DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA DEL TRANSPORTE FERREO EN COLOMBIA
2.5 El consejo administrativo de los ferrocarriles nacionales
Después de un largo periodo de hegemonía conservadora, el liberal Enrique Olaya Herrera ganó las elecciones presidenciales en 1930. Con el nuevo partido en el poder hubo un giro radical en las políticas de transporte. El nuevo Ministro de Obras Públicas decidió revisar todas las leyes que se habían promulgado hasta entonces, pues juzgaba conveniente eliminarlas y aprobar una nueva legislación en materia de infraestructura de transporte (Memorias del Ministro de Obras Públicas al congreso, 1930). En 1931, el congreso promulgó la ley 29 de ferrocarriles y la ley 88 de carreteras que modificaron la legislación anterior.
La reforma más importante fue la creación del Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, al que se le asignaron las funciones de organizar, regular y administrar –con base en principios técnicos y comerciales- la construcción y el mantenimiento de los ferrocarriles, así como las relaciones laborales. El consejo fue creado como una institución independiente y libre de toda influencia política, pero su autonomía se limito en dos aspectos. Primero, las tarifas y los itinerarios que establecía estaban sujetos a revisión del Gobierno, y Segundo, se fijo un tope del 10% de los ingresos de los ferrocarriles con destino a mejoras y ampliaciones (D. Barnhart, 1956). Además, el Gobierno creó un fondo especial de reserva para dar mayor solidez financiera al sistema férreo y, en especial para cubrir los años de bajos ingresos.
Puesto que en el pasado no había una regulación clara de las tarifas ferroviarias, una de las tareas prioritarias del Consejo fue la de fijarlas y estabilizarlas.
No obstante, a que debía administrar los ferrocarriles con criterios comerciales, el consejo decidió que las tarifas de carga y de pasajeros se establecieran buscando el interés público y no con el criterio de maximizar las ganancias. En
consecuencia, siguió una política de reducción de tarifas que, a la postre llevo a la quiebra de los ferrocarriles colombianos.
Antes de 1930 las tarifas reales fluctuaban de modo considerable. El aumento de la inflación que no fue acompañado de un incremento de las tarifas nominales, llevo a que se redujeran en términos reales entre 1925 y 1928. Después de 1934 las tarifas reales empezaron a descender de manera permanente. El periodo de mayor disminución coincidió con el de la administración del consejo, que buscaba mantener las tarifas en niveles bajos y estables. Durante su administración, las tarifas se mantuvieron relativamente constantes en términos nominales.
Vale la pena mencionar la experiencia de otros países a esto respecto. La política de tarifas en Brasil y México fue muy parecida a la del Consejo. Allí, las tarifas también estaban reguladas por el Gobierno y se redujeron continuamente para satisfacer las exigencias de los productores. Según Leff (1997), durante el periodo de alta inflación en Brasil – en los primeros años del siglo XX- El Gobierno se opuso al aumento de tarifas, y estas descendieron en términos reales.
En cambio, en los Estados Unidos, la oficina reguladora del transporte, La Interstate Comerce Commision (ICC), siguió una política anti-cíclica que aumentaba las tarifas reales durante los periodos de recesión económica, como la Gran Depresión, para dar a los ferrocarriles una tasa de retorno adecuada a su inversión. En Italia, donde el gobierno también era responsable de fijar las tarifas, estas eran superiores a su costo marginal. De acuerdo con Fenaltec (1983), el gobierno italiano mantuvo unas tarifas relativamente altas para obtener ganancias operacionales elevadas. En suma, a diferencia de las políticas anti-cíclicas de los Estados Unidos e Italia, el Consejo redujo las tarifas nominales mientras los periodos de recesión, entre 1928 y 1930 y entre 1931 y 1933. En vista de que uno de sus principales objetivos era estabilizar las tarifas, es conveniente comparar su volatilidad durante la administración del Consejo con la de las otras administraciones. Para ello usamos la metodología que empleo A. O‘Brien (1989) en su estudio de las tarifas ferroviarias de los Estados Unidos.
El primer indicador de volatilidad que utilizamos es la desviación estándar de las dispersiones alrededor de la tendencia, estimando esa última mediante una regresión del logaritmo de las tarifas sobre una constante y una tendencia lineal determinística. El segundo indicador es la desviación estándar de la tasa anual de crecimiento de las tarifas. Los periodos corresponde a las diferentes administraciones, el primero a la administración exclusiva del Ministerio de Obras, a través del Jefe de Ferrocarriles (1915-1931), el segundo a la Administración del Consejo (1932-1954) y el tercero a la de los ferrocarriles nacionales (1955-1980). Es claro que antes de 1927, la diferencia entre los ferrocarriles nacionales y privados era grande ya que un gran número de ferrocarriles pertenecía a las compañía privadas y las tarifas nacionales eran mucho menores que las de los privados. Debido quizá a los puestos que los ferrocarriles no estaban interconectados era muy difícil pensar en tarifas unificadas. Con la creación del Consejo y la nacionalización de muchos ferrocarriles, las tarifas privadas y nacionales tendieron a converger.
Según los gobiernos de esa época, la gestión del Consejo tuvo éxito, al menos durante sus primeros años de funcionamiento. El Ministro de Obras Públicas señalo en 1935 que el servicio férreo había mejorado desde la creación de esa entidad y que las tarifas se habían reducido notablemente, cumpliendo así uno de los objetivos de su creación. No obstante, este éxito relativo puede obedecer a que durante los primeros años de funcionamiento la construcción de los ferrocarriles estuvo paralizada. Parálisis ocasionada por la recesión económica y la guerra contra el Perú, así como por las nuevas políticas de transporte, orientadas a construir carreteras. Entre 1931 y 1934 se construyeron 226 Km. De ferrocarriles, con una inversión pública promedio del 0.47% del PIB, mientras que se abrieron más de 1000 Km. De carreteras con una inversión pública promedio del 1,41% del PIB. No es sorprendente entonces que en sus primeros años de funcionamiento, el Consejo no enfrentara graves problemas y tuviera resultados positivos en la explotación de los ferrocarriles.
En vista de este éxito relativo, en 1936 se promulgo la ley 204, que reinicio la construcción de ferrocarriles. Está Ley autorizo al Consejo para que utilizara las ganancias operacionales netas de los ferrocarriles para financiar un programa de construcción y ampliación de la red durante diez años. Dispuso además la emisión de bonos por un valor de US$8.571.429 para financiar la construcción de ferrocarriles (Ley 70 de 1939). Así, la longitud de la red ferroviaria paso de 3035 Km en 1936 a 3432 en 1946.
Pese a las nuevas obras, el Consejo enfrentó graves problemas financieros. La escasez de recursos, la nacionalización de varios ferrocarriles, la competencia de las carreteras paralelas, los altos costos laborales y las bajas tarifas redujeron sus ingresos. Con la nacionalización de los ferrocarriles, el Consejo tuvo que asumir todos los costos operacionales y laborales de las empresas. La competencia de
las carreteras y la reducción de tarifas condujeron a una disminución permanente de las tarifas reales a partir de 1934.
Como se verá más adelante, esta reducción de las tarifas de los ferrocarriles no estuvo acompañada de incrementos del volumen de carga o de pasajeros y sus ingresos netos cayeron continuamente, de modo que con frecuencia fueron insuficientes para cubrir sus gastos operacionales. Las tarifas de carretera eran mucho más altas que las de ferrocarril. (En 1931, por ejemplo, la tarifa nominal por tonelada –Km. era de $0.071 por ferrocarril y $0.15 por camión. Y la tarifa nominal por pasajero-Km. era de $0.011 por ferrocarril, de $0.02 por camión y de $0.025 por bus). No obstante, el transporte por carretera competía en calidad del servicio, seguridad, puntualidad y velocidad.
Además, el Consejo otorgaba a los empleados de los ferrocarriles mayores prestaciones sociales que las recibidas por otros empleados del Gobierno. Así, por ejemplo, en 1934 el salario diario de un trabajador de los ferrocarriles era de $1.03 mientras que el de un obrero del sector público era de $0.70. En 1936 era de $1.16 y $0.89, respectivamente. Como consecuencia, siete ferrocarriles presentaron déficit operativo en 1940, y solo obtuvieron ganancias los ferrocarriles del pacifico y Girardot. La crisis financiera del Consejo llevo a que el Gobierno del presidente López Pumarejo decidiera reestructurarlo mediante la Ley 7 de 1943, que modifico sus objetivos y su organización. Pasó a depender exclusivamente de la presidencia, que nombraba en forma directa a sus miembros por periodo de un año; se creó una oficina de auditora para controlar las finanzas de los ferrocarriles, adscrita a la Contraloría General, y se hizo una reforma laboral que limitó las prestaciones sociales y los salarios de sus trabajadores. Esta nueva reforma tuvo resultados negativos. Con la primera medida, el Gobierno politizo el Consejo y le quitó el carácter independiente y técnico que había exhibido, al menos durante los primeros años de su funcionamiento. La reforma no tuvo el efecto deseado sobre los ingresos de los ferrocarriles que siguieron disminuyendo debido ante todo a la sustitución de transporte férreo por el de carretera. Finalmente en 1964, el Gobierno decidió abolir el Consejo y sustituirlo por la Empresa de Ferrocarriles Nacionales. Con la creación de esta entidad el sistema de ferrocarriles se nacionalizo totalmente y los ingresos netos se tornaron negativos a causa del descenso sistemático de la actividad ferroviaria.