Las políticas públicas como medios de realización de los derechos

LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.

Hemos establecido a través de un análisis doctrinal y sistemático que existe un tipo de normas constitucionales que contienen derechos fundamentales que requieren para su materialización, no de una acción concreta o una medida exacta de satisfacción por parte del Estado, sino de un estado de cosas en la mayor medida posible, haciéndose necesaria una ponderación sobre los medios a emplear para alcanzar los fines prescritos por la norma constitucional.

La doctrina jurídica sobre la estructura de las normas constitucionales ha sido un instrumento valioso en nuestra investigación, pues nos ha permitido construir un nexo argumentativo entre la teoría de los derechos fundamentales y las políticas públicas, demostrando que a través de cierto tipo de normas se generarían obligaciones directas al Estado para el diseño y la formulación de planes de acción concretos orientados al reconocimiento efectivo de los derechos fundamentales. El contenido de estas normas sería “la razón para la acción que el enunciado proporciona”.

Este es el caso de aquellas normas que Ronald Dworkin en el año 1967 denominó como “directrices políticas”, consistentes en un tipo de estándar que proponen un objetivo a ser alcanzado, relacionado con una mejora económica, política o social de la comunidad. Diríamos que estos enunciados de contenido ético y jurídico prevén condiciones de las cuales se desprenden diversos caminos a seguir, los cuales tendrán que definirse a través de la decisión pública.

Ya sea a través de la tesis de la optimización de los principios planteada por Robert Alexy o de la tesis de los principios en sentido de normas programáticas o directrices planteada por Manuel Atienza y Juan Ruiz Manero, nos queda bastante claro que existe un tipo de normas constitucionales que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible y de acuerdo con las posibilidades fácticas y jurídicas, por lo que hablamos de normas que pueden ser cumplidas en diverso grado.

Esta estructura normativa de las directrices tiene una vinculación directa con la complejidad que se le atribuye a ciertos derechos fundamentales para su materialización; en efecto, el constituyente no puede ignorar la necesidad que tienen los poderes públicos de contar con determinadas condiciones reales y jurídicas que les permitan lograr que cada vez más las personas puedan acceder a derechos, tales como salud, educación, trabajo, etc. Consideramos que bajo esa lógica se encuentra orientada la redacción de las normas que contienen tales derechos, es decir, en términos que le permitan al Estado un amplio margen de discreción para la selección de los instrumentos de acción que constituirán la política a implementar.

En efecto, existe en el caso de las directrices un amplio margen de decisión y de acción que la norma otorga a sus destinatarios para la elección de los medios idóneos que le permitirán cumplir con el fin prescrito, esto convierte en graduable el cumplimiento de los derechos contenidos en la directrices, así como pasibles de optimización. Vemos que tal cualidad no está presente en otro tipo de normas constitucionales que, por el contrario, requieren para su satisfacción de un cumplimiento pleno (reglas de acción). Por ello, consideramos que las políticas públicas constituirían adecuados instrumentos de gestión empleadas por las administraciones públicas para la materialización de ciertos derechos fundamentales, en especial de aquellos que se encuentran normados en directrices; y ello debido a que la propia estructura de las políticas públicas le permite al Estado agrupar un conjunto de acciones y decisiones en forma coherente, con participación de otros actores relevantes en dicho proceso, para resolver de manera concreta un problema social que afecta a un determinado grupo de individuos en relación con la protección progresiva y gradual de sus derechos; así como, administrar y asignar de la manera más eficiente los recursos técnicos, humanos, físicos y económicos

No obstante, conviene recalcar que las políticas públicas diseñadas para la materialización de los derechos fundamentales deben ser analizadas no sólo desde sus resultados, sino también desde sus procesos de formulación. Esto tiene que ver con la selección de opciones de política y su fundamentación, con la existencia de espacios de deliberación orientados a identificar plenamente el problema social y su solución o posibles soluciones, y con los mecanismos de legitimación social de tales decisiones. Recordemos que en dichos procesos también se garantizan otros derechos fundamentales.

La exigencia de que la política sea presentada, explicada y justificada ante los ciudadanos y las organizaciones interesadas en ella destaca su carácter político inherente, en la medida en que acentúa la necesidad de comunicarse y ofrecer razones como la condición de su aceptación o, por lo menos, la condición para que no provoque un repudio general que la haga naufragar. (…) En el fondo, no hay factibilidad para una política si esta no es capaz de persuadir a grandes y selectos sectores de la ciudadanía acerca de la necesidad o conveniencia en determinadas circunstancias, utilizando para ello argumentos jurídicos y morales vigentes, datos disponibles y cálculos correctos, pruebas empíricas, demostración de la eficiencia de las tecnologías seleccionadas, refutación de las bondades de acciones alternativas y competidoras. (…) No basta saber o creer que se tiene la razón, hay que convencer de ello. (Majone 1997: 31-32)

Hablar entonces de las políticas públicas, en teoría, es también hablar de un marco institucional que el Estado pone en funcionamiento para resolver una necesidad social existente y real; sin embargo, la realidad nos demuestra que no siempre debemos presuponer que dichas políticas responden al problema tal como es asumido por la población a la que se dirige, es por ello que muchas de estas políticas terminan siendo ineficaces:

(…) las políticas públicas se modifican en sintonía con las variaciones de las circunstancias y demandas sociales. Sin embargo, lo que ha de ser permanente en todo Estado y en todo gobierno es la capacidad y destreza para saber encontrar y diseñar las cadenas de acciones que puedan llevar a efecto, con la mayor eficiencia posible, las situaciones colectivas deseadas, que constituyen los fines inalterables de todo Estado o los objetivos prioritarios de los gobiernos. (Majone 1997: 17)

En ese sentido, el proceso de elaboración de una política pública no puede considerarse algo sencillo, más aún cuando este proceso redundará en la eficacia de dicha política.

Tratándose de un proceso decisorio complejo, le corresponde al Estado tomar el camino que garantice mejor una mayor participación ciudadana y, a su vez, una mayor legitimidad de la política, aunque dicho camino implique un intenso debate político, intercambios ideológicos y la pugna de intereses.

Si bien nuestra tesis no tiene entre sus objetivos elaborar una propuesta teórica para el análisis de las políticas públicas, si nos parece importante identificar las etapas del proceso de elaboración de las políticas, pues a través podemos determinar aquellos elementos que conforman ese núcleo duro que influye directamente en la eficacia o el fracaso de las mismas. Éstos serían: la definición del problema que el Estado quiere resolver, el marco valorativo y normativo que orienta su intervención, y los objetivos que pretende alcanzar.

Si establecemos -como ya se ha hecho desde otros flancos teóricos y prácticos- que el proceso es tan relevante como la política misma, llegaremos a la conclusión que existe un deber de argumentación y persuasión en la formulación de las políticas públicas. Esto, a su vez, nos invita a preguntarnos respecto a los actores y las garantías que el marco institucional democrático brinda a los ciudadanos para exigir el cumplimiento de dicho deber por parte del Estado.

Este nuevo planteamiento teórico -del que el politólogo italiano Giandomenico Majone es uno de sus principales propulsores- no está muy lejos de nuestra realidad, y en particular, cuando se abordan determinadas temáticas sociales. Por ejemplo, en la actualidad vemos que las más fuertes exigencias ciudadanas hacia el Estado para que se implementen mecanismos participativos idóneos y se socialicen las políticas públicas, suelen concentrarse en la temática medioambiental pues por lo general este tipo de políticas públicas tienden a comprometer diversos derechos fundamentales de titularidad difusa o colectiva, tales como el manejo sostenible de los recursos naturales, el libre desarrollo de la personalidad y la identidad.

Asimismo, si bien las políticas públicas constituyen instrumentos de gestión idóneos para la realización de los derechos fundamentales, no podemos obviar que uno de los aspectos que puede influir en la corrupción de dichas políticas es el contexto político y la fragilidad institucional, como ha advertido el politólogo y economista Pedro Medellín Torres. Por ello, la eficacia de las políticas públicas también depende en buena medida

del régimen político existente y del grado de institucionalidad democrática en cada Estado.

Un ejemplo claro de la situación antes descrita la encontraremos en la política pública antiterrorista implementada durante el gobierno de facto de Alberto Fujimori en el año 1992, a través de la cual se cometieron graves violaciones a los derechos humanos por parte del propio Estado, basándose en la llamada “legislación penal de emergencia”.

Esta situación motivó diversas demandas ante la jurisdicción interna e internacional76

En ese sentido, consideramos que las políticas públicas son instrumentos idóneos para lograr la materialización de determinados derechos fundamentales; sin embargo, no solo basta con que el Estado se centre en un análisis de resultados sobre las mismas o “reducirse a un simple y refinado ejercicio de costo-beneficio entre diversas acciones de acción en abstracto” (Majone 1997: 27), sino que es necesario que el proceso mismo de formulación, que es decisional, respete el enfoque de derechos e incluya procesos de argumentación, persuasión y mecanismos de legitimación social de la política pública.

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