Para comenzar a adentrarnos en el caso de los pueblos indígenas, hay que comenzar mostrando que la exclusión y discriminación se reflejan de diferentes maneras, como por ejemplo en la dimensión social, económica y política, e incluso en la producción de estadísticas nacionales.
Como lo señalan diversos autores, una de las principales dificultades para el análisis y diseño de políticas públicas es que, en términos generales, los países de América Latina tienen deficiencias en la desagregación por grupo étnico de sus estadísticas demográficas, económicas, sociales y educativas (Renshaw & Wray, 2004, pág. 18) (Mato, 2008, pág. 24). Esto dificulta la focalización y formulación de políticas, planes y proyectos a la medida que respondan a sus necesidades.
Las deficiencias en las cifras comienzan desde los datos demográficos básicos de proyecciones poblacionales, aunque 13 de los 15 países que han realizado censos de población en los últimos años, han incorporado preguntas para la identificación de la población indígena y/o afrodescendiente (CEPAL, 2006, pág. 6) este es aún un avance reciente y aún es necesario afinar la metodología. Grupos de afrodescendientes e indígenas en diferentes países cuestionan la validez de los métodos de encuesta e identificación, y el resultado de los censos y llaman la atención sobre la posibilidad de que la población indígena y afro esté subestimada.
A pesar de estas falencias, se estima que para el año 2011, América Latina habitaban entre 40 y 50 millones de indígenas y más de 150 millones de afrodescendientes (Lopez, 2011, pág. 46). Aunque no hay un acuerdo en las cifras exactas, las estadísticas coinciden en demostrar que estos grupos poblacionales
24 suelen tener una alta representación entre los sectores más pobres o marginados de los países de América Latina (Lopez, 2011, pág. 55) y enfrentan condiciones de discriminación.
Por ejemplo en Perú, mientras que la tasa general de pobreza es del 54% (según la Encuesta Nacional de Hogares Sobre Medición de Niveles de Vida del año 2000), la tasa de pobreza de la población cuya lengua madre es el Quechua, Aymara u otra lengua materna es del 70% (Instituto Cuanto, 2000).
En Chile, según datos de la CASEN, en el año 2011, la tasa de pobreza de las personas indígenas fue de 19,2% comparado con un 14% en la población no indígena (Ministerio de Desarrollo Social, 2013, pág. 20).
Como complemento a estas mediciones nacionales, el Sistema de Información de Tendencias Educativas de América Latina, SITEAL, en su informe de Tendencias Sociales y Educativas en América Latina 2011, propone una medición subjetiva6
de la pobreza con base en datos de las Encuestas de Hogares de cada país y de
Latinobarómetro. La medición propuesta permite hacer comparaciones entre grupos con diferente procedencia étnica con base en la disponibilidad declarada de recursos para pagar alimentos y otros gastos7, y las condiciones de la vivienda.
A continuación se presentan las cifras para Chile y Perú, que son los dos países donde se implementan los programas PHE analizados en este trabajo.
Como lo ilustra la Tabla 3, en ambos países se observa que la población indígena manifestó tener menores ingresos disponibles tanto para comprar alimentos como para otros gastos, así como un mayor déficit cualitativo y cuantitativo de vivienda8.
6 Dado que las mediciones objetivas presentan los problemas anteriormente mencionados.
7 Como aproximación para la medición de las situaciones de indigencia y pobreza respectivamente. 8 El estudio no aclara la definición de hacinamiento utilizada. La definición clásica es de 3 o más
personas por vivienda, excluyendo baños cocinas y garaje. Las unidades de habitación tradicionales indígenas frecuentemente cuentan con un único espacio para la preparación de alimentos y como dormitorio familiar. Este es un ejemplo de la preocupación señalada por el BID de que los indicadores convencionales de pobreza no reflejan las percepciones indígenas de
25 Tabla 3 Situación de Pobreza subjetiva comparada entre grupos poblacionales
Porcentaje de población de 16 años y más que menciona haber tenido dificultades para pagar las cuentas de su hogar o comprar alimentos, Porcentaje de población que vive en hogares con hacinamiento crítico y porcentaje de población que reside
en hogares
PAÍS INDÍGENAS NEGROS Y MULATOS MESTIZOS Y BLANCOS
% Q UE HA TENI DO DIFICUL TADES ECONÓMICAS P ARA … % DE HOGAR ES CON IN SER CION ES OCU PACIONA LES DE FICI TARIAS % DE PERSON AS Q UE VIVE N EN HOGARES C ON HA CIN AMIENTO % Q UE HA TENI DO DIFICUL TADES ECONÓMICAS P ARA … % DE HOGAR ES CON IN SER CION ES OCU PACIONA LES DE FICI TARIAS % DE PERS ONA S Q UE VIVE N EN HOGARES C ON HA CIN AMIENTO % Q UE HA TENI DO DIFICUL TADES ECONÓMICAS P ARA … % DE HOGAR ES CON IN SER CION ES OCU PACIONA LES DE FICI TARIAS % DE PERSON AS Q UE VIVE N EN HOGARES C ON HA CIN AMIENTO PAGAR LAS CUENTAS COM PRAR C OMI DA PAGAR LAS CUENTAS COM PRAR C OMI DA PAGAR LAS CUENTAS COM PRAR C OMI DA CHILE 49,1 36,2 10,4 7,3 s/d s/d s/d s/d 44,2 28,4 9,5 3,6 PERÚ 68,7 55,6 52,3 23 54,5 40,9 s/d s/d 47,1 33 29 17,5 Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de los países y datos de Latinobarómetro, tomado de Informe de Tendencias Sociales y Educativas en América Latina 2011 (Lopez, 2011, pág. 73).
Como se mencionó, hay una mayor incidencia de la pobreza entre los grupos indígenas y afrodescendientes por lo que los niños de estas poblaciones encuentran barreras económicas. Adicionalmente muchos viven en zonas de difícil acceso con bajas coberturas, a lo que se suman patrones culturales que pueden
pobreza y bienestar, y por esta razón se debieran complementar con otros que plasmen mejor los valores indígenas (Renshaw & Wray, 2004, pág. 2) (Hall & Patrinos, 2004, pág. 263)
26 desincentivar su asistencia a la escuela, y convierte la falta de adecuación, relevancia y pertinencia de los currículos, en otro obstáculo para el ingreso y la permanencia de los estudiantes indígenas (Renshaw & Wray, 2004, pág. 49)
ACCESO A LA EDUCACIÓN PARA GRUPOS INDÍGENAS
Para los grupos indígenas y afrodescendientes el acceso a la educación no siempre fue un derecho. La masificación de la educación básica y la inclusión de estos grupos poblacionales ha sido un proceso lento, y ha sido impulsado por un marco institucional y normativo para luchar contra la discriminación y exclusión de los grupos indígenas y afrodescendientes.
A nivel internacional, el primer instrumento que establece la universalidad del derecho a la educación es la Declaración Universal de La Declaración Universal de Derechos Humanos (Ver Cuadro 2). En ella se establece el principio de igualdad y no discriminación en el ejercicio de los derechos humanos y también es el primer instrumento que reconoce a la educación elemental como un derecho de todas las personas (ONU, 1948, pág. Art.26).
De ella se derivaron otros instrumentos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 18), la Convención sobre los Derechos del Niño (Artículos 28 y 29), la Convención contra la Discriminación en la Esfera de la Educación (Artículos., 3, 4 y 5), y la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (Artículo 10), Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y los Convenios N° 107 y 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, de la Organización Internacional del Trabajo (Lopez, 2011, pág. 126).
27 Cuadro 2 El Derecho a la Educación
Toda persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en función de los méritos respectivos.
La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana y el fortalecimiento del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; favorecerá la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y todos los grupos étnicos o religiosos, y promoverá el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz.
Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos.
DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS, Art. 26 (ONU, 1948).
Los países de la región, y en particular Chile y Perú, que son los países en los que se enfoca este trabajo, han ratificado los instrumentos mencionados, lo cual se refleja en las constituciones nacionales y en marcos normativos de educación que reconocen la multiculturalidad de cada país y en conformidad, crean programas de educación (básica) intercultural bilingüe para los pueblos indígenas. En contraste, no existe legislación respecto a la inclusión de los indígenas en la educación superior en ningún país de la región (IESALC, 2006, pág. 91).
Renshaw y Wray señalaban en el 2004, que en términos generales en el siglo XX se observó una mejoría en las condiciones de educación de los pueblos indígenas (Renshaw & Wray, 2004, pág. 3). Por ejemplo, entre 1930 y 1970 se duplicó la
28 matrícula indígena en educación básica en el Perú (Torero, Saavedra, Ñopo, & Escobal, 2002, pág. 10).
A pesar del aumento en la matricula, estudios realizados en la última década muestran que el logro educativo es menor para los individuos con características étnicas comparados con los no étnicos, incluso con las mismas características individuales como género, año de nacimiento9, religión y la lengua materna (Torero, Saavedra, Ñopo, & Escobal, 2002, pág. 16), (Chirinos Rivera & Zegarra Leyva , 2004, pág. 36), (Barreno, 2002). La Tabla 4 ilustra el caso peruano, donde se observa que el promedio de años de estudio es mayor entre la población cuya lengua materna es el español que entre los que aprendieron una lengua nativa (Quechua, Aymara u otra lengua amazónica), tendencia se ha agudizado en los últimos 7 años (INEI, 2013).
Para Chile no se reportaron cifras desagregadas por grupo étnico. Tabla 4 Tabla Brecha de escolaridad
País Promedio de años de escolaridad Brecha de escolaridad en años
No indígenas Indígenas
Perú (2006) 8,7 6,4 2,3
Perú (2013) 10,4 7,3 3,1
Fuente: Datos de Perú 2006 tomados del BID en (IESALC, 2006, pág. 133); datos de 2013 (INEI, 2013)
A continuación se presenta un panorama general de la región en educación básica, media y superior, con énfasis en la situación de los pueblos indígenas en Chile y Perú.
9 O cohorte.
29
Desigualdades en el acceso y conclusión de la Educación básica y media
A pesar de los avances observados, aún existen barreras socioeconómicas, físicas y de género que impiden a los estudiantes el acceso y conclusión del ciclo educativo; y deficiencias en calidad de la educación con sesgo a grupos excluidos. La educación es uno de los sectores en los que América Latina como región ha avanzado más en los últimos años haciendo grandes inversiones para ampliar las coberturas. Sin embargo, a pesar de los avances, la inequidad en la distribución del ingreso mencionada en la sección anterior también se refleja en la educación las personas con mayores ingresos también alcanzan mayores niveles de estudio y frecuentemente también con mejor calidad que la educación que reciben los más pobres (CEPAL, 2010, pág. 87).
Para los grupos indígenas y afrodescendientes la discriminación de que son víctimas es una limitante para acceder a mejores ingresos, independientemente de su nivel de estudios, también limita su acceso a otros bienes y servicios como por ejemplo la educación (Torero, Saavedra, Ñopo, & Escobal, 2002, pág. 1), (Lopez, 2011, pág. 64).
Al analizar los datos desagregados por género, nivel socioeconómico, pertenencia étnica y zona geográfica entre otros, se pueden observar grandes diferencias entre grupos poblacionales en su logro educativo, entendido como el número de años de educación alcanzados (CEPAL, 2010, pág. 88), (ECOSOC, 2011, pág. 8), (OECD, 2013).
En términos generales, América Latina está cerca de lograr la educación primaria universal, pero las tasas de matrícula caen a medida que aumenta en nivel educativo. Algunas barreras al acceso que persisten son:
Nivel socioeconómico: Los estudiantes de procedentes de hogares de bajos ingresos encuentran barreras económicas para poder estudiar, ya que incluso en los países donde la educación es gratuita, los costos asociados con ir a la
30 escuela (como transporte, uniformes e incluso el costo de oportunidad de dedicarse a otras actividades que generen ingresos para el hogar). Por esto, la matrícula es menor entre los más pobres.
Bajas coberturas en el sector rural: Los estudiantes ubicados en zonas rurales y alejadas deben dejar sus hogares para poder ir a la escuela, aumentando los costos de educarse.
Brechas de género: Los roles de género tienen un peso alto en la decisión de los hogares en enviar a los hijos a la escuela, ya que sobre niños y niñas recaen responsabilidades domésticas como el cuidado del hogar, buscar agua o colaborar en las tareas del campo que muchas veces les impiden ir a estudiar. Esto se observa en un estudio de Espíndola y León del 2002, quienes demostraron que en las zonas urbanas las niñas abandonan la escuela con mayor frecuencia que los niños y en las zonas rurales sucede al contrario, e incluso en algunos países un porcentaje mayor de niñas que de niños no ingresa al sistema (Espindola & León, 2002, pág. 40).
Las tasas de cobertura para los niveles primario y secundario han aumentado progresivamente. Para el año 2000 la región tenía un alto nivel de acceso a la educación primaria con una tasa de matrícula de 94% en promedio, acompañada de un descenso en la repetición y la deserción (OREALC/UNESCO, 2012, pág. 89). Entre el 2000 y el 2013 han continuado aumentando, aunque más lentamente10.Para el 2011 la tasa de asistencia en primaria era de 97 por ciento,
pero para la secundaria cae al 88 por ciento (ECOSOC, 2011, pág. 9).
Aunque hay problemas de cobertura de educación secundaria para el sector rural, de acuerdo con OREALC, esta caída en el porcentaje de alumnos matriculados es atribuible en mayor medida a problemas de repetición y deserción que a la falta de oferta educativa, es decir que se requieren no solo inversiones en planta física y docente si no también más intervenciones para minimizar otros riesgos de
10 Dado que se está cerca de lograr la cobertura universal, los niños y jóvenes no escolarizados
suelen estar en zonas de población dispersa y difícil acceso, por lo que es más difícil incorporarlos al sistema.
31 deserción. Por ejemplo, se requiere mejorar la calidad de la educación en la primaria y secundaria para que los estudiantes estén mejor preparados y reducir el fracaso académico, y también en factores culturales que llevan a que los estudiantes y sus familias no valoren altamente que completen sus estudios e incentiven la deserción11.
En la tabla 5 se muestran las tasas de asistencia en primaria y secundaria para Chile y el promedio regional. Perú no reportó cifras en ese estudio.
Tabla 5 Tasas netas de asistencia a educación primaria y secundaria y conclusión del ciclo primario
Entre jóvenes de15 a 19 años y de 20 a 24 años, según área geográfica de residencia y origen étnico, (Por porcentajes)
País
Tasa neta de asistencia a
educación primaria
Conclusión de la enseñanza primaria
Tasa neta de asistencia a
educación secundaria Total nacional Total nacional Zonas rurales Total nacional
Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Chile (2006) 98 99 98 99 97 98 94 95 Perú n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Total países 93 97 82 93 70 84 85 92 País
Conclusión de la baja secundaria Conclusión de la alta secundaria Total nacional Zonas rurales Total nacional Zonas rurales
Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Indígena o afro descen diente No indígena ni afro descen diente Chile (2006) 94 96 84 89 65 81 50 63
11 Por ejemplo: sesgos de género que incentivan que las mujeres dejen sus estudios para
colaborar en las tareas del hogar o que los hombres dejen los estudios para ir a trabajar, o baja valoración de la educación o su pertinencia para el trabajo rural entre otros.
32 Perú n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Total países 62 77 38 49 40 56 20 28
Fuente: Tomado de Panorama Social de América Latina 2010 (CEPAL, 2010, pág. 94). Elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Total incluye los siguientes nueve países: Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y Paraguay. Datos de alrededor de 2008, de acuerdo con disponibilidad de cifras por países
Por otra parte, los resultados educativos, es decir, los puntajes de los estudiantes en pruebas estandarizadas como las de Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) y Programme for International Student Assessment (PISA), también reflejan diferencias en la calidad de la educación entre clases sociales y grupos étnicos en los países de la región (Human Development Network, 1999, pág. 37). Para los grupos indígenas hay que tener en cuenta que además de sufrir las consecuencias de la pobreza, los niños de las poblaciones indígenas a menudo tienen que lidiar con las diferencias culturales y lingüísticas entre sus entornos comunitarios, familiares y escolares. Estos factores también influyen de manera negativa en su rendimiento académico y pueden explicar la mayor deserción de los estudiantes indígenas comparado con los estudiantes sin pertenencia étnica en los niveles de educación primaria y secundaria (Human Development Network, 1999, pág. 37) (Lopez, 2011, pág. 96). (Ver Tabla 6) (Ver Tabla 7)
Tabla 6 Porcentaje de adolescentes y jóvenes que ingresó en el nivel primario y lo completó, según grupo étnico y país. CHILE y PERÚ, circa 2009
PAÍS INDÍGENAS AFRODESCENDIENTES MESTIZOS Y BLANCOS
CHILE 98,2 s/d 99,1
PERÚ 88,7 s/d 94,3
Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de los países y datos de Latinobarómetro, tomado de Informe de Tendencias Sociales y Educativas en América Latina 2011 (Lopez, 2011, pág. 81).
33 Tabla 7 Porcentaje de jóvenes que ingresó en el nivel secundario entre quienes finalizaron el nivel primario, según grupo étnico y país. CHILE y PERÚ, circa 2009
PAÍS INDÍGENAS AFRODESCENDIENTES MESTIZOS Y BLANCOS
CHILE 94,7 s/d 98,6
PERÚ 78,7 s/d 91,3
Fuente: SITEAL con base en Encuestas de Hogares de los países y datos de Latinobarómetro, tomado de Informe de Tendencias Sociales y Educativas en América Latina 2011 (Lopez, 2011, pág. 81).
Fomentar la equidad en la educación básica y media es un tema que ha ocupado un lugar importante en las agendas de gobiernos nacionales y de organismos internacionales. El Cuadro 3 presenta las recomendaciones de política presentadas por la OECD para contribuir a la equidad en la educación básica, presentadas en un estudio del 2007. Se destaca esta recopilación ya que se enfoca en tres categorías importantes en términos de política para mejorar la inclusión socioeconómica y étnica en la educación básica:
El diseño del sistema escolar, Las prácticas docentes o de aula, y La financiación del sistema.
Cuadro 3 Diez pasos hacia la equidad en educación básica
La OCDE, en su documento Diez pasos hacia la equidad en la educación,
hace las siguientes recomendaciones para contribuir a reducir el fracaso escolar y los porcentajes de deserción en educación media:
Diseño del sistema educativo:
1. Limitar y posponer la selección y clasificación por aptitudes (tracking). 2. Gestionar la selección de escuela para evitar que el nivel socioeconómico
34 3. En el nivel de educación media, ofrecer alternativas vocacionales
atractivas para eliminar los callejones sin salida.
4. Ofrecer segundas oportunidades para obtener una educación, como programas de alfabetización y de formación en el trabajo.
Prácticas docentes:
5. Identificar y proporcionar ayuda a quienes se rezaguen en la escuela y reducir el porcentaje de alumnos que repiten el año escolar.
6. Afianzar los vínculos entre la escuela y la familia ayudando a los padres a apoyar el aprendizaje de sus hijos.
7. Responder a la diversidad y prever la inclusión exitosa de los migrantes y las minorías.
Provisión de recursos:
8. Proporcionar una educación sólida a todos, dando prioridad al servicio en la edad temprana y a la educación básica.
9. Dirigir recursos a los estudiantes con las mayores necesidades.
10. Fijar objetivos concretos para que haya más equidad, específicamente los relacionados con el logro escolar deficiente y las deserciones.
Fuente: Tomado de: No More Failures: Ten Steps to Equity in Education. (Field, Kuczera,