Poblaciones de peces transzonales y poblaciones de peces altamente migratorios

Cuando acabó la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 se tenía la creencia de que las poblaciones de peces que se encuentran en una ZEE y en la zona de alta mar adyacente tenían una importancia menor, creencia esta que resultó ser simplemente falsa.

En la década de los ochenta y comienzos de los noventa, surgieron uno tras otro los casos de sobreexplotación de estas poblaciones. Como ejemplos cabe citar los de los recursos de peces de fondo del Gran Banco de Terranova, los recursos de colín del “Doghnut Hole” del mar de Bering, los recursos de jurel de las costas de Chile y Perú, los recursos de reloj anaranjado de las costas de la isla Sur de Nueva Zelanda, y el atún de aleta azul del océano Atlántico y del mar Austral167_{. El problema llegó a} ser tan grave que las Naciones Unidas pusieron en marcha una conferencia internacional, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias, celebrada en 1993-1995, para abordarlo. La Conferencia llegó a un acuerdo, al que se denomina comúnmente Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces de 1995, diseñado para respaldar la Convención de 1982168_.

Otro problema añadido para estas poblaciones radica en las actuaciones encaminadas a dificultar lo máximo posible la trazabilidad del pescado en destino. De acuerdo con la organización Greenpeace “los trasbordos en mar abierto entre dos buques pesqueros o entre buques pesqueros y buques frigorífico son muy comunes y suponen un nuevo paso a la hora de disfrazar el origen ilegal del

165 _{En el caso de Argentina esta situación viene condicionada por la existencia, dentro de su}

Zona económica exclusiva de las islas Malvinas (Falkland en su denominación Británica) cuya soberanía, actualmente ejercida por Gran Bretaña, es pretendida por Argentina.

166 _{Sobre todo el fenómeno de “El Niño” en las costas de Sudamérica bañadas por el Océano}

Pacífico.

167 _{Naciones Unidas. 1992. The law of the sea: the regime for high seas fisheries: status and}

prospects. Nueva York, EE.UU.; FAO. 2006. The state of the world’s highly migratory, straddling and other high seas fish stocks, and associated species. FAO Documentos Técnicos de Pesca Nº 495. Roma

168 _{En 2006, los Estados celebraron una Conferencia de revisión en la que aprobaron}

recomendaciones generales para reforzar la aplicación del Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces. Muchas de las recomendaciones fueron aprobadas ulteriormente por la Asamblea General e incluidas en su resolución anual sobre la pesca sostenible. Las recomendaciones han servido también para impulsar numerosas iniciativas internacionales orientadas a mejorar las prácticas de conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios. (United Nations.Office of legal affairs).

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pescado. Estas transferencias, a menudo lejos de la costa y de cualquier control, permiten que los buques ilegales de pesca mezclen sus capturas con las de los barcos que operan legalmente. En respuesta a lo que habitualmente se considera “blanqueo” de pescado, algunas organizaciones regionales de pesca han tomado medidas para mejorar el control de los trasbordos en mar abierto”169_.

Las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios se contemplan en la Convención de las Naciones Unidas de 1982 en los Artículos 63.2 y 64 de la Parte V sobre la ZEE y en la Parte VII sobre alta mar. La Convención de las Naciones Unidas de 1982, y en particular la Parte VII, dejan en una situación algo incierta los derechos, deberes y obligaciones de los Estados costeros y los Estados que pescan en aguas distantes (EPAD) en lo relativo a los segmentos de alta mar de las poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios y, a su vez, ello dificulta en extremo el establecimiento de acuerdos de cooperación eficaces para la ordenación de estas poblaciones. El Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre las Poblaciones de Peces estaba destinado a abordar este punto débil.

El Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995170 _{sobre las Poblaciones de Peces,} establece que las poblaciones de peces transzonales/altamente migratorias deben ser ordenadas de manera específica en cada región a través de organizaciones regionales de ordenación pesquera (OROP), que deben estar abiertas a los Estados con un interés real en los recursos, los EPAD y los Estados costeros. Solamente los Estados que pertenezcan a una OROP o que acepten cumplir las medidas de ordenación y conservación establecidas por la OROP, deben tener acceso a los recursos pesqueros que engloba la OROP. Cada OROP tiene, entre otras, la labor de garantizar que las medidas de ordenación de los recursos para los segmentos de

169 _{“Testigos del saqueo“. Greenpeace 2006. Edición digital, (www.greenpeace.org).}

170 _{“El Acuerdo sobre las Poblaciones de Peces de 1995 constituyó un enorme avance en la}

elaboración de un régimen jurídico amplio para la conservación a largo plazo y el aprovechamiento sostenible de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios. Aunque es preciso hacer más para lograr la aplicación plena y efectiva del Acuerdo, éste ha tenido ya profundas repercusiones en el ordenamiento de la pesca desde su entrada en vigor en 2001.

El Acuerdo de 1995 sobre las Poblaciones de Peces, que se basa en las disposiciones pertinentes de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, aborda los problemas relativos a la ordenación de la pesca de altura que se señalan en el Programa 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1992. De conformidad con el Programa 21, “se plantean los problemas de la pesca incontrolada, la sobrecapitalización, el tamaño excesivo de las flotas, el cambio del pabellón de los buques para eludir los controles, el uso de artes insuficientemente selectivas, las bases de datos imprecisas y la falta de cooperación suficiente entre los Estados”. En el Programa 21 se pedía a los Estados que cooperasen entre sí para subsanar “las deficiencias de las prácticas de pesca”.” (Conferencia de Revisión continuada del Acuerdo Relativo a la

Conservación y Ordenación de Poblaciones de Peces Transzonales y las Poblaciones de Peces altamente migratorios. Naciones Unidas)

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alta mar y las medidas para los segmentos situados dentro de una ZEE sean compatibles entre sí.

Las dos cuestiones que se plantean respecto a las poblaciones transfronterizas, es decir, a) que las consecuencias de que los intentos de establecer acuerdos de cooperación para la ordenación no sean satisfactorias y b) las condiciones que deben cumplirse para que un acuerdo de cooperación en la ordenación sea estable a lo largo del tiempo, son igualmente pertinentes para la ordenación de las poblaciones transzonales/altamente migratorias. Nuevamente, cuando los economistas intentan responder a estas preguntas, se ven obligados a hacerlo desde la óptica de la teoría de la interacción estratégica (teoría de juegos).

La respuesta a la primera pregunta no difiere en absoluto de la respuesta que se ha dado en el contexto de las poblaciones transfronterizas. La ordenación sin cooperación comporta el peligro de una sobreexplotación de los recursos. De hecho, fueron las consecuencias manifiestas de la ordenación sin cooperación de las poblaciones transzonales/altamente migratorias las que constituyeron la motivación y el fundamento para que se convocara la Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces. Una vez más, la cooperación para la ordenación tiene una importancia crucial para la sostenibilidad de esas poblaciones.

Por lo que se refiere a la segunda pregunta, las condiciones necesarias que deben cumplirse para asegurar la estabilidad a largo plazo de la cooperación en la ordenación de los recursos según se ha comentado en el contexto de las poblaciones transfronterizas, son aplicables igualmente a las OROP. Sin embargo, la cooperación para la ordenación de poblaciones transzonales/altamente migratorias a través de las OROP es mucho más exigente que la cooperación para la ordenación de poblaciones transfronterizas. En primer lugar, es probable que el número de participantes en una OROP sea considerablemente superior al que es habitual en la cooperación para la ordenación de poblaciones transfronterizas. Cuanto mayor es el número de participantes, más difícil resulta alcanzar la estabilidad, aunque sólo sea por el hecho de que el problema de la exigencia del cumplimiento se hace mayor a medida que aumenta este número.

En segundo lugar, mientras que en un acuerdo de cooperación sobre poblaciones transfronterizas cabe prever que, excepto en circunstancias poco habituales, el número de participantes y la naturaleza de éstos se mantendrá constante a lo largo del tiempo, no ocurre así con las OROP. Algunos participantes en las OROP habituales serán EPAD, cuyas flotas son principalmente móviles. Específicamente, un EPAD que no haya sido miembro fundador de la OROP puede solicitar ser miembro después de que la OROP se haya puesto en marcha. El Acuerdo de las Naciones Unidas de 1995 sobre poblaciones de peces establece explícitamente que los miembros fundadores de una OROP deben permitir la entrada de posibles nuevos miembros o solicitantes.

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Como dar entrada a los nuevos miembros, convencerles de que formen parte de la OROP con todas sus consecuencias, sin socavar la voluntad de cooperación de los miembros fundadores, es algo que aún no se ha resuelto. Esta cuestión está estrechamente ligada a la mayor de las diferencias existentes entre los acuerdos de cooperación sobre poblaciones transfronterizas y las OROP: la amenaza de “ir por libre”. El hecho de “ir por libre” implica que partes que no participan en el acuerdo de cooperación se beneficien de los frutos de esa cooperación. Si la conducta de «ir por libre» es amplia, los participantes en el acuerdo de cooperación pueden calcular que sus beneficios con la cooperación serán inferiores a los que obtendrían sin ella; nuevamente la “condición de racionalidad individual”. La conducta de “ir por libre” es concebible en un acuerdo de cooperación para la ordenación de poblaciones transfronterizas, pero en el mundo real es muy difícil encontrar casos de este tipo. En cambio, la conducta de «ir por libre» ha llegado a ser un problema crónico para los recursos pesqueros en alta mar.

Las actividades pesqueras realizadas por quienes no participan en la OROP en la zona de alta mar gobernada por la OROP, de manera contraria a lo establecido en la ordenación de ésta, se considera que constituyen una pesca no regulada, a diferencia de la pesca ilegal. La pesca no controlada y no regulada constituye un fuerte estímulo para la conducta de “ir por libre”, a pesar del Artículo 8 del Acuerdo de las Naciones Unidas sobre las Poblaciones de Peces de 1995171_.

Naturalmente, los miembros de la OROP pueden instar a quienes “van por libre” a que cambien su forma de actuar y pasen a ser nuevos miembros de la OROP. Sin embargo, ¿es esto realmente una solución viable? Un reciente análisis realizado por economistas que aplica las técnicas más modernas de la teoría de la interacción estratégica a la ordenación de las poblaciones transzonales/altamente migratorias llega a la conclusión de que, si no se limita la pesca no regulada, habrá casos en los que no será posible la cuadratura del círculo, y no se podrá satisfacer a todos los miembros de la OROP, ni a los antiguos ni a los nuevos. La atracción de la conducta de “ir por libre” será demasiado fuerte. En estos casos, la OROP será intrínsecamente inestable. La conclusión que nos vemos forzados a aceptar es que, si se quiere que prospere el régimen de OROP que está surgiendo, es de capital importancia limitar eficazmente la pesca no regulada. Es difícil sobrevalorar la importancia del PAI-Pesca INDNR y su aplicación efectiva.

Aparte de las medidas vistas existen algunas otras que coadyuvarían de manera importante a zanjar dichos problemas, entre ellas puede citarsela “creación de un registro internacional público, actualizado y fiable, en el que figuren tanto los buques pesqueros como los que les dan apoyo, que incluya información básica como nombre(s) actual(es) y anterior(es), bandera(s) actual(es) y anterior(es),

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propietario(s) y beneficiario(s), país del propietario (s), apelativo de llamada, historial de cumplimiento/incumplimiento de normas, etc.

La inclusión en la lista de buques en el punto anterior debería ser una condición para solicitar una licencia para pescar, así como para ser incluido en los registros nacionales y regionales de barcos autorizados para pescar172_”.

Referente a las poblaciones de alta mar discretas173_{., poco ha podido decirse hasta} tiempos recientes acerca de las poblaciones de alta mar discretas, a las que se había descrito como “huérfanos del mar”174_.

El marco jurídico para su conservación y ordenación se encuentra en la Parte VII de la Convención de las Naciones Unidas de 1982, que establece la obligación de los Estados de cooperar entre sí, negociar la adopción de medidas y, según convenga, establecer organizaciones regionales o subregionales. La atención de la comunidad internacional se ha centrado de manera creciente en estas poblaciones, en especial como consecuencia de la preocupación creciente que existe respecto a la pesca y a las especies de aguas profundas.

Debido a que la pesca en aguas profundas es una actividad relativamente nueva y requiere una cantidad considerable de recursos en términos de inversión y tecnología, pocos países han desarrollado políticas y planes específicamente relacionados con su gestión incluso para sus propias aguas.175

Gestionar la pesca en aguas profundas en áreas de alta mar fuera de las zonas exclusivas económicas (ZEE) resulta todavía más problemático si cabe, ya que requiere soluciones multilaterales que impliquen no solo a los países cuyas embarcaciones se dediquen a la pesca de aguas profundas, si no, tal y como se ha ido viendo previamente, también a otros países interesados.

172 _{“Testigos del saqueo”. Greenpeace 2006. Edición digital (www.greenpeace.org.}

173 _{Existe un interesante estudio acerca de la posible evolución de estas poblaciones}

efectuado por María Teresa Fernández Manteiga en su libro “Modelos matemáticos discretos en las ciencias de la naturaleza”. Ediciones Diaz de Santos. Madrid. 2003 pags. 150 y ss.

174 _{La cuestión se discutió en la FAO. 2004. “El estado mundial de la pesca y la acuicultura}

2004”. Roma, pp. 94 y siguientes.

175 _{Como excepción puede señalarse la Convención para la Conservación y Manejo de los}

Recursos Pesqueros de la Alta Mar del Pacífico Sur, que fue adoptada el día 14 de noviembre de 2009 en la ciudad de Auckland, Nueva Zelanda. El proceso de negociación de la Convención se extendió por cuatro años (2006-2009), a través de ocho rondas internacionales, participando un total de 32 países, territorios y posesiones, así como observadores de organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales. Mediante la Convención se crea la Organización Regional de Administración Pesquera para la Alta Mar del Pacifico Sur, que regulara los recursos transzonales y especies discretas del área de la convención, siendo esta organización la más grande del sistema OROPS en cuanto a su extensión geográfica..

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Muchas especies de peces de aguas profundas crecen despacio, alcanzan su madurez sexual tarde, y no siempre se reproducen cada año. Como resultado, tienen poca capacidad de resistencia ante la pesca intensiva, y la recuperación de la sobrepesca puede llevar generaciones.

Hasta hace poco, la gran profundidad en alta mar dificultaba la pesca, al tiempo que la abundancia de poblaciones de peces en mares menos profundos disminuía el atractivo de pescar en zonas de difícil explotación. Pero a finales de la década de 1970 la disminución de oportunidades de pesca en las zonas costeras y la mejora de la tecnología de los aparejos y los instrumentos de navegación, llevó al aumento de la pesca de profundidad en las ZEE y en alta mar.

De 1950 a 1977, la pesca en aguas profundas representó menos del uno por ciento de media de todas las capturas marinas. En el periodo comprendido entre 1995 y 2005 este porcentaje aumentó hasta casi el 3 por ciento de media y en 2005 representó ya el 4 por ciento de todas las capturas marinas (3,3 millones de toneladas).

Esta cifra relativamente pequeña esconde el hecho de que el total de capturas en aguas profundas aumentó casi un 75 por ciento, y que en muchos casos la pesca de poblaciones de peces sensibles en estas aguas no ha sido sostenible.

La pesca de arrastre en aguas profundas se dirige a especies como el pez reloj anaranjado, el granadero, el alepocéfalo, la gallineta y la maruca azul en el Atlántico Nordeste, mientras que en el Atlántico Noroeste se capturan camarón boreal, gallineta y fletán negro. El fletán también se pesca, junto con los camarones boreales, sobre el talud de la “nariz” y “cola” de los grandes bancos frente a las costas de Terranova.

Parte de la pesca de aguas profundas en alta mar también plantea serias preocupaciones sobre las especies vulnerables, como los delicados corales y esponjas de agua fría; los frágiles hábitats de filtrado y ventilación en el fondo del mar que contienen especies que no se encuentran en ningún otro lugar176_{, y lugares} específicos como los “montes submarinos”, que a menudo albergan especies sensibles177_{. Las directrices que están siendo desarrolladas para la pesca en aguas} profundas también incluirán medidas para identificar y proteger estos ecosistemas.

176 _{Según la Unión mundial para la Naturaleza (UICN) los arrecifes de coral de agua fría}

pueden alcanzar los 8,500 años de edad y medir 35 metros de alto, 40 kilómetros de largo y 3 kilómetros de ancho. Hasta ahora se han encontrado arrecifes de coral en las costas de 41 países, desde los polos hasta las aguas ecuatoriales.

177 _{Las comunidades establecidas sobre ventilas hidrotermales y filtros fríos obtienen energía}

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El total mundial de capturas de pesca en aguas profundas (ZEE y alta mar juntas) alcanzó los 3,8 millones de toneladas en 2004 y 3,3 millones de toneladas en 2005178_.

El porcentaje de capturas marinas procedentes de la pesca en aguas profundas aumentó un 0,8 % de media de 1950 a 1977 y un 2,8 % de 1979 a 2005179_.

Actualmente empiezan a surgir pruebas de la importancia que tienen los peces de profundidad para algunos mamíferos marinos. Estos mamíferos han convivido con su presa durante milenios sin que se reduzcan las poblaciones de peces, como se desprende de la abundancia de mamíferos y peces en las zonas no explotadas por la pesca180_.

milenarios. Esas comunidades son ejemplo de formas de vida en nuestro planeta que no dependen directamente de la energía solar. (Fuente UICN, informe, presentado durante la Reunión del Proceso Consultivo Informal sobre Océanos y la Ley del Mar de Naciones Unidas. Nueva York, 16 de junio de 2006)

178 _{A nivel mundial, las ocho especies capturadas en aguas profundas más importantes en}

peso, registradas en la base de datos de la FAO “Fishstat Plus” en 2001, eran:

- Granadero de roca (Coryphaenoides rupestris) 53.669 toneladas. Países pesqueros más importantes: España 38.225t, Francia 8.494t, Dinamarca 2.229 t, Federación Rusa 1.992t,Reino Unido 1.030t.

- Pez Plata (Argentina spp.) 49.036t.Países pesqueros más importantes: Noruega 14.668t, Islas Feroe 9.952t,Reino Unido 7.955t, Irlanda 7.505t,Países Bajos 3.659t, Islandia 2.478t. - Maruca (Molva molva) 36.988 t. Países pesqueros más importantes:

Noruega 13.562t, Reino Unido 8.095t, España 4.267t, Francia 2.987 t, Islandia 2.864 t, Islas Feroe 2.558t, Irlanda 1.463t.

- Brosmio (Brosme brosme) 28.524t.Países pesqueros más importantes: Noruega 18.778t, Islandia 3.425t, Islas Feroe 2.992t, Canadá 1.498t.

- Pez reloj anaranjado (Hoplostethus atlanticus) 25.258t.Países pesqueros más importantes: Nueva Zelanda 14.044t, Australia 5.161t, Irlanda 2.759t, Francia 1.254t.

- Maruca azul (Molva dypterygia) 19,347t.Países pesqueros más importantes: Reino Unido 5,980t, España 4,472t, Francia 3,666t, Islas Feroe 2,454t, Noruega 1,020t.

- Sable negro (Aphanopus carbo) 14.834 t. Países pesqueros más importantes: Portugal 6.753 t, Francia 5.070 t, España 1.323 t.

- Besugo (Pagellus bogaraveo) 1.323 t. País pesquero más importante: Portugal 1.128 t.

179 _{Datos extraídos de “El Estado mundial de la pesca y la acuicultura” (SOFIA) en sus}