Estructura y recursos de las procuradurías

generales de justicia

Dadas las funciones que llevan a cabo los órganos de procuración de justicia y la importancia de su correcto desempeño, es necesario conocer su estructura, organización y los recursos de los que dispone para desarrollar sus funciones. El tamaño y estructura de las Procuradurías Generales de Justicia en las entidades federativas varía con respecto al número de unidades administrativas que las integran, el número de agencias del Ministerio Público, el tamaño de su personal y de otros recursos. Sus atribuciones y funciones están definidas en sus leyes orgánicas, reglamentos y otras disposiciones normativas.

Los resultados del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012 mostraron que, al cierre de 2011, el número de unidades administrativas en estas dependencias fue de 1 mil 151 a nivel nacional. Las entidades con el menor número de éstas fueron Tlaxcala y Nayarit con 12, seguidas de Colima con 13 y Michoacán con 14. Este número contrasta con las Procuradurías de Durango y Chihuahua, que reportaron 100 unidades administrativas en las respectivas instituciones de cada entidad (ver anexo 1).

Aunque las funciones que llevan a cabo las unidades administrativas en las distintas procuradurías estatales, se definen con base en sus necesidades particulares, existe un conjunto de funciones principales

que fueron identificadas y

cuantificadas por el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012, entre estas se encuen- tran las asociadas al Despacho de los Procuradores, Fiscales y Subprocuradores; las relativas a la investigación o inteligencia, a los servicios periciales, a la atención y/o protección a víctimas del delito; así como las relacionadas con el control de procesos, derechos humanos, formación y capacitación profesional, responsabilidades, contraloría interna, informática, planeación y/o evaluación, además las funciones que tienen que ver con la transparencia y el acceso a la información, entre otras.

Todas las procuradurías esta- tales registraron la existencia de unidades administrativas cuya función principal era la de despacho del Procurador -Fiscal General o Central-, y en casi todas también se reportaron unidades que desem- peñaban funciones de administra- ción u oficialía mayor, sin embargo, algunas procuradurías estatales no contaron con unidades, cuyas funciones principales estuvieran enfocadas a mejorar su gestión, a la atención de víctimas o a custodiar los derechos humanos; tampoco contaban con unidades cuya principal función estuviese orien- tada a la prevención del delito.

Con el objeto de realizar una exploración más detallada de las principales funciones de las unidades administrativas que inte- gran los órganos de procuración de justicia en los estados y el Distrito Federal, se seleccionaron algunas de las funciones más representativas de las tareas Distribución de las Procuradurías Generales de Justicia

según disponibilidad de unidades administrativas con funciones seleccionadas

2011 Gráfica 1 16 28 20 5 18 11 12 8 16 1 16 4 12 27 14 21 20 24 16 31 Planeación o evaluación Transparencia y acceso a la Información Contraloría interna Formación y capacitación profesional Derechos humanos Atención y/o protección

a víctimas del delito Investigación y/o inteligencia Informática Prevención del delito

Sin unidades administrativas

con la función Con al menos 1 unidad administrativa con esa función

Nota: Información al cierre del año. Se refiere al número de Procuradurías Generales de Justicia estatales, que dispusieron o no de unidades administrativas con esas funciones principales.

Fuente: INEGI. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012. Servicios Periciales Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia estatal, 2012. 2013.

Procuración de justicia

estratégicas para garantizar un mejor desempeño institucional, estas fueron las de planeación o evaluación, transparencia y acceso a la información, contraloría inter- na así como la de formación y capacitación de personal. También se revisó otro grupo de funciones vinculadas a temas transversales y de gran importancia para la calidad de los servicios que se brindan a los ciudadanos, estas son las de derechos humanos así como la de atención y protección a víctimas del delito. Un tercer grupo, incluyó funciones relacionadas con la operación sustantiva de las procuradurías estatales: las de investigación e inteligencia, prevención del delito, además de las relacionadas con la informática, prevención del delito y servicios periciales.

Debido a la importancia que tienen la planeación estratégica y la correspondiente evaluación de acciones y resultados para el alcance de los objetivos de toda institución, llama la atención que, la mitad de las procuradurías locales (16) no contaran con unidades administrativas que tuvieran éstas funciones principales. Igualmente, 20 procuradurías estatales carecían de alguna unidad con funciones principales de Contraloría interna

(ver anexo 2). En el mismo periodo, 28 de las 32 instituciones de procuración de justicia estatales no contaron con al menos una unidad administrativa cuya función principal fuera la transparencia y el acceso a la Información; al respecto cabe considerar que, además de obligación legal de su operación, en algunas entidades, éstas funciones contribuirían a

mejorar la capacidad institucional para la rendición de cuentas y la posible evaluación externa. Por último, cinco procuradurías y/o fiscalías tampoco contaron con un área de formación y capacitación profesional (ver gráfica 1).

En lo referente a las funciones vinculadas a los derechos humanos, 18 procuradurías no contaron con ninguna unidad administrativa en donde ésta fuese su función principal y en 11 carecían de alguna unidad dedicada, principalmente, a la atención y/o protección a víctimas. Este tipo de funciones es importante debido a que contribuyen a que los procesos penales se apeguen estrictamente a derecho, además de atender la obligación de ofrecer servicios de protección a las víctimas, ofendidos o testigos del delito.

En cuanto a las tareas que

se relacionan directamente

con la labor sustantiva de las procuradurías, se observó que en 12 entidades no existen unidades cuyas principales funciones sean las de investigación y/o inteligencia; otras 16 procuradurías tampoco contaron con unidades para la prevención al delito. Estas funciones constituyen ejes relevantes de la función de procuración de justicia

(ver anexo 2).

El tamaño de las procuradurías estatales también puede medirse por el número de personas que colaboran estas dependencias. La cantidad y características del personal adscrito, puede tener distintos efectos en la gestión, en el cumplimiento de objetivos y en la eficiencia esperada de las organi- zaciones o dependencias.

Personal en las Procuradurías Generales de Justicia Estatales 2011 Mapa 1 De 513 a 828 De 1011 a 1999 De 2000 a 2958 De 3165 a 3629 De 5271 a 14317

Nota: Información al cierre del año.

Fuente: INEGI. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012.

INEGI. Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia estatal, 2012. 2013.

Procuración de justicia

Al cierre de 2011, el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012, reveló que el número de personal en las procuradurías de justicia estatales, fue de 79 mil 327 colaboradores, de estos, 61.8% eran hombres y 38.2% mujeres. Al analizar los resultados por entidad federativa, se observó que tres procuradurías concentraron 29.3% del personal a nivel nacional: el Distrito federal contó 14 mil 317 trabajadores, el estado de México registró 5 mil 271 y en Chihuahua, la Procuraduría General de Justicia reportó un total de 3 mil 629 servidores públicos. En contraste, la Procuraduría General de Justicia del estado de Tlaxcala, registró 513 trabajadores en sus unidades administrativas, la de Aguascalientes registró 665 y la de Campeche 686 (ver anexo 1).

En lo que respecta al personal adscrito en las diferentes áreas y funciones, los resultados del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012, mostraron que las unidades administrativas cuya función principal se asoció con la de Policía judicial o ministerial concentraron 20.4% del total de personal, seguidas por el personal asignado a la atención de las averiguaciones previas (17.5%) y de quienes colaboraban en los servicios periciales (7.9%). En estas tres funciones operativas se acumula 45.7% del personal incorporado a los órganos de procuración de justicia estatales.

Llama la atención el número y proporción del personal ubicado en las unidades de servicios periciales en las procuradurías estatales, ya que a nivel nacional, alcanzó un

total de 6 mil 235, equivalentes al 7.9%; lo anterior derivado de la importancia que han cobrado estos servicios a partir de las reformas constitucionales de junio de 2008.

En otras funciones, que también tienen una relación directa con las tareas propias de la procuración de justicia, como la de averiguaciones previas, se concentró 17.5% del personal; en la coordinación de Ministerios Públicos se ubicó 3% del mismo, en las unidades de control de procesos 4.1% y, las de investigación e inteligencia,

se integraron con 5.1% del total de personal en las procuradurías estatales.

Es importante destacar que las tareas realizadas en las áreas de investigación e inteligencia, se encuentran estrechamente ligadas a la función procesal, por lo que la calidad técnica-operativa del personal puede ser tanto o más importante que su cantidad, debido a su responsabilidad para incidir en la investigación, la cual quedará plasmada en todas las etapas procesales.

Distribución del personal en las Procuradurías Generales de Justicia por función principal de la unidad administrativa

2011

Función Total Porcentaje

Total 79 327 100.0

Policía Ministerial 16 176 20.4

Averiguaciones Previas 13 898 17.5

Servicios Periciales 6 235 7.9

Despacho de Subprocurador Regional 5 819 7.3

Despacho de Subprocurador General 4 515 5.7

Oficialía Mayor o Administración 4 363 5.5

Investigación y/o Inteligencia 4 015 5.1

Control de Procesos y/o litigio 3 274 4.1

Coordinación de Ministerios Públicos 2 346 3.0

Despacho de Fiscal General o Central 1 796 2.3

Atención y/o protección a víctimas del delito 1 738 2.2

Despacho de Fiscal Especial 1 733 2.2

Despacho del Procurador 1 289 1.6

Informática 963 1.2

Asuntos Jurídicos 925 1.2

Policía Judicial 828 1.0

Planeación y/o Evaluación 697 0.9

Formación y Capacitación Profesional 663 0.8

Visitaduría General 608 0.8

Prevención del Delito 572 0.7

Vinculación Social / Relaciones Públicas 401 0.5

Derechos Humanos 317 0.4

Comunicación Social 250 0.3

Asuntos Internos 195 0.2

Contraloría Interna 175 0.2

Responsabilidades 157 0.2

Transparencia y Acceso a la Información 12 0.0

Otra 3 379 4.3

No especificado 1 988 2.5

Nota: Información al cierre del año.

Fuente: INEGI. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012.

Cuadro 1 Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia estatal, 2012. 2013.

Procuración de justicia

El reducido número de unidades responsables de la atención a las víctimas así como las de derechos humanos, también se refleja en la proporción de personal con el que cuentan. Así, en las primeras se ubicó 2.2% del personal total, mientras que en las unidades responsables de los derechos humanos, se contó con una proporción menor a uno por ciento del total. Se debe señalar que, después de los cuerpos de policía no ministerial y/o judicial, éste es el personal con el que establecen el primer contacto las víctimas, ofendidos o afectados por el delito. Por ejemplo, cuando es necesario establecer alguna medida para asegurar la integridad personal o emocional de las víctimas, éstas acuden con el personal en estas unidades para que gestione, ante el poder judicial, las medidas correspondientes y así contribuir con la atención de las víctimas.

En las funciones asociadas a la comunicación y vinculación social, relaciones públicas, así como las de transparencia y acceso a la información se concentró menos de 1% del personal en las procuradurías o fiscalías. El personal en estas unidades tiene, entre otras responsabilidades la de comunicar y divulgar los objetivos y logros de la procuraduría y así contribuir a incentivar la cultura de la denuncia en sus entidades federativas.

El Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012, estableció una clasificación que permite ubicar al personal según su tipo de contratación en personal de confianza, de base o sindicalizado, eventual, de honorarios y otro; para efectos de la presentación de

resultados, se agrupo al personal de las tres últimas categorías. Los resultados muestran que 67.2% del personal (53 mil 271) adscrito a las procuradurías estatales, es de confianza, el 17.5% de base o sindicalizado (13 mil 874) y el 15.3% equivalente a 12 mil 182 está contratado por honorarios, es eventual o tiene otro tipo de contratación (ver anexo 1).

Existe una alta proporción de personal de confianza en las procuradurías estatales. Al analizar la distribución del tipo de contratación por función, se observa que las áreas que concentran la mayor proporción de personal de confianza son las de despacho del Procurador o Fiscal General y Subprocuradores o Fiscales especiales, así como en las de transparencia y acceso a la

información. La contratación de personal de confianza se explica por la dependencia directa que tienen estás instituciones con respecto al Ejecutivo estatal; de esta forma en cada cambio de administración se pueden renovar puestos estratégicos para facilitar la implementación de la visión y/o proyectos del Procurador o Fiscal en turno.

Los esquemas de contratación que privilegian la flexibilidad también pueden tener algunas desventajas, por ejemplo, se corre el riesgo de no mantener al personal en las áreas de alta especialización como son servicios periciales. Otra desventaja de un esquema tan flexible, es la repercusión que puede tener en la autonomía de los servidores públicos que laboran en estas instituciones.

Distribución del personal en las Procuradurías Generales de Justicia por régimen de contratación según sexo 2011 Gráfica 2 4 549 7 770 17 958 7 633 6 104 35 313 Eventual, honorarios u otro Base o sindicalizado Confianza Hombres Mujeres

Nota: Información al cierre del año. En la distribución porcentual no se consideró al personal que no especificó su regimen de contratación.

Fuente: INEGI. Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012.

INEGI. Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia estatal, 2012. 2013.

Procuración de justicia

La organización y funcionamiento de estas instituciones está a cargo del Ejecutivo estatal, quien define con base en sus recursos y necesidades el esquema de operación más adecuado.