El punto de partida: Ministerio de Hacienda

Como era de esperarse, el procesamiento de información de tipo numérica pudo abrirse camino más rápidamente que el de información de tipo semántica, lo que ocurrió de acuerdo a las necesidades y posibilidades de la Administración Pública española.

Inicio de la informatización pública española

69 El Servicio central de Información del Ministerio de Hacienda comenzó a almacenar datos desde el 15 de septiembre de 1958 (Anónimo, 1962b). Estos datos se almacenaban en fichas en el recientemente creado Centro electrónico de elaboración de datos del Ministerio de Hacienda (Del Valle y Alonso, 1962).

Según Contreras (1962), los equipos de fichas perforadas cumplirían un rol esencial como instrumento de la Administración española. Su importancia radicaría en cuanto equipo de gestión, para resolver problemas administrativos, estadísticos y contables principalmente. Otros cerebros electrónicos más modernos y complejos no habrían disminuido la importancia de las máquinas de tarjetas perforadas, principalmente por los costos y complejidad de las primeras. Lo que había que considerar, según el autor, eran las necesidades en relación a las diferentes máquinas existentes y sus funciones. Por ejemplo, las máquinas con función estadística solo contaban cantidades de tarjetas clasificadas, mientras que las máquinas calculadoras solo eran capaces de sumar y restar, mientras que máquinas calculadoras más avanzadas, acopladas con otras máquinas anexas, eran capaces de operaciones más complejas. Para España a inicios de la década de 1960, las máquinas perforadoras serían la mejor opción para su uso, y se mantendrían por largo tiempo debido a que se ajustaban las posibilidades.

Los primeros pasos ya habían sido dados en ciertos sectores de la Administración, como lo fue con el caso de Hacienda, convirtiéndose en pioneros. Aun así, la Administración en general seguía mirando la cibernética dentro de un clima de recelo (Anónimo, 1962a), reconociendo a la vez la ciencia de los organismos regulados y la necesidad de automatizar y mecanizar flujos de información. Por otro lado, estos avances podían significar una muy interesante nueva técnica especial de gestión facilitada por la elaboración automática: los procedimientos de simulación.

La aplicación de los equipos electrónicos digitales en la Administración financiera se convertiría, hasta el día de hoy, en el pilar más fuerte dentro de la Administración electrónica española. Pero entonces, como señala Fernández (1962), “España carece de la base de otros países más industrializados, por tanto requiere mayor aprendizaje y adaptación” (p. 36) agregando que pronto escuelas y universidades requerirían ser capaces de dar frente a esta preparación. La preparación del personal encargado en estas materias debía iniciarse mucho antes de la instalación de los nuevos equipos. Ante estas previsiones y cambios en la organización, se generó un temor a la reducción y/o al desplazamiento de personal, así como también a la especialización del mismo, lo que no hizo más que reforzar la idea de que

Desarrollo de la Administración electrónica previa a Internet

70

resultaba imprescindible hacer bien esta transición si se querían evitar problemas significativos.

Retomando la experiencia de Hacienda, cabe recordar que, como es lógico, el almacén de datos que había comenzado a operar en aquel entonces no se corresponde con todo lo que a día de hoy realiza en su almacén y proceso de datos. Estaba en sus fases primitivas, y lo que entonces se podía hacer con las máquinas electrónicas era realizar un registro, almacenar información, procesarla de alguna forma, para luego transmitir esa información. Las cintas magnéticas comenzaron a permitir el almacenamiento de datos de gran capacidad, pero todavía había que reflexionar acerca de si valía la pena una centralización de datos. Las nóminas serían el elemento motivador para seguir ese camino, pero la contabilidad y control de ejecución de presupuestos aún se hallaba en una fase preliminar de concepción y estudio. Tal como relata Fernández (1962) para la implementación no existían problemas técnicos, pero había que decidir acertadamente el tipo de máquina a implementar. Anteriormente ya se ha mencionado que en esta época existían equipos diferentes, como lo eran el de cinta perforada de papel, el de tarjetas perforadas, y de cinta magnética, y de acuerdo a costes y necesidades se debía escoger correctamente. Incluso ya existían equipos capaces de trasmitir automáticamente datos numéricos a través de la una línea telefónica, con el fin de enviarlos a una central de datos. Esta sería una opción interesante a tener en cuenta, puesto que algunos equipos tenían poca capacidad de memoria, por lo que había que inclinarse por medios auxiliares que permitiesen mayor capacidad de almacenamiento, como también lo eran los discos magnéticos y las cintas magnéticas.

De entrada se hizo necesario comenzar a idear una forma de codificación eficiente de las partidas presupuestarias con amplias previsiones respecto a posibles futuras modificaciones legales. “La cuantía y clase de la información contenida en los registros individuales en disco o cinta de cada partida presupuestaria, habría de establecerse cuidadosamente, así como la diferenciación de las fases de ejecución del presupuesto, tanto en su vertiente de ingresos como en la de gastos” (Fernández 1962, p. 43). La flexibilidad de programación de los equipos electrónicos permitiría la obtención de informes referentes sólo a los casos excepcionales que podían presentarse, con arreglo a criterios previamente establecidos, en una aplicación determinada. Lo anterior es lo que en Estados Unidos ya se conocía como management by exception. Al respecto Fernández (1962) agrega: “En un sistema presupuestario, ésta es una posibilidad muy interesante, ya que su empleo puede permitir concentrar la atención de los directivos sobre aquellos conceptos de ingresos o gastos cuya

Inicio de la informatización pública española

71 evolución sea normal sin necesidad de ocuparse de los demás” (p. 43). En cuanto a la imposición fiscal, en principio toda liquidación de impuestos, cuyo desarrollo admitiese una programación realizable, podía ser llevada a cabo por los equipos electrónicos con eficiencia y rapidez. Aplicar esta forma de gestionarlas debía estar justificada por las características generales y el volumen de la labor en orden a una economicidad de empleo de los mismos aparatos. En Estados Unidos, en el caso de las nóminas, el uso de medios mecánicos no totalmente automáticos ya había demostrado de forma exitosa la realización de los cometidos propuestos y a un coste menor. Tenían además como objetivo para su archivo principal de almacenamiento de datos fiscales (p. 44-45):

1. Proporcionar una prueba sistemática de las faltas de presentación de declaraciones. 2. Posibilitar la verificación de la exactitud aritmética de las declaraciones presentadas,

y cuando se requiriese, el cálculo del impuesto o devolución en su caso.

3. Determinar, anteriormente a la devolución, si el contribuyente había reclamado y percibido algún reembolso del mismo impuesto y período y si era deudor por sanciones fiscales.

4. Establecer una cuenta fiscal totalizada para cada contribuyente que reflejase su situación en cualquier momento dado de tiempo.

5. Ser usado para comparar los datos registrados en los documentos de información con los correspondientes de las declaraciones.

6. El archivo principal y el equipo de elaboración electrónica se usarían tanto como fuese posible para clasificar las declaraciones con fines de revisión.

7. Los datos del archivo principal se usarían para otros servicios internos de la Administración; por ejemplo, preparación de informes a la superioridad, estadísticas de renta y otros informes, como subproducto del registro de datos para distintas finalidades, rebajando así el coste unitario correspondiente.

España observaba con atención este sistema estadounidense, que tenía como idea incluir la totalidad de las regiones, situación prevista para 1967, completando el archivo principal durante 1969.

Otra aplicación de orden fiscal era el aprovechamiento de las posibilidades de la cinta magnética para la formación de archivos a escala nacional, que registrasen la riqueza de personas físicas y jurídicas. En este respecto, siendo previsores, el Ministerio de Hacienda

Desarrollo de la Administración electrónica previa a Internet

72

español ya había presentado un proyecto para el Registro de Rentas y Patrimonios a fines de 196012_.

Los equipos electrónicos se podían utilizar a nivel fiscal para llevar a cabo la gestión de la Deuda Publica. En Estados Unidos también se utilizaban para la realización de operaciones relacionadas con la emisión y retirada de bonos de ahorro. Anteriormente, en este país, existía un grado bastante avanzado de mecanización, pero la introducción de equipos electrónicos había conseguido eliminar varias operaciones que se realizaban manualmente, con notable reducción del personal y gastos. El empleo de cinta magnética permitió entonces el mantenimiento de un archivo actualizado de los datos de propiedad y situación de los bonos, así como la confección de informes requeridos para la contabilidad central de la Deuda Pública.

En otro punto se encontraban las Pensiones. Nuevamente el modelo escogido por la Administración Española para observar y comenzar a planificar las posibles medidas de gestión a base de aparatos automáticos fue el de Estados Unidos, concretamente con el caso de la «Veterans’ Administration»13_{, cuyo volumen de trabajo era considerablemente grande,}

solo en el año 1959 pagando US$3.000.000.000 -de la época- a los beneficiarios a un ritmo de 250 millones al mes. En el Centro de proceso de datos de Hines, en Illinois, un equipo digital de tamaño grande procesaba la emisión de 4.700.000 cheques para los perceptores. Las oficinas regionales de esta entidad se ocupaban de mantener los registros básicos, mientras que los archivos estadísticos y para las nóminas se establecerían en cinta magnética en el referido Centro. Los datos de los cheques mensuales serían referidos por la Central al Departamento del Tesoro para la producción automática de los mismos por éste, evitándose así una serie de operaciones intermedias. La Veterans' Administration también aplicó equipos electrónicos al vasto programa de seguros de vida. Luego habían de realizar una serie de comprobaciones de los cheques expedidos por Tesorería. Todo esto dio como resultado, tras un profundo estudio previo realizado a lo largo de varios años conjuntamente con la revisión de los sistemas anteriores, la integración en un sistema electrónico concebido con criterio de centralización, que dio a su vez como resultado casi inmediato sustanciales reducciones de personal y gastos. Este fenómeno es el mismo que en estudios franceses ya se esperaba en la década anterior, tal como se mencionó en apartados anteriores.

Las memorias de acceso directo tenían notables ventajas específicas para la tabulación de estadísticas, que ya podían realizarse como parte integrante de un proceso determinado,

12 _{Reseña al respecto entregada por Gabriel del Valle Alonso en la revista Impuesto de la Hacienda Pública de}

enero de 1961, p. 212.

Inicio de la informatización pública española

73 previamente programado de esa manera, o bien de forma independiente alcanzando un mayor grado de flexibilidad. No es necesario subrayar el gran número de estadísticas que requiere la gestión de la administración financiera y, por ello, las posibilidades de aplicaciones concretas en este campo de los equipos electrónicos resultaban considerables.

Hacienda había comenzado a recopilar datos, con miras a lograr lo que otras Administraciones ya habían probado de forma exitosa. A medida que las capacidades de las máquinas electrónicas adquiridas eran mayores, a lo largo de la década de los años sesenta se fue experimentando en favor de lograr estas funcionalidades de forma más completa.

Según Ruesta (1967) la Administración pública española, tan pobre en medios mecánicos hasta hace poco, comenzó a lo largo de esta década a comportarse ante la modernización de sus actividades con la mentalidad del nuevo rico. A pesar de las indicaciones ya citadas para la adquisición de una determinada máquina electrónica, reflexionadas concienzudamente por distintos autores dentro del seno de la Administración desde la década de 1950, entre las diferentes soluciones que se ofrecen al problema de la automatización la Administración solía elegirse la más perfecta desde el punto de vista mecánico, aunque luego no resultase la más adecuada al proceso a realizar, ni la más conveniente desde el punto de vista económico. Con mayor frecuencia podía observarse la adquisición de costosas máquinas de calcular, diseñadas para la realización de operaciones muy complejas, pero utilizadas de vez en cuando para realizar sencillas multiplicaciones. Dentro de las pocas adquisiciones que se fueron produciendo en esta época, se terminaron adquiriendo ordenadores muy caros que se aprovechaban en una ínfima proporción de su capacidad. Según este autor, si bien había que considerar un período de ajustes en el que las máquinas no se utilizan debidamente, a pesar de lo concienzuda que haya sido la planificación del nuevo tratamiento de la información, ocurría que este período se alargaba demasiado, produciendo consecuencias aún más graves que la utilización por debajo del nivel mínimo de rentabilidad. Como ejemplo a destacar cita el proceso de mecanización/automación del Ayuntamiento de Barcelona, el cual tiene una antigüedad sorprendente dentro de la Administración pública. Este ayuntamiento:

(…) en 1926 ya utilizaba equipos clásicos de tarjetas perforadas que fue ampliando y perfeccionando hasta que, en 1965, inicia un nuevo grado de tratamiento de la información a base de un ordenador IBM 1401 en régimen de arrendamiento. En la actualidad culmina esta nueva etapa con la puesta en funcionamiento de un

Desarrollo de la Administración electrónica previa a Internet

74

ordenador IBM 360/40 y un equipo muy perfecto de máquinas complementarias. (p. 76)

Este autor ironiza con que la experiencia del Ayuntamiento en esta materia le ha debido llevar a la conclusión de que las dificultades de adquisición de equipos mecánicos suelen ser menos importantes que las de contratación de personal preparado para su manejo, puesto que se adoptó como generosa medida la de regalar costosas horas de funcionamiento del equipo para fines de enseñanza e investigación.