Estado CCAA

La promulgación de la Constitución Española de 197840 _{conllevó un cambio en el} modelo de Estado de un calado sin precedentes en la historia de nuestro país.

La creación del modelo del Estado de las Autonomías modificó de forma sustancial las relaciones entre los diferentes entes territoriales en España de manera tal que se modificó radicalmente incluso la propia concepción del Estado41 _{habiendo sido} calificado por el Tribunal Constitucional como de “Estado compuesto”42

En este nuevo estado de cosas podemos apuntar, siguiendo a García de Enterría, que: “Las Comunidades Autónomas son entes políticos de primera significación que como partes mismas del Estado al cual componen propiamente y en cuya voluntad superior participan de manera especial por la circunstancia de que cuentan para la gestión de tales funciones con el poder político por excelencia que es el poder legislativo”.43

Por tanto el problema de la prelación entre las diferentes normas emanadas, ya sea de las Comunidades Autónomas, ya sea del Estado, fue resuelto ya desde muy temprano, considerando que “las normas autonómicas no son jerárquicamente subordinadas a las del Estado y que para explicar su relación con éstas no hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio distinto de la competencia, según el

40 _{Aprobada por las Cortes en Sesiones Plenarias del Congreso de los Diputados y del}

Senado celebradas el día 31 de octubre de 1978. Ratificada por el Pueblo español en referéndum el día 6 de diciembre de 1978, Sancionada por S.M. El Rey ante las Cortes el 27 de diciembre de 1978 y publicada en el BOE el día 29 de diciembre del mismo año.

41 _{Tradicionalmente se ha distinguido entre el Estado Global (Gesamstaat), que comprende}

todas las esferas que la Constitución construye y unifica, tratando el Estado como una totalidad política organizada, y el Estado en un sentido más estricto como una parte de la totalidad, tratándose entonces de aquello que formula y sostiene las normas comunes a todo el territorio nacional, como entidad contrapuesta en el reparto de competencias a las comunidades autónomas. Vid Eduardo García de Enterría y Tomas Ramón Fernández “Curso de Derecho Administrativo I” Ed. Civitas Ediciones. Madrid. 1999, pag. 288 y ss.

42 _{STC de 28/01/1982, 19/06/1982, 20/04/1983, 18/09/92, etc.}

43 _{García de Enterría,E. Ramón Fernández, T. “Curso de Derecho Administrativo I” Ed.}

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cual en el ámbito competencial autonómico la norma autonómica excluye a la del Estado y, en general, a la de cualquier otro ordenamiento”44_.

Dentro del esquema instaurado por la Constitución de 1978, el asunto de la pesca marítima es objeto de una distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no ha estado exenta de polémica.

Conviene no olvidar que en el Anteproyecto de Constitución la pesca era competencia exclusiva del estado45_{, siendo la actual división de competencias fruto} de las intervenciones que se produjeron a lo largo del proceso constituyente, influidas sobre todo por el intento de dejar la pesca de bajura como competencia autonómica, al entenderse que las peculiaridades locales en el ejercicio de la misma así lo hacían aconsejable.

La redacción final que se le dio, tanto al artículo 148 como al 149, en lo relativo a la regulación del ejercicio de la pesca marítima profesional, no ayudó en nada a la clarificación de las competencias desde el momento en que dentro de las relativas a las CCAA se introdujo la expresión ordenación del sector46_.

A partir del momento en que se promulga la actual Constitución, y dadas las dificultades de interpretación citadas más arriba, no es sino a través de la jurisprudencia emanada del Tribunal Constitucional como se van definiendo los ámbitos de actuación tanto del Estado como de las CCAA.

Como paso previo conviene señalar que el término “aguas interiores” citado en el artículo 148-1.11 del texto Constitucional es un concepto que hace referencia a la zona comprendida dentro de las líneas de base rectas que, para el caso de España, vienen delimitadas en el Real Decreto 2510/1977 de 5 de Agosto, mientras que con carácter general están definidas en el articulo 7-1 del Convenio de Naciones Unidas

44 _{García de Enterría,E. Ramón Fernández, T. “Curso de Derecho Administrativo I” Ed.}

Civitas Ediciones, Madrid, 1999, pag. 279.

45 _{Artículo 138 .Texto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes del día 5 Enero de 1978.}

Es interesante recordar que, en ese momento, solo se relacionaban en el Anteproyecto las competencias exclusivas del Estado.

46 _{“Artículo 148}

1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materias:

11 pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura.” Artículo 149

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

19 Pesca marítima sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las CCAA”.

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sobre Derecho del Mar, dimanante de la Tercera Conferencia de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar47_.

En definitiva, las aguas que engloban son las situadas entre las líneas que unen figuradamente aquellos puntos más salientes en la costa (líneas de base recta) y el litoral.

En este ámbito la competencia normativa de las Comunidades Autónomas no es generalmente discutida, aunque en la STC 38/2002, de 14 de Febrero, que, entre otros extremos, se pronuncia favorablemente sobre la competencia exclusiva del Estado mas allá de las aguas interiores, incluye un voto particular del magistrado D. Pablo García Manzano que, aunque no cuestiona en términos generales lo hasta ahora expuesto, sí hace alguna salvedad para el caso de los espacios naturales protegidos.

Entendemos como “pesca marítima” los medios, la protección del recurso y el modo en que se realiza la actividad extractiva y por “ordenación del sector pesquero” el sector económico productivo derivado de tal actividad.

En el caso de la “ordenación del sector pesquero”, la competencia sería del Estado, aunque siempre con la posibilidad de que las diferentes Comunidades Autónomas desarrollen y ejecuten la normativa básica de éste de acuerdo con lo que dispongan sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Viendo ya de manera concreta la posición del Tribunal Constitucional en esta materia, el hecho de que por pesca marítima haya que entender “la regulación de la actividad extractiva y, como presupuesto de ella, el régimen de protección, conservación y mejora de los recursos pesqueros” viene recogida en una amplísima jurisprudencia del TC (STC 147/1998, de 2 de julio, FJ 7, con cita de las SSTC 147/1991, de 4 de julio; 44/1992, de 2 de abril; 57/1992, de 9 de abril; 68/1992, de 30 de abril; 149/1992, de 19 de octubre, y 148/1996, de 25 de septiembre) y la STC 56/1989, de 16 de marzo (FJ 5), estableció también los criterios para diferenciar el alcance de cada una de estas materias, que constituyen desde entonces doctrina constante de este Tribunal (SSTC 47/1991, de 4 de julio; 44/1992, de 2 de abril; 57/1992, de 9 de abril; 68/1992, de 30 de abril; 149/1992, de 19 de octubre, y 184/1996, de 14 de noviembre, ...).

De manera más detallada, la pesca marítima incluye la normativa referente a los recursos y las zonas donde puede pescarse (fondos, caladeros, distancias, cupos), a los periodos en que puede pescarse (vedas, horas) y a la forma y medios de

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realización de la actividad extractiva en el mar (artes, medios de pesca) (STC 9/2001, de 18 de enero, FJ 5; 68/1992, de 30 de Abril)48_.

Por lo que al concepto “ordenación del sector pesquero” se refiere, ya desde la STC 33/1984, de 9 de Marzo se establecen los elementos básicos que lo integran; así en su fundamento jurídico segundo se dice:

“2. De acuerdo con el artículo 11.1 c) del Estatuto de Autonomía del País Vasco, corresponde a dicha Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución dentro de su territorio en cuanto a ordenación del sector pesquero. Y tiene razón el Abogado del Estado al sostener que esto no significa que el Estado quede limitado a establecer las normas básicas por vía legislativa, no sólo porque, como ha dicho reiteradamente este Tribunal, la legislación básica es un concepto material, y no formal, y puede incluir, en consecuencia, normas de rango infralegal, sino también porque, en este caso concreto, la idea misma de ordenación conlleva facultades que difícilmente pueden ejercitarse mediante Ley, tales como son la determinación del número de unidades, de su tonelaje, de su tipo o la orientación de la actividad pesquera nacional hacia uno u otro de los subsectores posibles.”

Por su parte la STC 56/1989, de 16 de Marzo establece:

“Es decir, a las Comunidades Autónomas, o a algunas de ellas, puede corresponder, conforme al artículo 149.1.19 de la Constitución y a lo que dispongan sus respectivos Estatutos de Autonomía, competencias sobre la organización de ese sector productivo, lo que equivale a decir, sobre la determinación de quienes pueden ejercer la actividad pesquera, ya sea la directamente extractiva o alguna otra relacionada con ella, las condiciones que deben reunir tales sujetos integrantes del sector y su forma de organización. Por consiguiente, se enmarcan en el título competencial relativo al sector pesquero, competencias tales como las referidas a las condiciones profesionales de los pescadores y otros sujetos relacionados con el sector, construcción de buques, registros oficiales, cofradías de pescadores, lonjas de contratación y otras similares, sin que esta enumeración sea exhaustiva.

(…….) dicho sintéticamente, por ordenación del sector pesquero hay que entender la regulación de tal sector productivo, y por pesca marítima la protección de los recursos marítimos y la regulación de la actividad extractiva….”

48 _{No obstante lo que antecede, existe una primera sentencia del TC que expresaba un}

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1.2 Organización de la Administración del Estado

Dentro de la Administración Central del Estado, los asuntos relativos a la pesca marítima han estado encomendados a diferentes Ministerios a lo largo del tiempo. A este hecho no es, en modo alguno, ajena la circunstancia de que dentro del concepto de pesca no deja de existir un componente dedicado a la navegación, que tiene un calado particularmente importante y que hay que compatibilizar con la actividad extractiva destinada a proporcionar productos dedicados a la alimentación humana que caracteriza a la pesca. Todo ello sin contar con la faceta que necesariamente compete a la seguridad nacional, al tratarse de las fronteras exteriores de nuestro país en un porcentaje tremendamente significativo, involucrando, por tanto, al Departamento Ministerial que en cada momento se ha ocupado de la Defensa.

Debido a estas circunstancias, la competencia se ha ido moviendo entre diversos departamentos ministeriales. Remontándonos en el tiempo hasta los inicios del pasado siglo XX, encontramos con que en un primer momento estuvo ubicada dentro del Ministerio de Fomento hasta el año 1930, para, a continuación, trasladarse al Ministerio de Marina hasta el año 1934 en que pasa al de Industria y Comercio, que a su vez lo cede al de Obras Públicas y Comunicaciones (1935), que pasa a denominarse de Comunicaciones y Marina Mercante (1936), de Industria y Comercio (1938), de Comercio (1951) y de Transportes y Comunicaciones (1977) para pasar, por último, a raíz del RD 1997/1980 de 3 de Octubre, al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, donde se encontró encuadrado49 _{hasta el año} 2008 en que paso a encuadrarse en el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, ministerio éste de nueva creación de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 432/2008 de 12 de abril por el que se reestructuran los departamentos ministeriales.

Estos cambios han conllevado que en la actualidad se dé nuevamente la disgregación de ambos elementos, navegación y pesca, quedando el primero de ellos residenciado en el Ministerio de Fomento a través de la Dirección General de Marina Mercante, mientras que de lo relativo a la pesca se ocupa la Secretaría General de Pesca dentro del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.es el departamentode la Administración General del Estado encargado de la propuesta y ejecución de las directrices generales del Gobierno sobre la política agraria, pesquera y alimentaria.

49 _{Aunque previamente este Ministerio se denominaba exclusivamente Ministerio de}

Agricultura hasta el cambio de denominación propiciado por el RD 828/1981 de 8 de Mayo en que pasa a denominarse de Agricultura y Pesca.

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Actualmente la estructura de dicho Departamento Ministerial viene dada por lo dispuesto en el R.D. 410/2012 de 17 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente..publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 18 de febrero de 2012. Dentro del Ministerio existen dos Secretarías de Estado: la primera de ellas es la Secretaría de Estado de Cambio Climático y la segunda es la Secretaría de Estado de Medio Rural y Agua.

El organigrama, por lo que a las cuestiones relativas a la pesca se refiere, dentro del Ministerio pasa por la existencia de una Secretaría General del Mar.

Corresponde a la Secretaría General de Pesca, bajo la superior dirección del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, el ejercicio de las competencias propias del departamento sobre planificación y ejecución de la política en materia de pesca marítima en aguas exteriores y acuicultura, de ordenación básica del sector pesquero, de bases de la comercialización y transformación de los productos pesqueros, y la participación en la planificación de la política de investigación en materia de pesca. También le corresponden las relaciones institucionales con las organizaciones profesionales y otras entidades representativas de interés en el sector pesquero, sin perjuicio de las competencias de la Subsecretaría del departamento.

Asimismo, ejercerá las funciones relativas a los acuerdos pesqueros de la Unión Europea con terceros países, las derivadas de la participación de España, por sí o en el seno de la delegación de la Unión Europea, en organizaciones internacionales de pesca y la cooperación internacional en asuntos pesqueros y acuícolas en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación. Le corresponde, igualmente, la determinación de la posición española ante la Unión Europea en las materias referidas.

El Secretario General de Pesca presidirá el Comité Consultivo del Sector Pesquero y la Comisión Sectorial Pesquera.

De la Secretaría General de Pesca dependen los siguientes órganos directivos: a) Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura.

b) Dirección General de Ordenación Pesquera.

Dependen directamente de la Secretaría General de Pesca las siguientes subdirecciones generales:

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a) Subdirección General de Gestión, a la que corresponden las funciones de planificación, programación y coordinación de las actividades de la Secretaría General de Pesca, así como el apoyo a las unidades correspondientes de la Subsecretaría en materia de gestión económica, financiera, presupuestaria e informática y de recursos humanos y de régimen interior.

b) Subdirección General de Asuntos Jurídicos, a la que corresponden las funciones de asesoramiento e informe a la Secretaría General de Pesca. Asimismo, le corresponden las funciones de coordinación entre los órganos de la Secretaría General que determine el Secretario General, el apoyo a éste en el ámbito de las relaciones institucionales, la elaboración de las resoluciones sancionadoras en materia de pesca marítima e informes de recursos administrativos contra dichas resoluciones, para su adopción por el órgano competente, y la coordinación de los servicios periféricos en esta materia.

Las Áreas Funcionales de Agricultura y Pesca, integradas en las Delegaciones del Gobierno, ejercerán las funciones que tienen atribuidas normativamente en materia de pesca bajo la dependencia funcional de la Secretaría General de Pesca, de acuerdo con su ámbito competencial de actuación.

La Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura ejerce las siguientes funciones:

a) Las derivadas del ejercicio de las competencias en materia de pesca marítima en el caladero nacional y en las aguas comunitarias.

b) La coordinación de todas actividades relativas a la política pesquera comunitaria. c) La coordinación en la preparación de los Consejos de Ministros de la Unión Europea, en el ámbito de competencias de la Secretaría General de Pesca.

d) Las derivadas del ejercicio de las competencias en materia de acuicultura asignadas a la Secretaría General de Pesca y, en especial, la coordinación de los Planes nacionales de acuicultura, la participación en organismos internacionales y la coordinación de la política comunitaria en esta materia, así como el funcionamiento de las Juntas Nacionales Asesoras de Cultivos Marinos y Continentales.

e) El seguimiento de la negociación y ejecución de los acuerdos pesqueros concluidos entre la Unión Europea y terceros países en las materias de competencia de la Secretaría General de Pesca.

f) La búsqueda de nuevas posibilidades de pesca e inversiones pesqueras en dichos países.

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g) Las derivadas de la participación de la Unión Europea y, en su caso, de España en las organizaciones regionales de gestión de pesquerías y demás organizaciones internacionales en materia de pesca, sin perjuicio de las competencias que correspondan a otros departamentos de la Administración General del Estado.

h) La planificación de la actividad investigadora en materia de pesca, en coordinación con otros departamentos de la Administración General del Estado competentes en la materia.

i) El seguimiento del estado de los recursos pesqueros con el fin de asesorar en la adopción de medidas encaminadas a la protección, gestión, conservación y regeneración de los recursos pesqueros, en el marco de las competencias atribuidas a la Secretaría General de Pesca.

j) La protección y propuesta de declaración de zonas de protección pesquera en coordinación, en su caso, con las comunidades autónomas.

k) La participación en la elaboración y seguimiento del Programa nacional de datos básicos del sector pesquero español.

l) La gestión de los buques de investigación y de cooperación de la Secretaría General de Pesca.

m) La planificación y la gestión de las campañas científicas y de cooperación de los buques de la Secretaría General de Pesca.

n) El seguimiento de las relaciones de cooperación con terceros países en las materias competencia de la Secretaría General de Pesca, bajo la coordinación del Secretario General.

De la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuicultura dependerán las siguientes subdirecciones generales:

a) Subdirección General de Caladero Nacional, Aguas Comunitarias y Acuicultura, que ejerce las funciones indicadas en las letras a) a d) del apartado anterior.

b) Subdirección General de Acuerdos y Organizaciones Regionales de Pesca, que ejerce las funciones indicadas en las letras e), f) y g) del apartado anterior.

c) Subdirección General de Protección de los Recursos Pesqueros, que ejerce las funciones indicadas en las letras h) a n) del apartado anterior.

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c) El fomento de la formación continuada de los profesionales del sector pesquero. d) La gestión del registro de los profesionales del sector.

e) Las relaciones institucionales en materia de formación marítima pesquera.

f) La convalidación de titulaciones pesqueras de países no comunitarios, así como las relaciones con organismos nacionales y comunitarios en materia de seguridad a bordo y salvamento marítimo en el ámbito pesquero.

g) La gestión y la coordinación de los fondos comunitarios destinados a la pesca, enmarcados en la Política Pesquera Común, incluidas las acciones estructurales y la coordinación de las ayudas de Estado y ayudas de mínimis al sector pesquero. h) Ejercer la función de autoridad de gestión del Fondo Europeo de la Pesca y de cualquier otro Fondo que en el futuro le sustituya.

i) La planificación de la actividad económica en materia de comercialización y transformación de los productos de la pesca, el marisqueo y la acuicultura, en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado, y la Organización Común de los Mercados Pesqueros, así como las relaciones con los organismos competentes en materia de comercio exterior.

j) Fomento de la creación y control de la actividad de organizaciones de productores pesqueros y otras entidades representativas del sector en el marco de la Organización Común de Mercados.

k) La coordinación del control oficial de higiene de la producción primaria pesquera