Evolución del régimen de responsabilidad patrimonial de la

El sistema de garantías que el derecho administrativo articula no se limita ex- clusivamente a los controles internos o judiciales, existe también una garantía patrimonial referida a las consecuencias indemnizatorias derivadas de cual- quier actuación administrativa que produzca daños y perjuicios en los dere- chos e intereses legítimos de los ciudadanos. Se trata, pues, de un régimen de responsabilidad de la Administración.

El régimen de responsabilidad por daños causados por la Administración tiene su propia evolución histórica. Así, como la sumisión de la Administración a la ley y a los tribunales se plantea y se consigue en buena parte del siglo XIX,

la responsabilidad de la Administración es un tema de mediados del siglo XX.

Se trata, de alguna forma, del sistema de cierre del cuadro de las garantías que se han ido configurando a favor de los ciudadanos frente a la actuación de la Administración pública, y es tan importante, que la misma Constitución de 1978 ha incorporado los elementos más característicos de su régimen jurídico que ya en buena medida se contenían en la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, aún vigente. El artículo 106.2 CE establece que:

“Los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indem- nizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

Este régimen no es, en absoluto, ninguna novedad introducida por la Consti- tución. Como hemos dicho, la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) la estableció en términos idénticos veinticinco años antes de la promulgación de la Cons- titución. Sin embargo, la mención que esta hace no es intrascendente, ya que eleva de rango un régimen en el que, propiamente, no introduce ninguna no- vedad sustantiva. De todas formas, este régimen que la LEF establece y que la Constitución eleva después al rango máximo es el resultado de una evolución desde los postulados de las monarquías absolutas (en donde la soberanía ra- dicaba en el monarca), radicalmente contrarios y cerrados al reconocimiento de la responsabilidad por daños. El principio básico era que el rey no podía cometer ningún error o negligencia y que, si había súbditos que, como conse- cuencia de la acción del Gobierno, sufrían pérdidas patrimoniales, las tenían que soportar por exigencias del bien común. Hará falta recorrer unas cuantas etapas hasta llegar al régimen actual:

a) Inicialmente no se plantea propiamente la responsabilidad de la Adminis- tración, sino la responsabilidad personal del funcionario causante del daño. b) En un segundo momento se admite la responsabilidad subsidiaria de la Ad- ministración en aquellos casos en los que el funcionario no puede afrontarla. c) Este planteamiento quedó superado primero en la legislación local, que re- conoció la responsabilidad directa y objetiva por las lesiones que pudiesen producirse, salvo casos de fuerza mayor. Luego en la LEF, que extendió este régimen de responsabilidad directa y objetiva por las lesiones a todas las ad- ministraciones públicas, en los siguientes términos:

“Dará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta ley se refiere, siempre que aquella sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (...) sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus fun- cionarios con tal motivo”.

(art. 121 LEF)

La redacción del artículo 121 LEF es muy parecida a la del mencionado artículo 106.2 CE, que mantiene los mismos conceptos y presupuestos. Es un régimen, así, de responsabilidad directa y objetiva.

a) Directa porque es la Administración como persona –no sus agentes o fun- cionarios– la que responde directamente ante los particulares. Una vez afron- tada esta responsabilidad, la Administración se puede dirigir al funcionario causante, si hay, y exigirle –por la llamada “vía de retorno”– las responsabili- dades pertinentes. En este sentido y de forma muy clara, el último inciso del artículo 121 de la LEF señala: “(...) sin perjuicio de las responsabilidades que la Administración pueda exigir de sus funcionarios con tal motivo.”

b) La responsabilidad objetiva es un aspecto ciertamente fundamental del ré- gimen que estudiamos. Para entender el concepto hay que confrontarlo con el régimen ordinario de responsabilidad extracontractual previsto en el Código civil (art. 1902 y ss. Cc), que es el de responsabilidad subjetiva, solo exigible cuando hay culpa o negligencia en la actuación del sujeto causante. La respon- sabilidad subjetiva se fija en las condiciones de actuación del sujeto causante y no en el daño que sufre la víctima. Cuando no hay culpa, no hay ni culpable ni responsabilidad. La responsabilidad objetiva, en cambio, sitúa el punto de atención en la víctima y en el hecho de que tenga alguna obligación jurídica de soportar el daño o no. Si no hay ninguna obligación jurídica de soportar el daño, el sujeto que lo ha causado estará obligado a indemnizar con indepen- dencia que su conducta –como causante– sea antijurídica o no, es decir, que sea culpable o no. La juridicidad o antijuricidad solo se valora aquí en relación con el daño y la víctima, y no respecto al causante.