El Principio de Subsidiariedad en Familias en Acción

Para concretar y concluir lo dicho anteriormente, analizaremos a continuación cómo se evidencia o no el principio en cada uno de los elementos del programa, desde la estructura presentada en el capítulo anterior para el análisis de políticas sociales a partir del principio de subsidiariedad.

4.6.1. Origen de la iniciativa Como se vio antes, la iniciativa surge del gobierno nacional para responder a una problemática particular y en función de responder a problemáticas puntuales reconocidas por el ejecutivo se ha ido ampliando y modificando. Así, en un principio nace como una medida para sobrellevar una crisis económica pero después se convierte en una política permanente contra la pobreza.

Si bien el programa fue diseñado para ayudar a los más pobres entre los pobres, se promovió como una acción temporal mientras se salía de la crisis económica. Aunque el programa ha sido exitoso en el cumplimiento de sus objetivos, reduciendo la vulnerabilidad en cuanto a salud y educación de sus beneficiarios, su efecto sobre las familias beneficiarias todavía está por verse, en cuanto a que todavía no han salido de la condición de pobreza, que sería el objetivo fundamental dentro del concepto de Manejo Social de Riesgo. Dado que el concepto prevé que además de la intervención en alimentación y salud se deben intervenir las políticas macroeconómicas y debe haber un buen ejercicio del poder,

85

es claro que no le corresponde exclusivamente a Familias en Acción velar por el desarrollo de sus beneficiarios, pero la gravedad de la situación de pobreza hizo que el gobierno nacional asumiera como permanente esta política, lo que cambia sustancialmente su finalidad.

En este punto se abren interrogantes que están lejos de ser solucionados: ¿hasta cuándo será posible financiar el programa?, ¿qué pasará con las familias beneficiarias una vez acabe el programa?, ¿dependerá siempre el programa del gobierno de turno? Pero además, surgen dudas sobre el sentido mismo de la intervención: ¿hasta qué punto es deseable que el Estado asuma la responsabilidad de dar educación y alimentación a los niños?, parecería lógico afirmar que el Estado debe garantizar ambas cosas, pero esa es una responsabilidad de la familia por lo cual cabe preguntarse hasta dónde debe intervenir el Estado en las familias.

Desde el principio de subsidiariedad puede afirmarse que la intervención temporal ha de mantenerse hasta que la familia logre por sí misma procurar la educación y alimentación para sus hijos. Sin embargo, dicha intervención tiene que hacerse de tal manera que se garantice que lo logrará, de otra manera el Estado se convierte en un sustituto, asumiendo la responsabilidad que le corresponde a la familia. Al convertir el programa en una intervención permanente (por lo menos hasta que alcancen los fondos o la voluntad política) sin una política clara de apoyo a esas mismas familias para lograr solventar sus gastos por sí mismas, se termina fomentando la mentalidad de que el Estado es quien debe responsabilizarse de estos asuntos. De hecho, en muchos lugares los beneficiarios llaman “sueldo” al subsidio, lo que deja ver la obligación que ven en el Estado por cubrir sus necesidades. De esta manera, cuando no se pueda, o no se quiera sostener más el programa, se creará una problemática social muy difícil de manejar para el gobierno de turno.

86

Ahora bien, las modificaciones que ha sufrido el programa en Colombia han cambiado su planteamiento original, pero sigue teniendo nexos importantes con la experiencia mexicana, y sigue siendo una de las respuestas del país al compromiso que asumió ante la ONU en la lucha contra la pobreza. Esto nos muestra otras dos implicaciones del origen estatal de la iniciativa: por un lado el origen en una sociedad diferente (a pesar de las similitudes) y la presión internacional por lograr resultados visibles. Avanzar en la solución de la pobreza es un fin noble en sí mismo y es una bandera frecuentemente izada por el gobierno, pero cumplir los compromisos internacionales también es una meta que genera imperativos. Además, las motivaciones del gobierno pueden incluir un factor adicional: la permanencia en el poder. A más familias beneficiarias más votos.

Se puede concluir, a partir de lo anterior, que en los orígenes del programa no hay ninguna relación con el principio de subsidiariedad, pues a pesar de que inicialmente se pensó en que la intervención fuera temporal, no nace de una o varias sociedades intermedias, sino de una necesidad que el Estado, por sí mismo, reconoce.

4.6.2. Estructura Tal como ha sido descrita la estructura y el funcionamiento de Familias en Acción, es posible reconocer que las decisiones que se toman sobre las acciones del programa vienen determinadas, o al menos bastante dirigidas, desde la Unidad Coordinadora Nacional, es decir, desde el nivel superior. A cada subnivel le corresponde simplemente garantizar la operación del programa en su campo de acción y retroalimentar el sistema.

La retroalimentación que hacen los beneficiarios ha de pasar por el Enlace Municipal a la Unidad Coordinadora Regional y luego sí a la Unidad Coordinadora Nacional. Esto señala la dificultad para que las demandas de los beneficiarios influyan seriamente en la toma de decisiones, salvo en aquellos casos que han

87

sido consultados explícitamente, pues es de suponer que son datos necesarios para los objetivos de la UCN.

Como se dijo en su momento, la Asamblea Municipal de Madres Beneficiarias se ha convertido en un soporte importante del componente de la Promoción Social, junto con los Encuentros de Cuidado. La participación de la comunidad ha tenido un fuerte impacto en este componente, a tal punto que se ha generado lo que se ha denominado aquí como una sociedad intermedia. Sin embargo, está limitada en su acción al componente de la Promoción Social. La fuerza de estas Asambleas y Encuentros puede suponer para el programa un nivel de implementación y de aceptación de sus acciones, pero de hecho también es un veedor natural del funcionamiento operativo a nivel municipal. El contar con estas reuniones y el tejido social que éstas han formado, es un elemento muy importante para estudiar la posibilidad de aplicar el principio de subsidiariedad a este programa.

Dentro de la estructura podemos mencionar también las relaciones con los administradores de los servicios de salud y educación. En general las decisiones son tomadas desde el nivel nacional, para ser discutidas e implementadas a nivel departamental y municipal. Estas relaciones también cobran importancia para el principio de subsidiariedad, pues son las formas en que se hacen realidad los objetivos buscados desde el Manejo Social de Riesgo.

Dentro de la estructura del programa vemos más claramente cómo se opera en contradicción con el principio de subsidiariedad, asumiendo que desde el Estado se tienen todas las respuestas a las problemáticas de la población. Además, esta última no se encuentra cohesionada, sino que es el mismo programa el que, al agrupar beneficiarios, ha permitido una cierta unidad. Y esto ha llevado, como se dijo antes, a que se estén formando, por las dinámicas mismas de las Asambleas y sobre todo de los Encuentros de Cuidado, unas sociedades intermedias, con lo que encontramos en este punto un elemento fundamental para introducir el

88

principio de subsidiariedad en Familias en Acción. En los demás estamentos de la estructura no se reconoce ningún elemento de la subsidiariedad, en cuanto que no son en sí mismos sociedades mayores a las mencionadas sociedades intermedias en formación, sino que cumplen más bien una función de peldaños para las decisiones tomadas por la UCN. Por otra parte, podría intentar asimilarse las Unidades Coordinadoras Regionales y los Enlaces Municipales dentro de la subsidiariedad vertical, en cuanto elementos organizacionales del programa, sin embargo, no se trata aquí de una organización de la comunidad o de la nación, sino de la burocracia administrativa, por lo cual no sería posible tal asimilación.

4.6.3. Actores Entre los actores implicados en el programa podemos reconocer al Estado, la Banca Internacional, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Protección Social, y los beneficiarios.

El Estado se convierte en el protagonista del programa en cuanto es el encargado de buscar los empréstitos con la Banca Internacional y los recursos propios para pagarlos y para aportar lo que le corresponde. Además, desde el gobierno nacional se dan las directrices a los ministerios para que soporten el programa en lo que les corresponde y la RAS se encarga de verificar que los municipios cuenten con la capacidad para brindar estos servicios. Por último, es el Estado directamente quien da los subsidios a los beneficiarios. Ahora bien, las Asambleas Municipales de Madres Beneficiarias y los Encuentros de Cuidado son la forma concreta de las beneficiarias, en cuanto están organizadas y han desarrollado dinámicas comunitarias.

La centralidad del Estado hace que cualquier intento de aplicar el principio de subsidiariedad al programa parta, paradójicamente, de él. Si la iniciativa fuera de la Asamblea Municipal de Madres, la estructura del programa difícilmente recibiría las decisiones de ésta dándole autonomía o apoyándola para que pudiera cumplir sus objetivos.

89

A su vez, la Banca Internacional y los Ministerios son, por llamarlos de alguna forma, proveedores de servicios con quienes se debe negociar, pues también tienen intereses y ejercen algún tipo de presión. Cualquier aplicación del principio debe estar suficientemente estudiada para que no afecte negativamente la aprobación de los préstamos. Además, se ha de tener en cuenta la estructura del servicio de educación y de salud en el país. Si bien frente a la Banca al gobierno sólo le cabe sustentar sus proyectos, a través de los Ministerios sí puede actuar de tal forma que las decisiones tomadas en función del principio de subsidiariedad puedan ser apoyadas por estos. Sin embargo, la complejidad para hacer cambios en estas estructuras hace que cualquier aplicación en estos niveles tome bastante tiempo y tenga que cursar no pocos trámites y debates políticos.

Teniendo en cuenta las observaciones anteriores, la aplicación del principio de subsidiariedad al programa Familias en Acción sería oportuna solamente si se propone en las Asambleas Municipales de Madres Beneficiarias o en los Encuentros de Cuidado, al menos en un inicio. Dado que el campo natural de acción de esta Asamblea es el componente de Promoción Social, una acción subsidiaria en este punto implicaría que el Estado empezara a delegar en las comunidades la responsabilidad por sus propios procesos de formación.

La posibilidad de hacerlo al nivel de los Encuentros o de las Asambleas se favorece en cuanto éstas, en su mayoría, se han consolidado como sociedades intermedias alrededor de un interés común. Por otra parte, además de la complejidad de aplicar el principio en otros niveles, subsistiría el problema educativo, pues se requeriría de una cohesión social importante para que las sociedades intermedias puedan asumir la responsabilidad que les compete en cuanto a su propia educación y salud. Al nivel de las Asambleas o Encuentros, y en el campo de la promoción, la aplicación se facilita, sin decir con esto que sea un tránsito sencillo.

90

Entre las acciones concretas que evidenciarían un cambio estaría el planteamiento de los temas y sesiones a trabajar. Estos ya no estarían determinados por el Estado sino por la Asamblea Municipal, es decir, por las madres beneficiarias, luego de un proceso que las llevara a escoger el o los temas en los cuales evidencien necesidades urgentes. Contar con la ayuda del programa para reconocer estas problemáticas es fundamental, en cuanto se brinde información necesaria para poder priorizar. Así mismo, dadas las características de los beneficiarios, difícilmente encontrarán por su propia cuenta los medios necesarios para formarse en los temas escogidos, lo que le implicaría al Estado ofrecer alternativas en este nivel (posiblemente a través de las universidades) y apoyar las decisiones tomadas por cada Asamblea Municipal.

Sin embargo, la aplicación del principio no se limita a una redistribución de funciones. Será indispensable iniciar en estas Asambleas y en los Encuentros de Cuidado un trabajo que vaya más allá de saber cómo hacer cosas, pues el empoderamiento que se les da necesita que las madres asuman la responsabilidad que tienen consigo, con sus familias y con su entorno, posibilitando que iniciativas de otro orden surjan al interior de la Asamblea. Inquietudes sobre comercio, agricultura, servicios públicos y demás empezarán a aparecer y desde el programa han de ser apoyadas, lo que no significa que Familias en Acción se haga cargo de solucionarlas. Significa actuar como un puente entre los objetivos que se trazan las Asambleas y las instituciones a las que puedan necesitar acudir subsidiariamente. Una vez tendido el puente deja de ser necesaria la intervención del programa en ese punto, pero siempre podrá estar atento a que las acciones e iniciativas estén lideradas por la Asamblea.

Las repercusiones que pueda tener la aplicación del principio en este nivel, dado el empoderamiento de las Madres Titulares, pueden manifestarse en que éstas tengan pretensiones sobre otras áreas del programa. Ante esto habría que

91

plantearse nuevamente la pregunta sobre el deber del Estado frente a las comunidades, en cuanto a si debe permitir que éstas hagan lo que pueden hacer, apoyándolas en sus decisiones, o más bien, debe intervenir directamente y asegurarse de que todas las familias se comporten de acuerdo con los patrones establecidos, buscando asegurar unos mínimos de calidad de vida y un manejo controlado del riesgo. Esto equivaldría a que el gobierno se concentre en continuar las acciones que le han dado resultados visibles, permitiendo la participación de los beneficiarios, pero controlándola y poniéndole límites claros.

92

5. CONCLUSIÓN

Cuando se inició este estudio, uno de los aspectos que más llamó la atención fue cómo la sociedad ha ido dejando a un lado sus responsabilidades, delegándolas en el Estado, de tal forma que éste ha asumido como suya la tarea de poner al alcance de todos sus ciudadanos una calidad de vida digna. Las dificultades no han sido pocas, empezando por la definición de qué es una calidad de vida digna, para lo cual cada vez más los gobiernos se están apoyando en aparatos cientificistas, con la pretensión de encontrar la dignidad de la vida en la provisión de servicios públicos, en los niveles de educación, en el cubrimiento en salud y en la capacidad de consumo.

No se siguió en esta monografía una indagación en ese sentido al hallar en el principio de subsidiariedad la posibilidad de una respuesta concreta, no solamente desde los conceptos y la teoría, sino desde una multiplicidad de realidades que ejemplifican la concreción de la respuesta, y que le dan la razón, en últimas, a León XIII. Al evidenciar que las políticas públicas son la manera a través de la cual opera y se hacen reales las intenciones del Estado, la primera conclusión a la que se llegó es que, de ser una respuesta pertinente para la relación entre el Estado y la sociedad, el principio de subsidiariedad debería permear las políticas públicas, especialmente las sociales, dado su campo específico de acción.

Siendo pues, el principio de subsidiariedad un garante de la libertad de iniciativa y de la responsabilidad que tiene el hombre sobre su propia vida y sus circunstancias, fue necesario revisar la definición de política pública, pues desde el principio no puede recaer la búsqueda del bien común en el Estado. Así, se redefinió la política pública, asumiéndola como las soluciones a las que llegan las

93

sociedades intermedias para satisfacer sus necesidades, para lo cual necesitan ser apoyadas por el Estado cuando por sí mismas no puedan cumplir con sus objetivos, ya sea por falta de recursos económicos, administrativos, logísticos, de infraestructura, etc., o por entrar en relación con alguna otra sociedad intermedia con la que se necesite concertar.

La definición anterior implica también una reformulación del concepto de política social en cuanto a que su origen no estaría en el Estado sino en las sociedades intermedias, siendo, entonces, el conjunto de políticas públicas encaminadas a responder por las problemáticas propias de la convivencia humana, que inciden en las condiciones vitales de las personas o en la estructura de las relaciones que se tejen al interior de la sociedad.

De esta forma, las políticas públicas se convierten en fuente de valor, en expresión de los valores de la sociedad, y no en la imposición de los valores e ideales de quienes detentan el poder estatal.

Ahora bien, si en la abstracción resultó viable y pertinente que las políticas públicas se funden en el principio de subsidiariedad, en la práctica se contaba con realidades como las del movimiento de Los Trabajadores sin Tierra en Brasil o la O.N.G. Santropol Roulant de Canadá, que muestran el éxito de iniciativas subsidiarias, y al revisar la aplicabilidad del principio a Familias en Acción se reconoció la dificultad, pero al mismo tiempo la pertinencia y viabilidad de empezar un trabajo subsidiario dentro de una política en curso, que ha resultado exitosa y muy bien valorada por la comunidad.

Aplicar el principio de subsidiariedad al programa Familias en Acción resulta pertinente en la medida en que se quiera, realmente, empoderar a las madres beneficiarias y a sus familias. Esto es, que no sólo se pretenda que aprovechen el programa y que éste cumpla con sus objetivos, sino que en las familias que

94

reciben los aportes se empiecen a gestar iniciativas tendientes a superar las dificultades en cuestión de educación y salud, especialmente. Y esta aplicación resulta viable sólo en la medida en que se haga en las Asambleas de Madres Beneficiarias y en los Encuentros de Cuidado, pues a través de estas reuniones se ha ido formando una verdadera sociedad intermedia.

Además, aplicar el principio significa entregarle a dichas sociedades intermedias la responsabilidad de identificar sus principales dificultades y la manera en que pueden, por sí mismas, suplirlas. Pero, al mismo tiempo, significa ofrecerles el apoyo que requieran para alcanzar estos objetivos. Claramente esto pone en riesgo el éxito del programa, al menos en el componente de cuidado, pues no depende ya de las acciones gubernamentales sino que se deja a la libertad de la comunidad. Sin embargo, esto no significa que el programa tome una actitud pasiva frente a este componente, o que lo acabe. Al programa le compete hacer un acompañamiento a las Asambleas y a los Encuentros, a través de los cuales pueda ayudar a la identificación de problemáticas y soluciones, poniendo al servicio de la comunidad las herramientas que sean necesarias para ello. Y parte de ese acompañamiento es evitar la inacción, a la que se llegaría si la sociedad intermedia empieza a fracturarse.

Debido al interés que motivó la investigación, y a los objetivos propuestos, se trabajó más desde la llamada subsidiariedad horizontal que desde la vertical, pues el interés primero eran las responsabilidades de las personas frente a su situación, en la que sin duda hay una relación con el Estado. Esto implicó dejar en el margen la subsidiariedad vertical, pues no se entró a discutir la organización del Estado, de lo cual apenas se mencionó la relación entre subsidiariedad y descentralización. Esta sería una relación que habría que profundizar, en la