Directorios y tasas de respuesta

Los directorios son un elemento central de los sistemas de información, en tanto: (i) permiten determinar la omisión en eventos censales; y (ii) son el marco de los eventos muestrales.

Un directorio actualizado permite conocer la omisión de los eventos censales, ya que hace posible contar con un punto de referencia claro acerca de las unidades sobre las que se debería estar reportando información. Conocer la omisión es de fundamental importancia tanto para evaluar la gestión de la información (si los niveles de omisión se encuentran dentro de límites manejables), como para estar al tanto de potenciales sesgos en el reporte de información (si la omisión se concentra en unidades con determinadas características –por ejemplo, instituciones educativas de gestión privada–) y, finalmente, también para poder estimar valores totales.

Los censos de población nos permiten ilustrar este punto. La información de tales censos usualmente se publica haciendo referencia a dos totales: (i) población total de un país y (ii) población nominalmente censada. La segunda corresponde a los datos efectivamente obtenidos en un evento censal, mientras que la primera permite corregir la omisión (es decir la población total es igual a la población nominalmente censada más los omisos). Esta corrección tiene la forma de una estimación. Dependiendo de los propósitos, se trabaja o bien con la información total, o bien con la población nominalmente censada.

En el caso de un censo escolar que cuenta la matrícula y que es realizado de modo anual, no hacer esta diferenciación puede tener efectos negativos de mucha importancia. El gráfico 2 ilustra estos problemas.

En el gráfico 2, en el caso del País A se aprecia una matrícula reportada constante a lo largo de los años, excepto en 2006, donde se observa una caída. Si la matrícula

reportada fuese presentada como total, inmediatamente dispararía la pregunta acerca de qué sucedió en 2006 que la matrícula disminuyó. Sin embargo, en este ejemplo hemos podido contar con las tasas de respuesta de los censos de matrícula de cada año (estimadas usando los directorios correspondientes) y resulta que lo observado en 2006 obedece a una caída en las tasas de respuesta y no en la matrícula. En efecto, en el País A, las tasas de respuesta son siempre cercanas a 1, excepto en 2006, cuando cayeron a cerca de 0,9. Al contar con las tasas de respuesta, se puede estimar la matrícula total y ella muestra la estabilidad esperada. De esta manera, lo que parecía un problema con la matrícula en realidad lo es con el sistema del información en un año dado (cuando un consultor externo forzó la introducción de cambios que supuestamente debían mejorar

los tiempos de acopio de datos), problema que, felizmente, se superó en el año siguiente (cuando no se renovó el contrato de dicho consultor).

Gráfico 2. Matrícula total y reportada en educación primaria, países A y B, 2005-2013

M at rícu la T asa d e r esp ue st a Año 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000

País A (reportado) País B (reportado) Tasa de respuesta (País A)

País A (total) País B (total) Tasa de respuesta (País B) 0 1,00 0,90 0,70 0,80 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nota: información hipotética creada para efectos de ilustración.

En el caso del País B la matrícula reportada muestra un carácter errático, lo que debería llamar la atención de todos los interesados. Al contar con las tasas de respuesta, se observa claramente que la matrícula reportada no está representando adecuadamente la tendencia real al ascenso de tal matrícula, sino los patrones erráticos de las tasas de respuesta. En efecto, estas varían de modo asistemático y muestran una importante caída entre los años 2009 y 2011 (cuando el consultor, que estuvo en el País A previamente, logró una importante influencia en el País B).

Estos ejemplos permiten ilustrar la importancia de contar con buenos directorios y distinguir la información reportada de la total, asumiendo con toda seriedad la tarea de estimar las omisiones. En la sección tercera se presentarán algunas ideas acerca de los procedimientos para lidiar con la omisión y hacer estimaciones.

Ahora bien, es posible construir directorios para cada una de las unidades de observación: (i) instituciones educativas; (ii) programas educativos; (iii) docentes; y (iv) estudiantes. Sin embargo, la elaboración de directorios no es necesariamente una tarea fácil y su mantenimiento también presenta desafíos. Así, las preguntas centrales son:

César Guadalupe

¿cuáles son los directorios que se necesitan? y ¿cómo es posible crearlos y darles una adecuado mantenimiento?

Un directorio de instituciones educativas es un elemento básico que, en un escenario esperable, puede ser construido a partir de las acciones administrativas que regulan la operación de dichas instituciones: autorizaciones de funcionamiento (resoluciones o mandatos de creación o apertura) y resoluciones de cierre temporal o definitivo. Es de esperar que la autoridad educativa cuente con mecanismos claros para estas acciones administrativas e, idealmente, que lleve un registro de las mismas. Ese registro

administrativo es la columna vertebral del directorio.

Sin embargo, este escenario puede no observarse por dos circunstancias: (i) las autoridades educativas operan en un esquema descentralizado y, por lo tanto, no existe una sola fuente de información, sino potencialmente varias, que no siempre operan con el mismo nivel de eficacia y de modos consistentes entre sí; y/o (ii) la gestión administrativa nunca encontró una razón para hacer un mantenimiento ordenado de estas acciones en un directorio o en una base de datos y, por lo tanto, existe un universo disperso y potencialmente caótico que contiene el registro de los actos administrativos con una forma de difícil recuperación para un sistema de información.

En casos como estos es posible que las unidades de información se vean precisadas a tomar la iniciativa en la construcción del directorio; sin embargo, es necesario que esta no sea una iniciativa aislada a cargo exclusivamente de las unidades de información, sino que sea asimilada a la gestión administrativa para que se sostenga en el tiempo de la manera más eficiente posible.

Ahora bien, ¿cómo puede una unidad de información crear un directorio de institu- ciones educativas? La solución pragmática suele estar dada con el uso de una combinación de dos elementos como punto de partida: (i) el levantamiento de información básica sobre las instituciones educativas en un evento censal; y (ii) la verificación de la información (en busca de potenciales omisiones) en un trabajo conjunto con las unidades encargadas de la gestión local (por ejemplo, autoridades educativas a nivel municipal, distrital o provincial, dependiendo de la organización propia del país). Así, un evento censal da un punto de partida que luego se suplementa mediante la consulta a los órganos de gestión. Este es un trabajo arduo y que introduce las diferencias en la efectividad de los distintos órganos de la gestión como variable que explica el grado de éxito de la empresa.

Asumiendo que este esfuerzo dio un resultado lo suficientemente bueno, la pregunta que sigue es: ¿cómo mantener actualizado dicho directorio? Si la construcción del directorio inicial resulta una tarea compleja y con probabilidades de éxito que pueden ser muy variables, el mantenimiento es aún más complejo, a menos que se asegure su eslabonamiento con el proceso administrativo de apertura y cierre de instituciones. Esto supone que el trabajo cooperativo con las áreas de gestión debe mantenerse, lo cual solo es sostenible en el largo plazo si estas también se ven beneficiadas en su trabajo por dicha

tarea, lo que nos lleva de regreso a la necesidad de enraizar los procesos en la propia gestión. Asimismo, este enraizamiento puede requerir acciones normativas específicas que lo hagan posible (incluyendo potenciales esquemas de sanción a las unidades que no reporten información oportunamente –pero como cualquier esquema sancionador, este solo tiene sentido si es que la administración cuenta con la capacidad para detectar el incumplimiento y ejecutar la sanción–) y acciones informáticas de soporte que lo viabilicen.

En cualquier caso, la actualización de los directorios no consiste en reemplazar la versión actual por la precedente, sino en mantener un registro histórico. Es decir, se debe contar con un directorio padrón para cada ejercicio o año lectivo y asegurar que los directorios de los distintos períodos sean compatibles a efectos de permitir la construcción de series históricas. Alternativamente, se puede mantener un único directorio con información registrada en cada año.

Estas consideraciones relativas a los directorios de instituciones se aplican de igual forma a los programas, dado que los actos administrativos que regulan la apertura o cierre de instituciones y de programas suelen conjugarse. Una institución está asociada a un número de programas y cada programa a una institución.

Los directorios de docentes y estudiantes tienen una naturaleza diferente por referirse a registros de personas. Mientras que el registro de instituciones que operan en un ámbito de interés público como la educación resulta relativamente más simple, el registro de información individual supone otras normas sobre la reserva y la protección de la intimidad que deben ser tomadas en cuenta y que, por lo mismo, plantean otros desafíos éticos y técnicos vinculados a la protección de la información22_.

Dada esta situación, la primera pregunta que es siempre de aplicación aquí se hace aún más perentoria: ¿es realmente necesario componer un directorio de personas?, pregunta que se puede formular también de otras formas: ¿es realmente necesario contar con un registro de información individualizado que permita la identificación de las personas? ¿de verdad alguien va a usar esa información para algún propósito significativo, o el tema solo está en la agenda porque a alguien se le ocurrió que es técnicamente posible e «interesante»?

Asumiendo que la respuesta a esa primera pregunta es positiva, existe un sinnúmero de consideraciones que se refieren a la construcción y mantenimiento de este tipo de directorios. De estas, debemos enumerar las siguientes: (i) ¿cómo se vinculan estos directorios a los registros nacionales de identidad?; (ii) ¿es posible construir estos directorios a partir de registros administrativos existentes, como las actas de matrícula para los estudiantes o los contratos de los docentes?; (iii) ¿es esto posible o deseable solo con relación a las instituciones y programas educativos gestionados por el sector estatal?

22 _{Sobre este tema, véase el capítulo XII del Manual de organización estadística de la UNSD (2004).}