La política pública en materia de salud

Una actuación semejante se dio en algunas decisiones relativas al derecho a la salud para la fijación de contenidos mínimos y la inclusión de prestaciones o medicamentos no regulados por las políticas públicas, en los programas médicos que el propio Estado estaba obligado por ley a cumplir. En todos estos casos, la Corte Suprema tuvo la virtualidad de valorar los posibles efectos económicos y presupuestales que sus decisiones podrían ocasionar en el sistema de salud, debido a falta de planificación gubernamental previa.

Una decisión paradigmática en esta materia fue el caso "Mendoza"45

Esto resulta sumamente interesante si tomamos en cuenta que la sociedad civil es reconocida como un actor relevante en el proceso de formulación de políticas públicas; sin embargo, muchos Estados adolecen de mecanismos efectivos para garantizar dicha participación, por lo que el caso “Mendoza” en el contexto argentino permitió que la Corte Suprema no sólo entrara a controlar la política para el manejo ambiental de la Cuenca Hídrica Matanza - Riachuelo, sino que se encaminó a restablecer el papel y la importancia de la sociedad civil en la legitimación de las políticas estatales.

, con la cual la Corte Suprema estableció la obligación del gobierno argentino de desarrollar un plan integrado basado en el principio de progresividad, para cumplir con la protección del ambiente, por su incidencia directa en el derecho a la salud. Si bien se otorgó a las autoridades un margen de discrecionalidad en la elección de las políticas públicas que debían implementarse para corregir las situaciones de violación de los derechos examinados, la Corte Suprema no dejó de pronunciarse sobre algunos aspectos de carácter mínimo, como la fijación de un procedimiento de participación efectiva de la población para la discusión de las políticas estatales, abriendo así un mecanismo de supervisión y seguimiento por parte de la sociedad civil.

El caso se inicia con la demanda presentada por un grupo de personas que ejerciendo derechos propios y la representación de sus hijos menores exigían al Estado Nacional, a

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Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo), CSJN, 20/06/06.

la Provincia de Buenos Aires, al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a cuarenta y cuatro empresas, la reparación de los daños y perjuicios ocasionados por la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo.

Básicamente los recurrentes imputaban responsabilidad a los diferentes niveles de gobierno por no establecer una política de control y sanción respecto a la contaminación que venían generando las empresas demandadas por el arrojo de residuos peligrosos al río, por no contar con plantas de tratamiento, por no adoptar nuevas tecnologías y por no minimizar los riesgos de su actividad industrial.

Los demandantes basaron su petición en el artículo 41° de la Constitución Nacional, que a la letra dice: "Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley".

La Corte Suprema observó que su competencia para intervenir y resolver dicha causa radicaba en el incumplimiento del Estado de asumir su responsabilidad en la preservación y protección ambiental, contribuyendo de esta manera, por acción y omisión, a la contaminación industrial de la Cuenca Matanza - Riachuelo, lo cual - señaló en su fallo- reviste un manifiesto carácter federal toda vez que se encuentra afectado un recurso ambiental interjurisdiccional.

Habiendo encontrando responsabilidad estatal, la Corte Suprema resolvió ordenando al Estado la presentación de un Plan Integral de Saneamiento Ambiental en un plazo de treinta días, que determine los contenidos mínimos de dicho plan, los cuales prácticamente se orientaban al diseño de toda una política pública que debía comprender los siguientes aspectos: 1. Un ordenamiento ambiental del territorio, 2. El control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas, 3. Un estudio de impacto ambiental de las cuarenta y cuatro empresas involucradas, 4. Un programa de educación ambiental dirigido a los ciudadanos, y 5. Un programa de información ambiental pública a todo el que la requiera, especialmente los ciudadanos del área territorial afectada.

A raíz de dicha sentencia, los diferentes niveles de gobierno y las empresas involucradas en el caso suscribieron un acuerdo interjurisdiccional que motivó que el Poder

Legislativo Nacional promulgase el 04 de diciembre de 2006 la Ley Nº 26.168 que creó la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo como ente de derecho público interjurisdiccional que tendría las facultades de regulación, control y fomento respecto

de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra

actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir

administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales.

Además de esto, el 08 de julio de 2008 la Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó

una nueva sentencia en la causa Matanza - Riachuelo46

En esta nueva sentencia la Corte Suprema condenó al Estado argentino, a través de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, a cumplir con un programa obligatorio para la recomposición ambiental de la Cuenca Matanza Riachuelo, el cual debía comprender las siguientes cuestiones: 1. Un sistema para medir el cumplimiento de los objetivos que mejoren la calidad de vida, recomponer el ambiente y prevenir daños futuros, 2. La generación de información pública sobre la calidad del agua y el aire, los planes de obras, ubicación de industrias, cronogramas y presupuestos, y 3. Un programa de control de la contaminación industrial.

decidiendo continuar el trámite del proceso visto en el año 2006 respecto a dos temas pendientes: la responsabilidad patrimonial del daño ambiental colectivo ocasionado, y los actos respecto a la prevención y recomposición ambiental de la zona afectada.

Para darle obligatoriedad a su decisión, la Corte Suprema dispuso que en caso de retraso en el cumplimiento de las medidas impuestas, se aplicaría una multa al presidente de la

Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo, encargándose al Juzgado Federal de Primera

Instancia la tarea de hacer cumplir la sentencia y decidir sobre las multas; y encargándose el control del cumplimiento de la sentencia al Defensor del Pueblo por su independencia y autonomía funcional, habilitándose la participación ciudadana para complementar dicho control.

Este caso resulta sumamente importante en cuanto la profunda incidencia que tuvieron las sentencias de la Corte Suprema en la estructuración de una política pública en

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Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo), CSJN, 08/07/08.

materia ambiental que benefició a un determinado sector de la población, sin que por ello el control constitucional haya significado la sustitución de las competencias de las autoridades políticas para fijar, dentro de sus márgenes de discrecionalidad, los planes y programas coherentes con el marco constitucional; y en ese sentido, la intervención de la jurisdicción constitucional constituyó un marco de orientación para coadyuvar a la razonabilidad y coherencia de las acciones públicas a adoptar en dicha materia.

De esta manera, debe entenderse que para el sistema judicial argentino la complejidad de los ajustes en las políticas públicas en concordancia con el marco constitucional, no sólo requiere de interpretaciones jurisprudenciales, sino también de mejoras en los mecanismos de coordinación y articulación entre los diferentes niveles de gobierno y de acuerdos políticos expresados en reformas legales e institucionales, pues como pudimos observar en los casos “Badaro” y “Mendoza”, la Corte Suprema no dejó de lado la importancia de los órganos de representación del sistema democrático para el establecimiento de reglas estables, eficaces y coherentes.

Ello no significa desconocer que en ambos casos la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina desempeñó un rol relevante y protagónico en el proceso de formulación de políticas públicas, valga decir, en la redefinición de los aspectos centrales de las políticas adoptadas por el Estado, con enfoques claramente distintos a los objetivos inicialmente establecidos por el gobierno.

SUB CAPÍTULO 2: ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL DE LA EXPERIENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO.

Para el desarrollo de esta segunda parte hemos identificado algunas sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional peruano en las que éste ha tenido una incidencia directa en los procesos de elaboración de políticas públicas que afectan los derechos fundamentales, evaluando para esto el sustento constitucional de la intervención y los efectos generados en los demás poderes públicos y en la sociedad.

Asimismo, valiéndonos del marco teórico que hemos establecido en el Capítulo I de la presente investigación, a través del cual hemos pretendido mantener una fuerte línea de conexión entre el Estado Constitucional y el proceso de elaboración de las políticas públicas, el análisis de la jurisprudencia que presentaremos a continuación nos permitirá aterrizar en la práctica nacional para identificar las normas constitucionales que han servido de sustento para la intervención de la jurisdicción constitucional, las debilidades o fortalezas políticas e institucionales que han marcado de manera crucial la estructuración de ciertas políticas públicas, y el tipo de incidencia que ha tenido la sentencia del Tribunal Constitucional peruano en las mismas, ya que no en todos los casos hablaremos propiamente del control que éste puede ejercer sobre las políticas públicas, sino más bien de su papel como impulsor de nuevas políticas.

Respecto al primer punto (tipo de normas constitucionales), trataremos de convalidar fácticamente la conexión funcional que existe entre un determinado tipo de norma constitucional con las acciones concretas adoptadas por el Estado en el ámbito de una política pública, para efectivizar en la mayor medida posible los derechos fundamentales, y si esto es verificable principalmente en el caso de los principios como mandatos de optimización (directrices), en la medida que sus condiciones de aplicación son abiertas y pueden ser cumplidos en diferentes grados, y dependiendo de las posibilidades reales y jurídicas que dejan un amplio margen de discreción al Estado para su cumplimiento.

Sobre el segundo punto (factores políticos e institucionales), el análisis está orientado a la evaluación de la argumentación constitucional respecto a los escenarios y al papel de los actores tradicionales en la política pública, que también puede ser valorada en forma complementaria con la anatomía del proceso de elaboración de las políticas públicas en el Perú, análisis contextual que influye en la intervención final de la jurisdicción constitucional.

Finalmente, el tercer punto estará orientado a establecer el tipo de incidencia que ha tenido la sentencia del Tribunal Constitucional peruano en la política pública, tomando en consideración las fases de estructuración de las política públicas, a efectos de verificar si la sentencia incidió en la creación de una nueva política pública, en la inclusión de más actores en una política ya existente, en su eliminación, o en la reformulación de sus reglas o de algún programa que lo conforma.

Cabe señalar que, la evaluación sobre los fundamentos constitucionales que el Tribunal Constitucional peruano haya empleado en estas resoluciones para resolver las controversias relacionadas con la omisión o ineficiencia de las políticas públicas que afectan los derechos fundamentales, tiene una importante implicancia práctica. Si los argumentos que emplea el supremo intérprete no son lo suficientemente sólidos para legitimar su intervención, daría pie a serios cuestionamientos respecto a su capacidad, como institución estrictamente jurídica, para decidir sobre cuestiones controvertidas reservadas al ámbito de la política nacional. Caso contrario, la solidez de sus fundamentos y los efectos que sus sentencias pudiesen haber generado en el ámbito público y social, permitirá la construcción de una base argumentativa que en cierta medida lo legitime como un actor relevante en los procesos de elaboración de las políticas públicas.

No damos por sentado que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional peruano que será analizada en esta segunda parte, convalidará en todos los casos los aspectos teóricos de nuestra investigación, dado que no descartamos la posibilidad de encontrar algunos excesos en la labor de los jueces que sobrepasen la razonabilidad que exige el Estado Constitucional, siendo por ello una de las tareas principales de este sub capítulo identificar en detalle los aspectos tomados en cuenta por el juzgador durante el análisis del caso controvertido, que tengan relación con la omisión o idoneidad de alguna política pública. Esto podría llevarnos a plantear algunas recomendaciones para el futuro, quizás tomando como referente la experiencia comparada de otras cortes o tribunales constitucionales, y aportando -sin caer en extralimitaciones- mayores argumentos jurídicos respecto al enfoque de derechos en las políticas públicas.

1. UN CASO EN EL QUE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL INCIDIÓ EN LA REFORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA: LA POLÍTICA DE SALUD CONCERNIENTE A LA PREVENCIÓN Y PROTECCIÓN CONTRA EL SIDA (EXP. N° 2945-2003-AA/TC).

En esta resolución el Tribunal Constitucional peruano desarrollará algunos aspectos relevantes sobre el carácter progresivo de los derechos sociales, económicos y culturales (DESC), la posibilidad de su exigencia judicial y la ejecución presupuestal de las políticas públicas.