalienable de la condición humana, es el rasgo distintivo de los seres humanos respecto de los demás seres vivos, la cual hace que la persona sea tratada y considerada en cualquier situación como un fin en sí mismo y no como un instrumento o medio para otro fin. Su reconocimiento tanto en el ámbito constitucional como en el ámbito de los Derechos Humanos es trascendental: “(…) la dignidad humana no opera como una declaración de buenos principios, sino que genera obligaciones directas al Estado (Pérez Murcia, Uprimny Yepes, Rodríguez Garavito, 2007: 88).

; por ello, resulta ineludible comenzar este capítulo analizando el principio de dignidad humana a la luz de las políticas públicas.

Asimismo, de la dignidad humana nacen otras expresiones igualmente relevantes para el desarrollo de la persona, como la capacidad de autodeterminación y el libre desarrollo de la personalidad, que exigen su aseguramiento y garantía por parte del orden jurídico estatal e internacional, a través de instrumentos normativos y políticas eficaces. Al respecto, Humberto Nogueira Alcalá ha señalado:

La dignidad de la persona se constituye en el valor supremo y en el principio jurídico que constituye la columna vertebral básica de todo el ordenamiento constitucional y es fuente de todos los derechos fundamentales, irradiando todo el sistema jurídico el que debe interpretarse y aplicarse conforme a las condiciones en que dicha dignidad se realice de mejor forma (2010: 80).

Los derechos fundamentales emanan de la dignidad humana, por ende, constituyen un límite al poder, y cualquier conducta que afecte la dignidad de las personas debe considerase contraria a la Constitución. Esto quiere decir que, un mayor margen de discreción de los poderes públicos en la adopción de acciones para la materialización de los derechos fundamentales genera un mayor riesgo de conductas arbitrarias.

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Esto sucede básicamente porque, tal como hemos analizado anteriormente, existen normas constitucionales que no siempre le dicen a dichos poderes qué instrumentos de acción deberán emplear para el logro de los fines constitucionales; no obstante, una lectura unitaria de la Constitución permite identificar la existencia de límites que deberán respetarse durante el ejercicio de las potestades públicas y, en especial, durante el desarrollo de planes de acción orientados a la realización de tales derechos.

Estas normas constitucionales suelen contener derechos de naturaleza social, pues la materialización de los mismos no se agota en un mandato definitivo o en una acción concreta, sino que se encuentran muy vinculados con el diseño y la formulación de políticas públicas. Es por ello que las normas constitucionales que contienen dichos derechos tienen la forma de directrices o mandatos de optimización, pues la concreción de los mismos depende en buena cuenta de un estado de cosas en la mayor medida posible, lo cual hace permisible que el cumplimiento de los derechos sociales pueda darse de manera gradual.

Tales son los casos del derecho a la salud: “El Estado determina la política nacional de salud (…)”; el derecho a la educación: “El Estado coordina la política educativa (…)”; el derecho al trabajo: “El Estado promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo”; el derecho al medio ambiente: “El Estado determina la política nacional del ambiente (…)”; los cuales se encuentran contemplados en los artículos 9°, 16°, 23° y 67° de la Constitución Política del Perú, respectivamente.

Asimismo, el proceso de elaboración de las políticas públicas vinculadas con la realización de los derechos fundamentales también encuentra límites en el respeto de mínimos vitales, por debajo de los cuales las personas simplemente pierden su capacidad de autodeterminación. Efectivamente, a través de estos mínimos se garantizan las condiciones necesarias para que la vida de las personas pueda desenvolverse con dignidad y libertad.

Ahora bien, no toda política pública está dirigida a concretizar en forma directa un derecho fundamental (por ejemplo: la política de descentralización), y no todos los derechos fundamentales dependen para su realización de una política pública (por ejemplo: la libertad de expresión). Sin embargo, para el caso de aquellos derechos

fundamentales que requieren para su concreción de planes de acción pública, es necesario revalorar la conexión de las políticas públicas con los principios constitucionales y los demás derechos fundamentales, y en particular con el principio de dignidad humana:

Además de limitar las políticas públicas, de ser su marco regulador y de servir de instrumento para su implementación, el derecho orienta el contenido de las políticas; esto lo hace a través de la consagración de derechos constitucionales (rights).

Recientemente, se ha conjugado el lenguaje de las políticas públicas con el discurso de los derechos en la expresión políticas públicas con enfoque de derechos el cual se ha desarrollado doctrinaria y jurisprudencialmente, de manera principal, frente a la garantía de los derechos sociales. (Cano Blandón 2010: 98)

Esta conexión constitucional entre las políticas públicas y la dignidad humana también ha sido planteada por el Tribunal Constitucional del Perú a través de la Sentencia recaída en el Exp. N° 2945-2003-AA:

(…) Debe recordarse (…) que toda política pública nace de obligaciones objetivas concretas que tienen como finalidad primordial el resguardo de derechos tomando como base el respeto a la dignidad de la persona, y que en el caso de la ejecución presupuestal para fines sociales, esta no debe considerarse como un gasto sino como una inversión social. (Fundamento 18)

Qué duda cabe, entonces, que los derechos a la salud, a la educación, al trabajo, al medio ambiente, de acceso a servicios básicos, entre otros, y su efectiva concreción en la realidad, son fundamentales para que el ser humano mejore su calidad de vida, en especial de aquellos menos favorecidos y que conforman grupos vulnerables. Como

señalan Pérez Murcia, Uprimny Yepes y Rodríguez Garavito: “(…) ¿quién puede

razonablemente negar que la falta de alimentación, salud, vivienda o educación afecta la dignidad humana y, por ende, disminuye la capacidad de las personas para ser libres y poder operar como ciudadanos autónomos?” (2007: 13).

De esta manera, los medios seleccionados por los poderes públicos para el desarrollo de políticas orientadas a la realización de tales derechos y a la eficacia de los mismos, deben estructurarse sobre ciertos límites que se encuentran constituidos por otros

derechos fundamentales, los cuales son obligatorios referentes normativos y éticos de toda decisión pública.

Por ello, consideramos que toda política pública basada en derechos se encuentra vinculada al respeto de los principios constitucionales, debiendo tener como principal orientación la consagración de la dignidad humana. Este contenido valorativo de carácter vinculante en los procesos de estructuración de las políticas públicas constituye un límite a los poderes públicos que los obliga a colocar a la persona y a sus derechos esenciales en primer orden.