Eficiencia de los esquemas de Pago por Servicios Ambientales

La OCDE (2010) constata la proliferación de programas de PSA en países desarrollados y en desarrollo con la consiguiente movilización de cantidades cada vez más sustanciosas para la financiación y apoyo del diálogo internacional sobre los instrumentos eficientes para mejorar los servicios ecosistémicos (FAO, 2007a).

En este contexto es importante mencionar que a pesar del amplio interés existente por los PSA y después de más de una década de experimentación con los mismos, aún no está claro si son un

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instrumento con el potencial de proporcionar combinaciones rentables de beneficios ambientales y de desarrollo. Los PSA pueden contribuir al desarrollo rural sostenible solo como un elemento integrado en una serie de instrumentos potenciales, y además requieren un entorno normativo e institucional favorable. Se necesitan marcos analíticos y mejores pruebas empíricas para determinar cuándo y dónde los instrumentos de los PSA tienen más probabilidades de conseguir sus objetivos ambientales y/o sociales (Pattanayak et al., 2010).

Carlos Muñoz y sus colaboradores del Instituto Nacional de Ecología (INE) de México analizan el programa mexicano nacional de Pago por Servicios Hidrológicos, comparándolo con los programas diseñados por Costa Rica y Ecuador. Analizan los programas desde el punto de vista de la focalización (cómo seleccionar los participantes) y el costo-efectividad (cuánto pagar para ser lo más eficientes posibles en la provisión de los servicios) (Muradian et al., 2010).

Su trabajo ofrece datos muy relevantes sobre cómo estos tres programas, y en particular el mexicano, han ido cambiando los criterios de selección y pago a medida que pasan los años y no siempre con el fin de asegurar mejores resultados desde un punto de vista ambiental. En algunos años, los criterios de selección de predios han cambiado para satisfacer intereses de actores particulares y fortalecer ciertas redes de clientelismo.

La evaluación de Muñoz et al. (2011) demuestra progresos evidentes en el uso de PSA a nivel nacional para frenar la deforestación, pero señala que el impacto hubiera sido aún mayor si se hubieran tenido en cuenta de modo más efectivo el riesgo de deforestación y los costos de oportunidad, lo que a su vez se hubiera traducido en una mayor participación de predios con mayor riesgo de cambio de uso del suelo y con alto valor ambiental.

Los resultados del esquema de pagos por servicios ambientales (PSA) implementados por la CONAFOR indican que del año de su implementación (2003) al 2008, se han protegido 1,7 millones de hectáreas. Sin embargo, estos resultados no son suficientes para proteger toda el área seleccionada como prioritaria (27,4 millones de ha). Esta situación es generada por factores como: El costo de oportunidad de la tierra es mayor que el monto ofrecido por el esquema de PSA, los costos de transacción son mayores a los beneficios por obtener, los requisitos para acceder al pago son muchos y difíciles de completar, y los fondos económicos aportados por el gobierno no son suficientes para cubrir la demanda.

Por tal razón, la CONAFOR está desarrollando acciones para enfrentar dichos problemas, por ejemplo, la organización de los dueños de los bosques en asociaciones regionales de silvicultores

(ARS), el desarrollo de políticas que permiten la participación económica de los usuarios de los servicios ambientales (fondos concurrentes) y la investigación en el desarrollo de metodologías para la valoración y cuantificación de los servicios ambientales generados por el bosque (Chagoya et al. 2009).

Por otro lado, Madrid (2011) en su publicación “Los pagos por servicios ambientales hidrológicos: Más allá de la conservación pasiva de los bosques”, señala que la eficiencia de los programas de PSA debe ir de la mano de dos elementos importantes: Robustez y sostenibilidad; entendiendo el concepto de robustez como la capacidad de un sistema de permanecer en el tiempo a pesar de cambios o perturbaciones internas o externas que éste pueda sufrir.

En esta misma publicación se señala que para el caso de los PSA la robustez se refiere a la capacidad del esquema para permanecer en el tiempo y a la capacidad de hacer permanecer sus beneficios aún después de su desaparición (generación de tendencias de largo plazo de buen manejo del territorio).

En el caso del Programa de PSAH en México se ha buscado ganar en eficiencia focalizando de tal forma que se aumente la adicionalidad en términos de número de hectáreas no deforestadas en un período x de tiempo que hubieran sido deforestadas en ausencia del pago. Así aparentemente se tienen los mayores beneficios de la intervención al menor costo (Muñoz et al., 2011).

Sin embargo, este aumento en eficiencia está provocando una pérdida en robustez por la incapacidad del mecanismo de generar tendencias de buen manejo en el largo plazo (Madrid, 2011).

No obstante en esta supuesta ganancia en eficiencia se puede encontrar que se están generando una serie de costos sociales no esperados de la intervención, por ejemplo, la pérdida de capacidades alrededor del manejo de la tierra y la dependencia económica al apoyo gubernamental, lo que da una posibilidad de que el balance final no sea tan eficiente (Lerda et al., 2003).

Todo parece indicar que las complejidades vinculadas al diseño y la implementación de PSA no son distintas a las existentes en otras iniciativas de conservación o desarrollo y que, por lo tanto, los PSA no deberían considerarse una panacea sino más bien una opción adicional y potencialmente complementaria a los programas de desarrollo rural y otros instrumentos normativos para la protección de la naturaleza ya existentes.