Francisco I. Vega Gómez Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales
7 ¿EL ESTATUTO COMO SISTEMA DE FINANCIACIÓN MARCO?
La principal problemática a la hora de analizar y, sobre todo, de negociar un estatuto de autonomía autonómico es, sin duda alguna, el sistema de financiación. Cuestión problemática, porque se han cometido dos errores de gran calado. El primero de ellos, consentir que algunas CCAA negocien de manera bilateral su financiación sin entrar a considerar las consecuencias que ello suponía para el resto del conjunto de Comunidades, dentro de un Estatuto de Autonomía que, en ocasiones se saltaba la ley de ordenamiento fundamental de financiación, la LOFCA. En segundo lugar, porque se ha entrado a considerar que la financiación es un problema de relaciones exclusivas entre el Estado central, que no tiene por qué ser centralista al mismo tiempo, y las CCAA, dejando de lado y como gran damnificada al tercer escalón de la organización territorial, quizá el primero de todos ellos por importancia y relación directa con los ciudadanos, el nivel lo- cal. Este menosprecio del ámbito local, en lo que se refiere a la no participación en los sistemas de negociación de la financiación, supone que la mayor parte de los ayuntamientos cuenten con una disponibilidad de recursos escasa con respecto a los servicios que tiene que ofrecer y una insufi- ciencia fiscal congénita, llegándose a considerar como “fondos solidarios” una financiación que es, 45 Checa González, C. “La economía de Extremadura en la propuesta de Ley sobre la Reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura”, 2009.
en esencia, básica e incondicionada46. La gran diferencia entre una y otra es el sistema de cálculo y
de derecho que supone, pues si se considera que la financiación de los ayuntamientos es solidaria, se está admitiendo de manera tácita que el criterio a seguir o índice no debe ser el de suficiencia47
y necesidad, sino otra serie de criterios, y se está dejando la puerta abierta para poder reformar esos criterios cuando se desee según la coyuntura o las necesidades de los niveles organizativos superiores.
Dejando a un lado la problemática financiación local y centrando el tema de manera más concreta en el ámbito local deben dejarse notar varias referencias. La primera de ellas es el he- cho de que la Ley Base en la que deben asentarse todos los modelos de financiación es una Ley Orgánica, estatal, negociada por la totalidad de las partes interesadas en el proceso a través de sus representaciones parlamentarias, si bien, la falta de definición de un criterio y un sistema claro por parte de la LOFCA da lugar a la posibilidad de la existencia de varios sistemas de financiación dentro de un mismo sistema constitucional, con agravios comparativos incluídos, tales como pueden ser la permisividad en lo que se refiere a los déficits autonómicos de unas comunidades respecto a otras48. Al convertirse la LOFCA en una “ley de principios”, más que
una delimitación real de los sistemas que cabrían dentro del orden constitucional, los Estatutos toman una relevancia magnánima, se convierten en “ratio legis” y sustituyen y llenan las lagunas dejadas por la que debiera ser la ley marco y la foto de la financiación. La opera prima en este aspecto es el Estatuto de Cataluña del año 1979, estableciendo un sistema de financiación que luego será copiado por la LOFCA49, resultando que la norma que debiera subordinarse al marco
establecido es la que cambia el marco para que se adaptarlo a las necesidades de la CCAA (algo parecido pasa en el año 2009). Quizá el hecho de que esta Comunidad crea que sus derechos fis- cales y financieros están mermados y no disponer de un sistema de concierto con mayores com- petencias como le sucede a las Comunidades vasca y navarra, le ha llevado a ser históricamente la abanderada de la petición de más derechos con respecto al resto de CCAA. De esta forma, se acude a un escenario en el que la financiación no se calcula en función de las necesidades de cada territorio o Administración, sino que se negocia, de manera que suele darse que son las que menos necesidad tienen las que consiguen mejores sistemas financieros, por el poder que le da el hecho de tener menos necesidades. De igual manera, es comprensible la necesidad de disponer de un Estatuto adecuado que garantice, cuando menos, la igualdad con el resto de CCAA en lo referente a financiación.
Sea como fuere, el Estatuto supone una fuente importante del derecho en lo que se refiere a financiación autonómica e incluso en el aspecto de los gastos.
Los recursos de las CCAA están compuestos por los impuestos cedidos (ya sea una cesión total o parcial), su propio sistema tributario propio (impuestos, tasas y contribuciones especiales), las transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras transferencias estatales, los 46 Se dice que es condicionada toda aquella financiación, que no lleva aparejado su destino de manera determinante, es decir, todos aquellos recursos que pueden destinarse al fin que la Administración Local decida en sus órganos de decisión e intervención, sin traba u obstáculo alguno. En contraposición, se encuentra la financiación condicionada, que sólo puede ser utilizada en para el fin por el cual se ha entregado, retirándose y exigiéndose su devolución si se destinase a cualquier otro hecho, incluso dentro de la misma partida presupuestaria.
47 El Principio de Suficiencia viene definido en el artículo 142 de la Constitución Española, así como en el 105 de la Ley 7/1985 de 2 de Abril, Ley de Base de Régimen Local y ha sido calificado por el Tribunal Constitucional como presupuesto
rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado y el producto de las operaciones de crédito. Todo esto tiene como marco fundamental de su desarrollo la conocida LOFCA, una ley que se basa en los principios de suficiencia, autonomía y solidaridad, mediante la Compensación Interterritorial y las asignaciones de nivelación. Esta regulación ha tratado históricamente de con- seguir una mayor corresponsabilidad de las CCAA en el sistema de financiación y control del gasto, si bien, el sistema establecido se ha basado en ceder las competencias y los recursos que se consumían en cada una de ellas con anterioridad, en lugar de estudiar las verdaderas necesidades de cada Autonomía y cada competencia.
La Comunidad de Extremadura, dispone de una serie de recursos cuyo fin fundamental es el sostenimiento de los servicios prestados, que son los siguientes:
• Impuestos, tasas y contribuciones especiales propias (como los de aprovechamiento ci- negético, sobre los depósitos bancarios o sobre la incidencia medioambiental de las ins- talaciones eléctricas)
• Ingresos procedentes de su patrimonio • Tributos cedidos total o parcialmente
• Producto de las operaciones de crédito realizadas • Asignaciones de los PGE
• Participación en ingresos del Estado (PIE)
• Las transferencias del Fondo de Compensación y de la UE • Cualquier otro ingreso público o privado
Extremadura, históricamente leal y fiel a las leyes promulgadas por los poderes estatales, trata de conseguir una financiación adecuada a sus necesidades a través del instrumento que a tal fin se articula, la LOFCA, si bien, los juegos bilaterales de otras Autonomías, le lleva a tener que aprobar dos Estatutos que garanticen que no va a resultar la gran perjudicada de las negociaciones realizadas entre el Estado y las CCAA “potentes”.
De esta manera, se trata de articular un Estatuto en el año 1983 y otro en el año 2011 que, siendo fieles y leales al Estado, promuevan mejoras en la financiación autonómica, ya de por sí mermada dados los escasos recursos recibidos y las bajas cuotas de inversión asignadas históri- camente.
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