E L S ISTEMA P ÚBLICO DE P ROTECCIÓN DE M ENORES

El acogimiento residencial como medida protectora cuenta con una larga trayectoria que tiene su origen en las grandes instituciones de carácter benéfico que durante siglos han acogido a pobres, enfermos, niños huérfanos y abandonados.

A diferencia de otros sistemas públicos que conforman lo que hoy denominamos el Estado de Bienestar, tales como la Sanidad o la Educación, que cuentan con larga historia y un conocimiento directo por parte de todos los ciudadanos como usuarios, los servicios sociales nacen como un sistema de bienestar a partir de los años ochenta y su estructura y función es muy desconocida para gran parte de la población. Incluso son a veces poco conocidos para los profesionales de otros sistemas, por lo que será conveniente describir, aunque sea de modo muy sucinto, su estructura y prestaciones, con atención especial a los servicios destinados a menores, colectivo en el que se centra la presente investigación.

El sistema público de servicios sociales se desarrolla sobre la base de una distinción estructural que diferencia entre:

- Servicios sociales comunitarios: cuya función es la de atender cualquier demanda de los ciudadanos, así como realizar un trabajo comunitario de estudio permanente de necesidades en cada entorno y promover programas preventivos y proactivos.

- Servicios sociales especializados: destinados a grupos que comparten necesidades muy específicas y que requieren prestaciones y recursos ajustados a esas particularidades. Donde se incluyen los menores de edad en desprotección (acogimiento en residencias o en familias). Normalmente estos servicios son gestionados desde las comunidades autónomas, como sucede en el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Debido al cambio de perfil de los menores atendidos por los sistemas de protección en estos últimos años, cobra especial relevancia conocer la evolución histórica que han sufrido estos recursos. Hasta el desarrollo del actual sistema de servicios sociales, los menores formaban una de las poblaciones de mayor atención social, ya que es obvio que se trata de uno de los colectivos de mayor dependencia y necesidad de atención. Ya desde hace muchos siglos la atención a los niños abandonados generó la necesidad de construir grandes instituciones para su recogida y cuidado con nombres muy diversos (casas de expósitos, de misericordia, casas cuna, inclusas, hogares infantiles, etc.). A lo largo del siglo XX estas instituciones continuaron conservando una función muy importante, si bien a medida que avanza el siglo no se trata tanto del abandono infantil como del apoyo a familias donde existen situaciones socioeconómicas difíciles. La Obra de

ANTECEDENTES DEL ESTUDIO DE LAS VARIABLES RELACIONADAS CON EL CONSUMO DE DROGAS EN EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DE MENORES

Protección de Menores, las instituciones de Auxilio Social, las Diputaciones y sus casas para huérfanos y niños “carenciales”, desarrollaron una extensa red de instituciones de acogida de menores que perduró hasta bien entrados los años ochenta. Las instituciones para niños en España en 1989 albergaban a casi 20.000 menores como medida de protección, disponiendo para ello de más de mil instituciones repartidas por toda la geografía (Ministerio de Justicia, 1984; Defensor del Pueblo, 1991).

Los servicios sociales de familia e infancia se originan, con respecto a los menores de edad, con el cometido de la salvaguarda de sus derechos y de manera especial velar porque reciban la adecuada educación y protección por parte de sus padres o responsables legales. La Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor, establece la distinción entre dos tipos de situaciones de desprotección social para los menores: situaciones de desamparo (donde los padres no ejercen sus deberes de asistencia, guarda y educación, o lo hacen inadecuadamente y se debe asumir la tutela del menor por parte de la Administración competente) y la situación de riesgo social (donde el inadecuado ejercicio de los deberes parentales produce un perjuicio para el menor que no es lo suficientemente grave como para apartarlo de la compañía de su familia, pero requerirá la intervención de los servicios sociales para eliminar esos factores de riesgo). Frente a cada una de estas situaciones, que dan lugar a un distinto grado de intervención de la entidad pública, procede también la adopción de diferentes medidas. La Ley Orgánica 1/96, de Protección Jurídica del Menor, establece estas medidas de protección que ha de aplicar la entidad pública competente a fin de proteger al menor, no sólo cuando éste se encuentre en situación de desamparo, sino incluso antes, llevando a cabo una política de prevención, investigando los hechos para poder corregirlos (Art. 16 de la Ley Orgánica 1/1996 de Protección Jurídica del Menor) y, si es necesario, asumiendo la entidad pública las funciones tutelares del menor.

Hasta este momento la protección de los menores se dirigía a ofrecerles una institución como forma de vida alternativa a la familia (que se mostraba incapaz o inadecuada), al menos en tanto no se modificaran las circunstancias perniciosas del hogar (lo cual no solía ocurrir con facilidad y daba lugar a una institucionalización que duraba en muchos casos hasta la mayoría de edad). El modelo institucional estuvo vigente como única alternativa para la atención de menores que carecieran de un contexto adecuado (por carencias económicas o situaciones de maltrato muy severas). Las características de este modelo (Del Valle y Fuertes, 2000) se podrían sintetizar en el hecho de ser centros cerrados, autosuficientes (incluyendo en su interior escuelas, médico, cines, canchas deportivas, etc.), basados en necesidades muy elementales, con un cuidado no profesional, y con razones de ingreso enormemente variadas y no necesariamente vinculadas a lo que hoy entendemos por desamparo.

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La aparición del sistema de servicios sociales provocó la supresión de las grandes instituciones y una revolución total de la forma de atención a los menores en desprotección. Desde los cambios legales que definen las situaciones de desamparo y riesgo, al protagonismo del trabajo técnico y la responsabilidad de las administraciones autonómicas y locales, se va construyendo un sistema que incorpora la noción de “familia e infancia” como objetivo de atención. Esta conexión entre las prácticas educativas de los padres y la desprotección de los menores se vuelve más relevante si se tiene en cuenta que los casos que se encuentran abiertos en España suponen intervenciones que se deben en mayor grado a problemas de negligencia (casi el 80%).

Durante los últimos quince años, el perfil de la población atendida en centros y hogares de protección y las necesidades de intervención desde este contexto han variado considerablemente, ocasionando una gran crisis del modelo familiar.

Las características que presentan hoy en día un buen número de casos acogidos en hogares son: adolescentes sin previsión de retorno al hogar familiar, presencia de problemas emocionales, de conducta y salud mental, adolescentes que presentan conductas violentas hacia su familia, menores infractores con medida protectora, menores extranjeros no acompañados (MENAs) y acompañados (negligencia y modelos educativos inadecuados). Al adoptarse medidas de tipo familiar de forma prioritaria para todos los menores, especialmente para los más pequeños, ha ocasionado que la población atendida en acogimiento residencial sea cada vez de mayor edad (aproximadamente un 70% son mayores de 13 años) (Bravo y Del Valle, 2001), convirtiéndose en un entorno de intervención dirigido fundamentalmente a adolescentes y a niños que presentan características que dificultan su acogida en un entorno familiar (Dale, Anastasio, Baker y Purcell, 2007).

La atención educativa, basada en la creación de un contexto de convivencia y educativo normalizado, alejado del concepto de “institución de menores”, es pertinente para algunos niños que requieren una acogida temporal sin presentar necesidades especiales de intervención. Pero lo cierto es que en muchos de los casos que se atienden en la actualidad en acogimiento residencial, ese modelo de intervención resulta limitado. Precisamente el optar por los hogares de acogida puede deberse a la necesidad de implementar intervenciones más especializadas y de corte terapéutico, que difícilmente podrían desarrollarse dentro del ámbito familiar (salvando la excepción de los acogimientos familiares profesionalizados o terapéuticos, apenas implantados en nuestro país).

Son varios los factores que han propiciado el desarrollo de este nuevo modelo de intervención:

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- La aparición de nuevas problemáticas, como la llegada de menores extranjeros no acompañados o el caso de los menores denunciados por sus padres por haberse convertido éstos en víctimas de su comportamiento violento, ha supuesto un reto al actual planteamiento de trabajo en los hogares y centros de protección.

- La necesidad de un enfoque más terapéutico para dar respuesta a las necesidades de jóvenes con problemas de salud mental. Si bien el principio de normalización supuso un gran avance a la hora de evitar la estigmatización y el trato segregado de estos menores, el modelo de atención familiar en los centros de acogida no ha demostrado tener los suficientes recursos para abordar problemáticas que requieren un contexto de trabajo más terapéutico.

- La evolución del sistema de protección y la asunción de un principio como el “permanency planning”, (proceso sistemático de puesta en marcha de un conjunto de actividades dirigidas a objetivos diseñados para ayudar a los niños viven en familias permanentes, con el objetivo de proporcionar al niño la continuidad de las relaciones con los padres o cuidadores, dándoles la oportunidad de establecer relaciones familiares de por vida) ha supuesto que se adopten medidas de tipo familiar de forma prioritaria para todos los menores, pero muy especialmente para los más pequeños.

- El propio proceso de intervención en el sistema de protección ha ocasionado la demanda de una mayor especialidad en la intervención desde los hogares.

Así la presente tesis, se enmarca en un contexto en el que el papel que desempeña el acogimiento residencial en el actual sistema de protección es vital, huyendo de su consideración como alternativa a adoptar únicamente cuando las demás no son posibles. Existen hoy día perfiles de adolescentes para los que no se dispone de ninguna otra alternativa y en estos casos el acogimiento residencial está suponiendo un apoyo muy efectivo (Del Valle, 2009).

Para finalizar, se expone brevemente el funcionamiento de los diferentes niveles de intervención de los servicios sociales en el ámbito de la protección infantil.

Una vez que se detecta un posible caso (desde servicios sociales o desde otros sistemas como el educativo o el sanitario) de desprotección, corresponde a los servicios sociales municipales o comunitarios la comprobación de si se dan las circunstancias necesarias para iniciar una intervención y, en el caso de que la respuesta sea positiva, la evaluación del caso de desprotección. Una vez evaluada la gravedad de la desprotección y las consecuencias para el menor se realiza una primera intervención con el grupo familiar sin separar al niño de su hogar. Los servicios sociales especializados actúan cuando el caso de desprotección exige

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asumir la tutela o guarda de los menores (la guarda es una medida solicitada por los padres para evitar el desamparo). Una vez asumida la guarda o tutela, la entidad pública competente deberá poner en marcha una medida de cobertura educativa que fundamentalmente será el acogimiento con otra familia (parientes o no) o el acogimiento en un hogar o residencia de protección.

Gráfico 6. Situación del acogimiento familiar y residencial en España (Fernández del Valle y Bravo, 2004)