La historia de la legislación antidumping puede dividirse con bastante claridad en dos períodos. El primero de ellos comienza en los primeros años del siglo XX y llega hasta la Segunda Guerra Mundial, período en el que tiene lugar la aparición de las primeras normativas antidumping a nivel nacional junto a algunos supuestos excepcionales de acuerdos internacionales. El segundo de los períodos se sitúa en el fin de la Segunda Guerra Mundial cuando, una vez enraizadas las primeras legislaciones unilaterales, se inician los movimientos encaminados a lograr una legislación internacional que dotase de una cierta uniformidad al tratamiento dado a las prácticas de dumping por los diferentes países.
Durante los últimos años del siglo XIX y primeros del XX, el arancel era el medio de protección en frontera de la industria nacional por excelencia, siendo continuamente modificado a la alza o a la baja según las circunstancias económicas existentes en los distintos países considerados. Asimismo, su uso estaba influido por el auge representado en cada momento por las tendencias librecambistas o proteccionistas que respectivamente facilitaban o dificultaban la entrada de mercancías extranjeras en el territorio nacional (Crespo: 1997, p.11).
Por otro lado, el nacimiento y crecimiento ininterrumpido del Estado moderno y, especialmente, del Estado de bienestar, llevó a este a interesarse por muchas actividades económicas, incluida la comercial, hasta llegar al exponente más relevante representado por las teorías del mercantilismo. Dicha corriente de pensamiento económico pretendía que el poder público ejerciese una política de intervencionismo, incluyendo la dirección de todo el comercio exterior, y al amparo de la cual comenzaron a proliferar las exportaciones subvencionadas. Hacia 1830,
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aparecen con fuerza posiciones contrarias representadas por el liberalismo y las teorías a favor del libre comercio internacional de Adam Smith y David Ricardo.
En este contexto, unido al desarrollo de la industrialización del último cuarto del siglo XIX y a la aparición de la gran empresa, comienzan a sentirse de una forma creciente, sobre los mercados domésticos los importantes efectos del comercio internacional, poniéndose de manifiesto la eficacia limitada del sistema de barreras tarifarias frente a determinados tipos de prácticas comerciales. Entre 1880 y 1913, la aparición de las empresas multinacionales y la proliferación de trust industriales que actuaban desde posiciones monopolísticas en sus mercados nacionales, acarreó la aparición, de una forma sistemática y más o menos continuada, de prácticas de dumping a la exportación en la mayor parte de los países industrializados.
Durante este primer período, el dumping era objeto de consideración como un tipo de práctica comercial general en la que se encuadraban también las exportaciones subvencionadas. No fue hasta la Ronda de Tokio de 1979 cuando fue reconocida la necesidad de un tratamiento individualizado, siendo las prácticas de dumping y las exportaciones subvencionadas desde entonces en el ordenamiento internacional objeto de regulaciones legales diferenciadas. No obstante, su evolución ha seguido desarrollándose por caminos paralelos, debido a sus evidentes similitudes tanto sustantivas como procedimentales.
Al margen de la existencia de algunos supuestos aislados de convenios bilaterales, como por lo general ocurre en cualquier evolución previa al nacimiento de una ordenación jurídica internacional, la mayor relevancia de las primeras manifestaciones normativas en materia de dumping reside en aquellas que tienen un carácter unilateral.
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En 1904, Canadá es el primer país en adoptar una legislación específica aplicable frente a las prácticas de dumping manifestado en cualquiera de sus formas más comunes. En los años siguientes varios países, todos ellos de la Coommonwealth, siguieron su ejemplo: Nueva Zelanda (1905), Australia (1906) y Sudáfrica (1914). Sin embargo, en estos primeros sistemas, la utilización de derechos antidumping como medio de contrarrestar el efecto de las prácticas de dumping fue recogido únicamente en la legislación de Canadá. El Ministro de Finanzas, W.S. Fielding, implantó lo que era un nuevo tipo de derecho como solución al problema planteado por las disputas entre el sector manufacturero y los agricultores acerca de la necesidad de incrementar o no el nivel de protección tarifaria (Fernández:1969, p.31).
En el resto de estas primeras legislaciones se utilizaba como medio de contrarrestar los efectos perjudiciales de las prácticas de dumping, bien la concesión de ayudas a sus propias industrias, como en el caso de Nueva Zelanda, bien el recurso a la prohibición o restricción de las importaciones en medida suficiente, como en Australia. La legislación de Sudáfrica sigue una estructura y contenido prácticamente idénticos a la normativa canadiense. Por su parte, Australia aprobó la legislación más radical de aquellos momentos, pues autorizaba al Ministro de Justicia a iniciar procedimientos criminales en los supuestos de dumping.
La Primera Guerra Mundial origina la quiebra de todo el sistema libre- cambista creado por Gran Bretaña a lo largo del siglo XIX y se produce también un retraimiento generalizado del comercio internacional, además, la economía de guerra acostumbró a someter las decisiones y actividades económicas al control político y administrativo. El resultado de ello fue que, pese a los intentos llevados a cabo por la
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Sociedad de Naciones (Conferencia Económica de Bruselas, 1920; Génova, 1922; Ginebra, 1927; Londres, 1933), la finalización de la Primera Guerra Mundial llevó aparejada un fuerte incremento del proteccionismo, subidas arancelarias unilaterales, establecimiento de controles de cambio, acuerdos de clearing (por los que el producto de las exportaciones se afecta a la liquidación de las importaciones, de modo que se consiga el equilibrio de intercambios entre los contratantes), restricciones cuantitativas, prácticas comerciales restrictivas y desleales. Este, como su hermano gemelo el nacionalismo, y las prácticas de arruinar al vecino para remediar el desempleo, no fueron ajenos al estallido de la Segunda Guerra Mundial. Este tipo de prácticas comerciales, cuya filosofía puede ser resumida en la expresión
“beggar- my- neighbour”, caracterizadas por devaluaciones competitivas de la moneda y escalada de las tarifas aduaneras, estaban orientadas a preservar e incrementar la demanda hacia la industria doméstica a expensas de los competidores extranjeros (Rodríguez: 1999, p. 56)
La limitación de los intercambios comerciales internacionales había potenciado el establecimiento de industrias nacionales y, en breve tiempo, una vez consolidados esos nuevos sectores productivos, cobra auge la preocupación por la defensa contra las prácticas comerciales desleales. En 1916, Estados Unidos ya había aprobado su primera legislación específica sobre dumping mediante la Revenue Act of 1916.
Finalizada la Primera Guerra Mundial, un gran número de países aprueba nuevas legislaciones antidumping o las modifica en el curso del año 1921: Gran Bretaña, EEUU, Nueva Zelanda, Australia. Estas normativas, junto con la originaria legislación canadiense, y en mucha mayor medida la legislación americana, habrán
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de construir la base de la futura elaboración del artículo VI que recogerá la condena internacional de las prácticas de dumping en el GATT de 1947.
El GATT nació con carácter provisional, a la espera de las futuras ratificaciones de la OIC. En 1948, era un simple acuerdo con una estructura institucional que no comprendía más que una conferencia periódica de los Estados Miembros, llamados partes contratantes, Sin embargo, el Acuerdo General ha devenido, por la fuerza de las cosas, en el único acuerdo multilateral sobre los intercambios comerciales internacionales y, en la práctica, fue el que cumplió, durante más de cuarenta años, la misión que estaba encomendada a la Organización Internacional de Comercio (OIC) en el dominio del comercio, y de la que ha sido relevada, desde enero de 1995, por la Organización Mundial del Comercio. Efectivamente, en la segunda mitad de la década de los cuarenta cuando se creó la Organización de las Naciones Unidas, se había previsto la existencia de tres agencias principales especializadas en el campo económico: el Banco (BIRD), el Fondo (FMI) y la Organización Internacional de Comercio (OIC). El fracaso o la no finalización de la Conferencia de Empleo y Comercio de la Habana en 1948, determinó que algunos países negociadores aprobaran y adoptaran el Acuerdo General de Aranceles y Comercio en el cual se recogían de forma fragmentaria parte de los textos que se iban a incorporar a la Carta de La Habana creando la OIC (Quindimil: 199, p. 202).
Una de las materias incluidas en el original Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio de 1947, ante la insistencia en especial de EEUU, fue el comercio desleal en la forma de prácticas de dumping y de exportaciones subvencionadas. En su artículo VI, “las partes reconocen que el dumping, que permite la introducción de
los productos de un país en el mercado de otro país a un precio inferior a su valor
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normal, es condenable cuando causa o amenaza causar un perjuicio importante a
una producción existente de una parte contratante o si retrasa sensiblemente la
creación de una producción nacional”.
La condena expresa fue posible con el acuerdo de la mayoría de los países participantes y ello, a pesar de la oposición, por ejemplo, del Reino Unido quien argüía que no debía autorizarse la imposición de medidas de protección por no ser el dumping una conducta indeseable.
Se adoptó el concepto más limitado de dumping, abarcando únicamente la fijación de precios predatorios por las empresas. Así pues, en el artículo VI, “un producto exportado de un país a otro debe ser considerado como introducido en el
mercado de un país importador a un precio menor a su valor normal, si su precio
es:
a) menor que el precio comparable, en las operaciones comerciales normales, de
un producto similar destinado al consumo en el país exportador; o
b) a falta de dicho precio en el mercado interior de este último país, si el precio del
producto exportado es:
i) menor que el precio comparable más alto para la exportación de un producto
similar a un tercer país en el curso de operaciones comerciales normales; o
ii) menor que el costo de producción de este producto en el país de origen, más
un suplemento razonable para cubrir los gastos de venta y en concepto de
beneficio.
Se deberán tener debidamente en cuenta, en cada caso, las diferencias en las
condiciones de venta, las de tributación y aquellas otras que influyan en la
comparabilidad de los precios”.
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Otro importante aspecto considerado fue la cuestión de si los derechos antidumping podrían ser aplicados con una finalidad punitiva o si su efecto se limitaría a neutralizar los márgenes de dumping determinados. Finalmente, se abandonó esa idea sancionadora y se acordó que, con el fin de contrarrestar o impedir el dumping, podría percibirse sobre cualquier producto objeto de dumping, un derecho antidumping que no excediera del margen de dumping relativo a dicho producto. Además se determinó la incompatibilidad de la aplicación simultánea de derechos antidumping y derechos compensatorios destinados a remediar una misma situación resultante del dumping o de las subvenciones a la exportación.
El artículo VI manifiesta dos puntos débiles. Primero, que el método para determinar la existencia de un supuesto de dumping no fue objeto de un tratamiento suficientemente amplio sino que se recogen unos parámetros muy básicos siendo, además, su redacción vaga e incompleta debido a su falta de concreción. Segundo, que los estados signatarios sólo estaban obligados a aplicar las disposiciones del artículo VI en la medida en que éstas fueran compatibles con su legislación nacional vigente, en virtud de la llamada “cláusula del abuelo”, también conocida como “cláusula de anterioridad”, previsión de la que hicieron uso la mayoría de los más importantes signatarios del Acuerdo.
Se hacía cada vez más evidente la necesidad de desarrollar y fortalecer esa primera normativa internacional antidumping. A pesar de todas sus deficiencias, el artículo VI del GATT de 1947 tiene el gran mérito de constituir la primera norma de carácter multilateral que ha sido adoptada en esta materia, dotando de uniformidad al menos las condiciones generales en que cada uno de los Estados partes podrían hacer uso de medidas de protección frente a este tipo de prácticas comerciales desleales.
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Ante los problemas de aplicación e interpretación manifestados tras la redacción del artículo VI del GATT de 1947, las partes contratantes solicitaron al Secretario un estudio comparativo de las diferentes legislaciones antidumping vigentes en los estados signatarios. Tras la realización de dicho estudio, publicado en 1958, se puso de manifiesto que era preciso la profundización en determinados aspectos de las normas antidumping. A este fin, fue designado un Grupo de Expertos que presentó su informe en 1961, en un documento que constituye, como indica Stewart, la primera estimación de los resultados de la existencia de la legislación antidumping del artículo VI desde la creación del GATT. Sin embargo, sus observaciones no fueron estimadas por las partes contratantes de forma directa e inmediata, si bien este informe sí tuvo una gran influencia en el desarrollo posterior de esta legislación y, en especial, durante la Ronda Kennedy, en la futura elaboración del Acuerdo de interpretación del artículo VI más conocido como Código Antidumping de 1967.
Tras la adopción del GATT en Ginebra en 1947, tuvo lugar la celebración de sucesivas Rondas negociadoras -la Ronda de Annecy en 1949, Torquay en 1950-51, Ginebra en 1955-56 y Dillon, celebrada también en Ginebra entre 1960 y 1961- que, desde la perspectiva de evolución, no tuvieron gran trascendencia, pues sus objetivos se centraron, casi de forma exclusiva, en la reducción de aranceles aplicables en los intercambios comerciales entre las partes contratantes (Crespo: 1997, p.13).
En este contexto se inicia la Ronda Kennedy en 1963, primera de las rondas de negociación en tomar en consideración el problema de las medidas comerciales no tarifarias incluyendo, además, entre sus objetivos de discusión las prácticas de dumping. Dicha Ronda negociadora finalizó en Ginebra, el 30 de junio de 1967, con
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la suscripción del Acuerdo relativo a la interpretación del artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, conocido como Código Antidumping de 1967 y que representó el primer Acuerdo adoptado sobre barreras no arancelarias al comercio. Su entrada en vigor tuvo lugar el 1 de julio de 1968.
Este Código fue aprobado con el fin de servir de interpretación del artículo VI del GATT de 1947 y así fue, desde un punto de vista formal, tal como su propio nombre indica y tal como se recoge en su Preámbulo. Sin embargo, la extensión del contenido de elementos, tales como el perjuicio y los requisitos de causalidad, unido al hecho de que se recogía la obligación de los Estados signatarios de adaptar sus legislaciones nacionales a las disposiciones del Código Antidumping, hacen muy difícil valorar su eficacia como dotada de un simple carácter interpretativo. Por otra parte, el cumplimiento del compromiso asumido por los Estados de adoptar su normativa interna a la del Código debería suponer la plena asunción del contenido del artículo VI y, por ende, una renuncia implícita al ejercicio de los derechos que en este ámbito pudiera ampara la “cláusula del abuelo”. No obstante, la realidad resultante no fue tan sencilla y así se pudo comprobar en la diversidad de los criterios mantenidos por los Estados en lo referente a estimar su propia legislación como conforme a la normativa del Código Antidumping.
El Código recoge reglas más precisas en la determinación del dumping y del perjuicio, clarificando la exigencia de una manifiesta relación causal entre ambos elementos, de tal forma que pudiera establecerse que la causa principal del perjuicio importante sufrido por la industria nacional, fuese el dumping. Las investigaciones sobre ambos elementos debían de ser llevadas a cabo de forma simultánea, no pudiendo, además, aplicarse medidas provisionales hasta la conclusión de una
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primera determinación positiva sobre la concurrencia de ambos elementos. Asimismo, el Código limitaba el margen temporal de la posible aplicación retroactiva de los derechos antidumping (Quindimil: 1997, p. 202)
Entre sus disposiciones, el Código recogía la creación de un Comité Permanente de Prácticas Antidumping, integrado por representantes de los Estados signatarios del Código, dicho comité se encargaba de supervisar la adaptación de las legislaciones internas al Código, revisando regularmente las normativas nacionales vigentes mediante la presentación por los Estados de notificaciones e informes periódicos, así como las medidas antidumping tomadas en su aplicación. Además de ejercer una labor de supervisión, este Comité pretendía ser un foro de consultas e intervenir en la conciliación de los conflictos surgidos entre las partes con ocasión de la aplicación e interpretación de la normativa antidumping.
Esta séptima Ronda GATT comenzó en septiembre de 1973, no concluyendo, sin embargo, hasta 1979. Sus objetivos eran muy ambiciosos, tanto en el aspecto de las negociaciones arancelarias como especialmente en el terreno de las medidas no tarifarias.
Durante el período de recesión económica internacional generada por la crisis del petróleo, se produjo una creciente proliferación de medidas proteccionistas, acompañada del incremento de las prácticas de dumping. La necesidad de utilizar con mayor eficacia y frecuencia los mecanismos antidumping, generó una particular sensibilidad en los países sobre la conveniencia de una revisión del sistema antidumping.
Entre los aspectos que planteó el Comité, relativo a los problemas del anterior Código, se encontraban los referidos a la protección regional, los compromisos de
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precios, los ajustes aplicables en los precios comparados por diferencias que afectaban a esa comparabilidad entre el precio doméstico y el precio de exportación del producto similar vendido en el mercado doméstico y en el mercado de exportación, las ventas a pérdida, la iniciación y reapertura de los procedimientos, la justificación y reconsideración de decisiones, la definición de perjuicio importante o la relación de causalidad entre el dumping y el perjuicio.
La principal innovación derivada de la revisión del Código Antidumping fue la relativa a la causalidad, ya que se acordó la eliminación del requisito de que el dumping tuviese que ser la causa principal del perjuicio sufrido. A diferencia del Código de 1967 que exigía la demostración de que el dumping era la causa “principal” del perjuicio sufrido por la industria nacional, aun existiendo otros factores, las nuevas disposiciones simplifican este criterio. Será necesario probar que las importaciones objeto de dumping están causando un perjuicio a la industria nacional pero no como causa principal sino que, admitiendo la posible concurrencia de otros factores que contribuyan a ocasionar ese daño, sólo se exige que se deslinde el perjuicio causado por el dumping del resto de los factores causantes con el fin de no atribuir a aquel el perjuicio ocasionado por éstos.
Además, el nuevo Código dispone que la determinación del perjuicio estará basado en el examen de dos factores: el volumen de las importaciones objeto de dumping y sus efectos sobre los precios en el mercado doméstico de los productos similares y en el consiguiente impacto sobre los productores del mercado doméstico de tales productos.
El nuevo Código recoge normas más detalladas para la determinación del efecto de las importaciones objeto de dumping sobre la producción nacional del