sobre financiación al Desarrollo Consenso que tuvo como resultado el Consenso de Monterrey en el 2002, los representantes de 165 países acuerdan compromisos políticos para lograr una ayuda al desarrollo más eficaz. Entre los com- promisos más novedosos esta la necesidad de generar mecanismos y acciones para armonizar y alinear su lógica de funcionamiento, reducir los gastos de operación, mejorar la gestión de los países receptores en términos de planifica- ción y el manejo responsable de la ayuda. Esta conferencia fue el inicio de una serie de cum- bres internacionales que hasta la fecha se han desarrollado en la búsqueda de transformar la
financiación al desarrollo en un instrumento eficaz en la lucha contra la pobreza y el subdesarrollo.
Recuadro 08: Consideraciones sobre la Conferencia internacional para la financiación al desarrollo. Es importante citar este Foro porque aquí se determi- naron criterios y posturas relacionadas al desarrollo mundial, a la Ayuda Oficial al Desarrollo y a las perspec- tivas sobre las cuales los miembros del CAD/OCDE están definiendo su participación económica y financiera en los países en vías de desarrollo para los próximos años. En marzo de 2002, las Naciones Unidas efectuó la conferencia mundial a nivel de Jefes de Estado y de gobierno en la que se abordó una agenda sobre la financiación del desarrollo. Como parte del entorno, se determinó abordar la temática desde una perspectiva de la globalización y la interdependencia. Se trabajaron aspectos relacionados a mecanismos para asegurar la disponibilidad de recursos financieros, que posibiliten alcanzar los objetivos de la ONU con relación a las metas del milenio. En el evento participaron diferentes instancias financieras internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la Organi- zación Mundial del Comercio, entre otras.
Los participantes del Foro eran representantes de 165 países del mundo, quienes discutieron los puntos del llamado Consenso de Monterrey. Este Consenso fue firmado por los 59 jefes de Estado y de Gobierno. La Conferencia de Monterrey se trabajó sobre las siguien- tes seis áreas principales, sobre las cuales se debatió y se tomaron decisiones durante la Conferencia: Moviliza- ción de recursos financieros nacionales para el desarro- llo; Movilización de la inversión extranjera directa y otros capitales privados; Comercio internacional; Asis- tencia oficial para el desarrollo; Alivio de la deuda; y Sistemas internacionales monetario, financiero y comer- cial. En esta Conferencia, el Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan, afirmó que “sin progreso en el ámbito de los recursos financieros, las metas acordadas internacionalmente, como la reducción a la mitad para el año 2015 y la eventual erradicación de la pobreza, están en riesgo de no ser alcanzadas”. Entre otros compromisos asumidos fue el anuncio de los Estados Unidos y la Unión Europea de incrementar su AOD a USD 12,000 millones anuales a partir de 2006. Estados Unidos aportará USD 10,000 millones de dólares de AOD en los próximos cuatro años (USD1,300 millones en 2004, USD3,700 en 2005 y USD5,000 en 2006). La UE aportará a partir de 2006 USD 7,000 millones de dólares adicionales por año.
Fuente: Elaboración con datos de documentos oficiales de la Conferencia Internacional sobre financiación para el desarrollo, 2002.
Como seguimiento al Consenso de Monterrey, se realizó en el 2003 en Roma, Italia, un foro de alto nivel sobre armonización de la ayuda. En este foro se asumió la Declaración de Roma, en la cuál los países donantes e instituciones multilaterales y bilateras, así como los llamados países asociados, se comprometen a continuar trabajando por eficientar la ayuda internacional y su compromiso con los objetivos del milenio. Entre las metas establecidas se acordó continuar trabajando por la erradicación de la pobreza, la generación de un crecimiento económico dura- dero y la promoción de un desarrollo sostenible, en el marco de la promoción de un sistema económico global, integrador y equitativo.
A partir del 2005, en un contexto de análisis y revisión general sobre el proceso evolutivo de la ayuda al desarrollo, sus fines y políticas, los alcances de la misma en términos de contribuir a erradicar la pobreza y generar mayor bienestar a las poblaciones más excluidas del desarrollo, entra en vigor los compromisos asumidos en la “Declaración de París”. Este instrumento internacional, es la suma de diversos principios, estrategias y metodologías prácticas de acción que los países receptores y oferentes de ayuda al desarrollo acuerdan asumir para buscar incrementar el impacto de la cooperación internacional en su objetivo de reducir la pobreza y la desigualdad mundial, así como alcanzar las metas establecidas en los objetivos de desarrollo del milenio.
La Declaración también establece un sistema de monitoreo basado en indicadores de desarrollo e impacto que la ayuda debería ir teniendo en su proceso de implementación. La firma de esta declaración fue el resultado de compromisos adquiridos por los gobiernos en el Foro de Alto Nivel sobre Armonización en Roma (febrero de 2003) y los principios funda- mentales avanzados durante la Mesa Redonda de Marrakech sobre la Gestión orientada a los resultados del desarrollo (febrero de 2004). Los cinco principios estructurales de la Declaración de Paris son los siguientes:
Apropiación: Los países socios se comprometen a ejercer un liderazgo más eficaz sobre sus proce- sos de desarrollo. También generar esfuerzos para dirigir la coordinación de la ayuda a nivel nacional. Los donantes se comprometen a respe-
tar el liderazgo de los países socios y ayudarlos a reforzar su capacidad a ejercerlo.
Alineación: Basar su colaboración hacia las estra- tegias nacionales de los socios, proporcionado ayuda para diseñar sus estrategias de desarrollo. Se reforzarán capacidades para aplicar estrategias sectoriales y temáticas para reducir la pobreza. Orientar el financiamiento idealmente a un solo marco de acción de los países. Los donantes utili- zaran los sistemas nacionales de los países socios para implementar las estrategias de ayuda. Exis- tirá un proceso de fortalecimiento de las capaci- dades de los países socios en el cuál los donantes podrán acompañar y contribuir a su consolida- ción. Se orientarán capacidades para fortalecer la capacidad de gestión pública naciónal de los países socios (viabilidad fiscal, inversiones públicas y privadas). Se contribuirá a reforzar la capacidad de aprovisionamiento de los países socios. Entre otros acuerdos.
Armonización: Los donantes promoverán acciones dirigidas a generar procesos armonizados, trans- parentes y eficaces (en doble vía). Implementarán disposiciones comunes y buscaran simplificar los procedimientos de actuación. Se buscara una complementariedad en las acciones de los donantes teniendo como meta una división del trabajo más eficaz (la fragmentación excesiva de la ayuda a escala global, nacional o sectorial disminuye la eficacia de la ayuda). Entre otras acciones están las de generar incentivos para conductas orientadas a cooperación, el suministro de una ayuda eficaz a los Estados frágiles y la promoción de un enfoque armonizado de las evaluaciones medioambientales.
Gestión orientada a resultados: Administrar los recursos y mejorar las tomas de decisiones orien- tadas a resultados. La gestión orientada a los resultados significa gestión e implementación de la ayuda con vistas a los resultados deseados y utilizando la información para mejorar las tomas de decisión. Se reforzaran los vínculos entre las estrategias de desarrollo nacional y procesos pre- supuestarios anuales y multianuales. Se procurará establecer marcos de reportes y de supervisión orientados a resultados que supervisen el progre- so de acuerdo con dimensiones clave de las estrategias de desarrollo nacionales y sectoriales. Los donantes se comprometen a vincular la pro- gramación y los recursos con los resultados y alinearlos con los marcos de evaluación del desempeño de los países socios.
Mutua responsabilidad: Donantes y socios son responsables de los resultados del desarrollo. Una de las mayores prioridades para países socios y donantes es ampliar la responsabilidad y la trans-
parencia en la utilización de los recursos del desarrollo. También es una manera de reforzar el apoyo público a las políticas nacionales y la ayuda al desarrollo. Se fomentará un enfoque participa- tivo en donde puedan participar un amplio abanico de actores de desarrollo. Los donantes se comprometen a proporcionar información tranpa- rente y oportuna sobre los flujos de ayuda. Se implementarán conjuntamente los mecanismos de evaluación permanente que a nivel de los países se tengan para medir el alcance de la implementación de los compromisos.
En la Declaración de París se establecen compromisos en los cuáles los donantes como los receptores de ayuda asumen responsabilida- des. Entre los alcances planteados está en forta- lecer las capacidades institucionales de los países para la gestión de la ayuda. Se marca la necesidad de generar mayor diálogo político y crear corresponsabilidades en los procesos de coordinación y gestión de la cooperación. En la declaración se comprometen 12 metas y diver- sos indicadores de seguimiento. El período que se determina para avanzar en estas metas sería del 2005 al 2010. Partiendo que la Declaración de París se transformó en un compromiso de prioridad, varios de los países desarrollados miembros de la OCDE aún no han precisado estos acuerdos en sus políticas de la ayuda al desarrollo.
Se identifican las dificultades y riesgos que presenta la Declaración de París en térmi- nos de su implementación y efecto en la lógica
de funcionamiento de la ayuda internacional72:
Centralidad del Estado: después de décadas de
debilitamiento del Estado, en un escenario en el que son motivo de preocupación los “Estados frágiles” y los “Estados fallidos”, incapaces de cumplir funciones básicas de cara a su ciudadanía. Parece saludable que la cooperación al desarrollo vuelva a poner énfasis en las capacidades del Estado y en las políticas públicas. Sin embargo, la agenda establecida por la Declaración, que parece encaminada a recrear el “Estado desarrollista” sobre nuevas bases, se limita a las relaciones
72Citas textuales del documento de José Antonio Sanahuja:
¿Más y mejor ayuda?: la Declaración de París y las tendencias en la cooperación al desarrollo. El documento se puede consultar en: www.ceipaz.org/images/contenido/4- sanahuja.pdf
entre actores estatales. Ello refleja una visión limitada del desarrollo y la gobernanza democrá- tica, un proceso que también involucra a otros actores.
La Declaración de París sitúa a los donantes en una relación centralizada y exclusiva con los Estados. Ello puede reducir el espacio de actuación de la sociedad civil, al verse privada de interlocución y de recursos para actuar, dado el peso que se otorga a la ayuda programática.
En la actualidad, una proporción importante de la AOD se canaliza a través de ONG. Parte del problema es preservar su autonomía e indepen- dencia, necesaria para promover un desarrollo participativo y la gobernanza democrática. Existe el riesgo de que la Declaración de París se convierta en un argumento a favor del control de las ONG y su subordinación a los gobiernos y a estrategias de desarrollo nacional… La Declara- ción de París debiera ser un marco para promover una participación más amplia de las ONG en la elaboración de dichos planes, asegurando así su apropiación por parte de estos actores, un mayor alineamiento, y una actuación más coordinada y eficaz de la cooperación no gubernamental en el objetivo común de la lucha contra la pobreza.
Aunque la Declaración reconoce las debilidades de los Estados y en particular la problemática de los “Estados frágiles”, parece suponer la existencia de “Estados de diseño” que se acomodan más a la imagen-objetivo de los donantes que a la realidad.
También parece estar basada en la presunción de que la ausencia de políticas eficaces en la lucha contra la pobreza –al igual que la persistencia de políticas que generan exclusión–, así como las debilidades institucionales, fiscales, de administra- ción y gestión, la ausencia de diálogo y participa- ción con la sociedad civil, la falta de transparencia, de responsabilidad y de rendición de cuentas, e incluso la corrupción, son meras disfunciones de la maquinaria estatal que pueden ser resueltas con enfoques tecnocráticos basados en la asisten- cia técnica y en programas de fortalecimiento institucional. Sin embargo, a menudo esos pro- blemas responden a intereses de sectores o grupos concretos, y existe una verdadera “econo- mía política del mal gobierno” que es el reflejo de la “captura” del Estado por parte de intereses particulares que extraen rentas e influencia manteniendo a la administración pública en la situación descrita. El “alineamiento” de los donan- tes con tales políticas no respondería, obvia- mente, al espíritu de la Declaración de París.
En el pasado, los donantes han financiado polí- ticas sociales y “fondos sociales” que, en nombre
de la lucha contra la pobreza, no eran sino mecanismos clientelares al servicio de grupos de poder.
Como se ha indicado, a menudo promover el desarrollo supone fortalecer al Estado, en un marco de gobernanza democrática. Pero esa relación es más compleja que lo que sugiere la Declaración de París. En particular, ese objetivo también requiere apoyar las demandas y el reconocimiento de los derechos de los grupos excluidos. Esa tensión sólo puede resolverse con una agenda en la que el “alineamiento” no se limite a políticas estatales definidas a partir de intereses de las elites, y ello requiere reconocer que la definición de tales políticas –al igual que los Planes nacionales de Desarrollo y reducción de la pobreza– es el resultado del conflicto y la negociación, que requieren de espacio para el disenso, de pluralismo social y político, y de parti- cipación efectiva, que es condición necesaria para una verdadera “apropiación” de las políticas por parte de todos los actores.
Un ejemplo de esa tensión es el referido a la equidad de género, sin la que es inconcebible hablar de “desarrollo”. Los donantes han apoyado organizaciones de mujeres y ONG que han recla- mado que las políticas estatales que refuerzan los mecanismos de discriminación en este ámbito. ¿Qué significa “alineamiento” en este ámbito? ¿Cómo se han de armonizar las estrategias transversales de género de los donantes? En este contexto, hay que reclamar una interpretación amplia de la Declaración de París, cuya aplicación contribuya a mejorar la rendición de cuentas, la transparencia, los derechos ciudadanos, y una concepción amplia del desarrollo y la gobernanza democrática.
La tensión entre la condicionalidad y la mutua rendición de cuentas: la retórica de la declaración pretende haber dejado atrás la condicionalidad, a favor de ”asociaciones” para el desarrollo basadas en la corresponsabilidad y la mutua rendición de cuentas. Es sin duda un paso positivo que los donantes reconozcan que son responsables ante sus “socios”, y a la inversa, aunque las metas e indicadores en este ámbito son los más débiles del conjunto de la Declaración. El problema radica, sin embargo, en que la condicionalidad es un hecho que no se puede obviar por un mero acto de voluntad, haciendo abstracción de la relación esencialmente asimétrica que existe entre donantes y receptores.
Existe condicionalidad porque la ayuda, aunque se someta a los parámetros de la Declaración de París, sigue siendo voluntaria y discrecional, y es difícil que exista una relación horizontal, basada
en la corresponsabilidad y la mutua rendición de cuentas allí donde no hay una titularidad o un derecho a recibir ayuda, que a los “socios” no se les ha otorgado. Para que fuera posible esa mutua rendición de cuentas, la ayuda debería responder a normas vinculantes comunes, que establecieran derechos y obligaciones en el marco de un com- promiso compartido en la lucha contra la pobreza que hoy tiene el rango de acuerdo político poco imperativo.
Por otra parte, los indicadores de la Declaración se basan en parámetros sobre capacidad opera- cional del Estado definidos por los donantes, y algunos indicadores clave procederán de valora- ciones realizadas por el Banco Mundial, más que por actores independientes.
En realidad, la Declaración amplía y redefine la condicionalidad que se venía aplicando a través de las estrategias de reducción de la pobreza elaboradas dentro y fuera de las iniciativas de condonación de deuda. En palabras de Alison van Rooy, analista senior de la cooperación canadien- se, el mensaje de los donantes sería “haremos lo que ustedes quieran, siempre que sea lo que nosotros queremos que quieran”.
En cualquier caso, la noción de mutua responsa- bilidad y rendición de cuentas se inscribe en la asimétrica relación entre donantes y receptores, y el carácter discrecional de la ayuda. Conforme a la Declaración, los donantes han de asegurar la estabilidad y previsibilidad de los flujos de AOD dirigidos al país socio, pero no se afronta el pro- blema de la armonización de la pauta de asig- nación geográfica de los flujos de ayuda, más allá de que los donantes se especialicen en determi- nados países, conforme a sus ventajas compara- tivas.
La coherencia de políticas, elemento ausente: la Declaración de París se centra en aspectos críticos para la eficacia de la ayuda: liderazgo y fortale- cimiento de capacidades del país receptor, una actuación más coordinada de los donantes, responsabilidad y rendición de cuentas… Pero hay que recordar que se centra en los flujos de AOD, dejando fuera otras políticas que tienen una influencia determinante en la eficacia de la ayuda, como el comercio, la deuda, la inversión extran- jera, el tratamiento de las remesas de los emi- grantes o el acceso a la tecnología, que son aspectos clave, en el presente y en el futuro, de la agenda de desarrollo. El principio de coherencia, de hecho, no se menciona en la Declaración.
La Declaración de París, en particular, expresa el esfuerzo y la voluntad política de los donantes por mejorar la eficacia de la ayuda, aunque su aplicación va a ser lenta y difícil, no está exenta de
riesgos, y en particular los asociados a un nuevo marco de condicionalidad más exigente, y al achicamiento de los espacios para la sociedad civil,
Debe tenerse en cuenta que el debate sobre la “arquitectura de la ayuda” no debe limitarse a la aplicación de la Declaración, pues aunque esta genere una mayor práctica de coordinación, la proliferación de donantes es el reflejo de la estructura altamente descentralizada del poder político en el sistema internacional.
Es difícil que la ayuda sea eficaz si los donantes no se coordinan y utilizan la ayuda como instru- mento de política exterior.