La ENIA y su vigencia

Se le preguntó a los entrevistados su opinión acerca de la ENIA con el objetivo de recoger las percepciones acerca de la vigencia de los temas abordados. Sin embargo, en las entrevistas surgen aspectos vinculados a la vigencia del documento como tal y a las condiciones institucionales y de liderazgo necesarias para su resurgimiento. El cambio en los temas de agenda es escasamente señalado.

“… el Documento es muy valioso… lo que es la situación del Uruguay… el problema de su utilidad tiene que ver con una pragmática de gobierno, que va más allá de los partidos políticos… cuando uno llega a un gobierno aplica lo que puede… y las estrategias y los programas, incluso los programas partidarios, quedan como una especie de horizonte difuso… pasó un poco eso con la ENIA… quedó allí como un documento de referencia… pero la administración Mujica encaró algunos problemas que estaban sobre la mesa, reorganizando cosas…” (Entrevista 3, Autoridad CCE)

Por otra parte, se confirma que las acciones sectoriales que contenía la ENIA en su mayoría se realizaron en el período 2010-2015, especialmente porque el presupuesto quinquenal de las mismas fue asignado en esa etapa. Sin embargo, da a entender que al afinar las propuestas a implementar, los niveles de desacuerdo aumentan y queda abierta la pregunta acerca de las características efectivas que tuvo la implementación

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“… en ese período o sea la implementación de la ENIA… como cualquier implementación… en política pública, digamos los niveles de acuerdo pasan a las siguientes etapas, o sea como carrera de vallas, en el diseño, de objetivos genéricos podés tener grandes acuerdos, una plataforma un poco muy amplia, ya cuando estás trabajando en una planificación más concreta los niveles de acuerdo se te reducen y cuando vas a la implementación aún más. (Entrevista 19, autoridad 2010 en adelante)

Se destaca a su vez que el empoderamiento y liderazgo que tuvo la interinstitucionalidad del CCE como espacio de construcción colectiva de política pública no logró permear a nivel más amplio de la sociedad; culturalmente las políticas de infancia y adolescencia no se colocan en la opinión pública como espacios de reclamo de derechos.

“... pero esto también muestra cómo se debe hacer una política pública… no puede estar sólo vinculada a un liderazgo político… tiene que tener una apropiación cultural que todavía el país no tiene en las políticas de infancia adolescencia, desde que un ciudadano de a pie comprenda por qué un país como el nuestro tenga que priorizar y exigir a sus gobernantes que generen y diseñen servicios, políticas, leyes que garanticen derechos a los niños y adolescentes…” (Entrevista 11, Autoridad CCE)

En términos de vigencia surgen dos aspectos clave: la opinión pública y el liderazgo. Respecto al primer punto se confirma el peso que tiene la arena de política como tal, es decir, la infancia y la adolescencia no son temas que la opinión pública y los medios de comunicación reclamen. La presencia de estos temas debe ser introducida deliberadamente, sino decae. El segundo punto, y tal vez relacionado al anterior refiere a la centralidad del liderazgo en esta arena de política. El hecho de depender de un líder que se apropie de la propuesta le infringe fragilidad.

Sumado a esto, el proceso de transición de gobierno se describe como otra de las limitaciones que encontró la ENIA para su sobrevivencia. En términos institucionales la ENIA no proponía una estructura institucional que la amparara, mucho menos que gestionara los recursos propuestos en ella. En este marco no existe institucionalmente quien revise y actualice los cometidos de la ENIA, ni quien la evalúe y ni siquiera quien lidere la planificación del siguiente quinquenio. Aspectos estos que reafirman la visión de que no fue un cambio de paradigma tal como parecía a primera vista.

“… si la analizás en detalle, tiene un alto porcentaje de sumatoria de acciones que se le asignaban a distintos ministerios… no había casi ninguna acción unitaria, muchas coordinadas sí… de ahí yo creo que una estrategia como la ENIA no le alcanzaba con la coordinación de acciones, necesitaba proyectos… de alguna manera había dejado en el CNPS, este había tomado a la ENIA como su principal proyecto soporte… en el segundo período hay varios cambios; uno es que el Gabinete Social intentó ser quienes definieran las políticas para la cuestión social, y el consejo pasó a tener un rol mucho más asesor y de gestión…” (Entrevista 17, autoridad 2010 en adelante)

En esta misma línea argumental, la vigencia de la ENIA queda supeditada a la existencia de un liderazgo y una estructura que le dé unidad y sustento.

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“Entonces, no basta con poner a reflotar la ENIA en esta administración; tiene que ser acompañada de mucho liderazgo político… tiene que haber un modelo de gestión que realmente acompase la integralidad que tiene el tema y que haga una mezcla de coordinación positiva con las sectoriales, con una gestión que sea evaluada por resultados y con una llave presupuestal…” (Entrevista 11, Autoridad CCE)

Acerca de la vigencia, parece haber consenso en que la ENIA, a pesar de las dificultades para su aplicación, es un producto vigente en por lo menos dos aspectos: por una parte, como diagnóstico de la infancia y adolescencia del país. Si bien algunos estudios requerirían actualización, se acuerda, en general, que marcó una línea de base para pensar en las políticas de infancia y adolescencia del país. El segundo aspecto es que propuso metas, marcó una agenda; si bien se plantea la necesidad de revisar estas metas y esta agenda, en todos los discursos se reconoce la seriedad de las propuestas y su legitimidad como para tomarlas como punto de partida a revisar.

“… en lo que coincidimos los distintos actores es que en este período la ENIA, como impulso, como estrategia, se diluyó; no hubo liderazgo político claro, no hubo un enclave institucional de gobernanza de ese proceso claro… si bien te pones a analizar las metas y los objetivos dentro de cada ciclo, se cumplieron igual, porque tenían que ver básicamente con metas asistenciales o de coberturas de servicios públicos, entonces para el momento en el que se diseñó… fue muy acertado… si la miro hoy, digo que está excesivamente focalizada en los niños y adolescente en situación de mayor vulnerabilidad social, y le falta una mirada más promocional, más desde el paradigma de la protección integral, de la Convención de los Derechos del Niño…” (Entrevista 14, Sociedad Civil)

Por otra parte, más allá de los contenidos, una referencia recurrente como condición para que la ENIA vuelva a reflotarse es el liderazgo del proceso como condición indispensable. En este sentido, la vigencia de la ENIA quedaría de alguna manera atada al liderazgo adecuado.

“…creo que hay una renovación del plantel, hay una renovación a nivel político por lo cual yo tengo mucha esperanza de que vuelvan a colocar estos temas en la agenda nuevamente, rápidamente, se necesita liderazgo político, como son temas de discusión política, se necesita liderazgo político para hacerlo y eso no es cualquiera…” (Entrevista 19, autoridad 2010 en adelante)

En resumen, las opiniones acerca de la ENIA y su vigencia son muy diversas. El valor que se le da a la ENIA no es igual dependiendo del lugar que ocupa cada actor. Sin embargo, es particularmente relevante a los efectos de este estudio que si bien la ENIA como estrategia no continuó, se implementaron la mayoría de las acciones previstas para el quinquenio por su plan de acción.

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4.2.4 La institucionalidad: el rol de Infamilia y el liderazgo de la iniciativa en el cambio