Los órganos administrativos: concepto, tipología y clases

ciones públicas, los órganos administrativos serían la red de unidades funcio- nales abstractas que tienen asignadas parcelas de las funciones genéricas de la organización en su conjunto, y a cuyo frente se encuentra el titular debida- mente investido.

Ahora bien, desde el punto de vista jurídico, únicamente son órganos admi- nistrativos propiamente dichos las unidades a las cuales el ordenamiento ju- rídico les atribuye competencias para expresar externamente la voluntad de la Administración a la que pertenecen, de forma que aquella queda vinculada por esa actuación, la cual se imputa directamente a la Administración como un todo. Así, por ejemplo, cuando el titular de un órgano lleva a cabo un deter- minado acto se entiende que vincula no a él a título personal, sino a la entidad en nombre de la cual actúa. De este modo, solo son órganos administrativos las unidades funcionales dotadas por el ordenamiento jurídico de competen- cias, es decir, de capacidad de imputación jurídica, o lo que es lo mismo, de capacidad para vincular externamente a través de sus actos a la entidad en la que se encuadran. En este sentido, el artículo 5.2 de la LOFAGE dispone que “tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se le atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo”.

Ahora bien, los órganos administrativos no son las únicas unidades funciona- les en las que se encuadra la Administración pública, sino que normalmente, subordinados a ellos, se dan un conjunto o red de unidades administrativas, que tienen asignadas tareas de auxilio y apoyo a los órganos administrativos, pero que a diferencia de estos carecen de capacidad para expresar externamen- te la voluntad de la Administración en la que se encuadran, es decir, carecen de competencia. Son unidades internas de la Administración, cuya creación y estructuración interna obedece a un elemental principio de división del tra- bajo interno en cada organización. En este sentido, el artículo 7.1 de la LOFA- GE establece que las unidades administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Estas unidades comprenden los puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.

Desde un punto de vista procedimental, estas unidades carecen, por lo gene- ral, de competencias resolutorias, de modo que su función se limita a la pro- ducción de actos de trámite y a su instrucción.

3.4.1. Criterios de estructuración de los órganos

Cada administración es una organización compleja, estructurada en una plu- ralidad, mayor o menor según los casos, de órganos administrativos. A este respecto, existen tres criterios de estructuración de las Administraciones Pú- blicas:

a)�Criterio�material. Supone la distribución de las competencias por fines o materias es decir, se trata de un reparto funcional o por especialización en un sector o subsector de las funciones asignadas a la organización. Este es el cri- terio que preside la tradicional estructuración de la Administración General

del Estado en departamentos ministeriales, y que han asumido también las comunidades autónomas. Pero incluso dentro de un departamento ministe- rial, este criterio sirve para delimitar diversos órganos.

b)�Criterio�jerárquico. Sirve para distribuir las competencias entre órganos que tienen la competencia material sobre una misma materia –por ejemplo, un ministro y un director general. En estos casos el criterio jerárquico ordena la distribución competencial mediante un reparto vertical, atribuyendo inicial- mente a los órganos superiores de la estructura las competencias y potestades de mayor trascendencia. En cambio, este criterio no interviene entre órganos con distintas competencias materiales, y ello por innecesario, pues las relacio- nes entre estos órganos están articuladas con arreglo a tal criterio.

c)�Criterio�territorial. Se aplica para distribuir la competencia entre órganos de una misma entidad con idénticas competencias materiales y situados a un mismo nivel jerárquico, para ello se establece un reparto horizontal, por razón de territorio fijando las oportunas divisiones o circunscripciones territoriales. 3.4.2. Clases de órganos administrativos

Los órganos administrativos suelen clasificarse con arreglo a una serie de cri- terios diversos:

a) Desde un punto de vista funcional

• Órganos�activos, también llamados órganos de gestión, esto es, aquellos cuya función exclusiva o predominante consiste en la emisión de declara- ciones de voluntad, es decir, resoluciones, decisiones… (un Ministro, un Alcalde).

• Órganos�consultivos, cuya función exclusiva o predominante consiste en la emisión de declaraciones de opinión o juicio, por ejemplo, el Consejo de Estado o los consejos consultivos creados por las comunidades autónomas. • Órganos�de�control, cuya función consiste en emitir actos de fiscalización de órganos activos, por ejemplo, la Intervención General de la Adminis- tración del Estado. No obstante, aun cuando se trata de una clasificación tradicional, actualmente solo tiene un valor aproximativo, pues es innega- ble que en múltiples ocasiones la función de consulta de muchos órganos comporta un cierto control sobre el órgano consultante, sin ir más lejos, el Consejo de Estado.

b) Desde un punto de vista territorial

Desde esta perspectiva se distingue entre órganos centrales y órganos perifé- ricos.

• Órganos�centrales, son aquellos que tiene competencia sobre todo el te- rritorio de la administración pública a la que pertenecen.

• Órganos�periféricos, son aquellos cuya competencia se circunscribe a una parte del territorio de la administración de que se trate.

c) Desde un punto de vista estructural

Se puede distinguir entre los órganos unipersonales y los órganos colegiados • Órganos�unipersonales, el titular del órganos es una única persona física,

por ejemplo, un alcalde, un ministro.

• Órganos�colegiados, corresponden a aquellos en los que la titularidad co- rresponde a una pluralidad de personas físicas ordenadas horizontalmen- te, por ejemplo, el Pleno de un ayuntamiento o el Consejo de Ministros, de tal modo que todas ellas concurren a formar la voluntad, juicio u opinión del órgano, sin que ninguna de ellas pueda arrogarse para sí esta facultad.