102 Criterio de fundamentación política bajo el cual se tienen en cuenta para la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado la compe-tencia radicada en diversos entes estatales, para su prestación según regulación legal.
103 Criterio de fundamentación económica
104 Este tipo de gravamen recibe el nombre de alternativas de cargos a los usuarios.
105 Adicionalmente, el artículo 4 de la Ley 310 de 1996 estableció en el Parágrafo 1: los incrementos y eventos a que se refieren los numerales del presente artículo se destinarán exclusivamente a la financiación de Siste-mas de Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros y se cobrarán a partir del 1o. de enero del año siguiente a aquel en que se perfeccione el contrato para su desarrollo; y en el Parágrafo 2: en el evento que resulte necesario acudir a la financiación parcial mediante el sistema de la contribución por valorización, los estudios, el recaudo y la administración en general lo realizará la entidad especializada en el tema del respectivo municipio o del municipio núcleo o metrópoli, mediante convenio interadministrativo con la empresa o entidad que adelante el sistema masivo de transporte.
42
42Como fuente principal de financiamiento de los en-tes locales, mediante la Ley 86 de 1989 se creó la sobretasa en el precio de la gasolina, la cual se desti-nó a inversiones en vías urbanas y a la implantación de proyectos de transporte masivo de pasajeros. Pos-teriormente, la Ley 128 de 1994 destinó la sobretasa en el precio de la gasolina como patrimonio de las Áreas Metropolitanas y su destinación continuó sien-do la misma: implantación de proyectos de trans-porte masivo de pasajeros.
Con la expedición de la Ley 488 de 1998 se devolvió a los municipios los recursos de la sobretasa a la gaso-lina y se estableció la competencia para su adopción en los concejos municipales o distritales, los cuales fijarían la tarifa aplicable en su jurisdicción, que no podría ser inferior al 14% ni superior al 15%. Para el caso de Bogotá la tarifa aplicable continuó siendo hasta del 20%.
Finalmente, la Ley 788 de 2002 modificó las tarifas de la sobretasa y a partir del 1o de enero de 2003 son las siguientes: tarifa municipal y distrital, un 18,5%; tarifa departamental, un 6,5% y la tarifa para el dis-trito capital un 25%.
Los componentes en los cuales la Nación partici-pa son sólo aquellos de infraestructura física, tal como se estableció mediante el artículo 14 de la Ley 86 de 1989 que reza "...las tarifas que se co-bren por la prestación del servicio de transporte masivo deberán ser suficientes para cubrir los cos-tos de operación, administración, mantenimiento y reposición de los equipos. En ningún caso el Gobierno Nacional podrá realizar transferencias para cubrir estos costos".
Posteriormente, mediante el artículo 16 del Decreto 3109 de 1997 se fijó que "...los recursos que apropie
la Nación en dinero y en especie para cofinanciar un sistema de servicio público de transporte masivo de pasajeros estarán dirigidos a obras civiles, super-estructura, equipos y otros costos siempre y cuando se destinen únicamente para atender el costo de los componentes del Sistema Integrado de Transporte Masivo. En todo caso, los aportes de la Nación no se podrán utilizar para el mantenimiento, operación y administración del sistema público de transporte masivo de pasajeros".
De esta manera, la tarifa se convierte en el único medio de retorno de las inversiones realizadas en el parque automotor y en los equipos necesarios para la operación. Esta hipótesis fue adoptada en este estu-dio, una vez que las posibilidades de aporte local para obras son limitadas, no hay fuentes disponibles de financiamiento de largo plazo y las tasas de inte-rés para financiamiento de la flota son de corto pla-zo y quedan en manos de los operadores privados. En el cuadro 7 se presentan los recursos comprome-tidos por la Nación de acuerdo con los convenios de financiación firmados; de la misma manera, se in-cluyen los recursos que se han desembolsado a Bo-gotá y Cali que son los únicos que a mayo de 2004 habían recibido desembolsos; la diferencia entre el valor de los aportes a cargo de la Nación y los des-embolsos que ha realizado, arroja el saldo a su cargo. Se observa entonces que las inversiones requeridas ascienden a $6,8 billones de pesos de 2004, equiva-lentes aproximadamente al 2,8% del PIB de 2004 y al 8,8% del presupuesto consolidado del sector pú-blico en este mismo año; de dichos recursos la Na-ción financia $4,3 billones, equivalentes al 64% del total de la inversión requerida, mientras los entes territoriales financian los $2,5 billones restantes, que equivalen al 36% de las inversiones.
Compromisos de la Nación en convenios de financiación para SITM (millones de pesos de 2004)
Ciudad Aportes Aportes Valor Desembolsos Saldo
ente local Nación convenio Nación Nación
Bogotá D.C $2.001.499,8 $3.459.265,0 $5.461.832,7 $400.892,4 $3.058.372,6 Cali $291.881,6 $676.379,6 $968.261,2 $16.041,9 $660.337,7 AMCO $33.557,4 $62.640,4 $96.197,8 $0,0 $62.640,4 Cartagena $96.180,0 $143.850,0 $240.030,0 $0,0 $143.850,0 Totales $2.423.118,8 $4.342.135,0 $6.766.321,8 $416.934,3 $3.925.200,7 Cuadro 7
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43 Cabe anotar que los proyectos de Bogotá y Califue-ron pactados con aportes de la Nación en dólares, que se actualizan, para el caso de Bogotá por la tasa de cambio existente en el momento de realizar cada uno de los desembolsos mientras que para el caso de Cali, el monto del desembolso se actualiza inicial-mente con la inflación de Estados Unidos y poste-riormente se hace la conversión por la tasa de cam-bio existente al momento del desembolso. Los des-embolsos de los convenios del AMCO y Cartagena se fijaron en pesos colombianos y se actualizan con la inflación del país.
En el cuadro 8 se incluyen las fuentes de financia-ción de los aportes que la Nafinancia-ción realizará entre 2004 y 2016 a los diferentes proyectos: $1,5 billones pro-vienen de recursos de endeudamiento con el BID, el BIRF y la CAF; los recursos restantes deben prove-nir del Presupuesto General de la Nación. Por su parte, los recursos que deben aportar los entes terri-toriales provendrán principalmente de un porcenta-je de la sobretasa al precio de la gasolina.
En la gráfica 7 se observa la distribución de los com-promisos de la Nación sobre los cuales se deben
ha-Financiación de la Nación
Fuentes Nación Millones de pesos Millones de US$
de 2004 de 2004
BIRF $582.596 US$218
BID $534.002 US$200
CAF $400.502 US$150
Recursos ordinarios $2.408.101 US$902
Total aportes $3.925.201 US$1.470
Cuadro 8
Fuente: MHCP, World Bank Report No. 28926-CO.
Distribución de aportes de la Nación 2004-2016(*) (En millones de pesos de 2004)
Gráfica 7
(*) La columna Vigencias Anteriores son desembolsos pactados contractualmente, pero que
no se han hecho efectivos $500.000 $ $100.000 $200.000 $300.000 $400.000 Vig. Ant. 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
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44cer efectivos los desembolsos correspondientes, se ob-serva una mayor carga de aportes entre los años 2004 y 2007, lo cual se explica por ser el periodo en el cual convergen etapas de construcción de los cuatro pro-yectos que cuentan con convenio hasta la fecha. Con el fin de examinar la viabilidad de las fuentes de financiación locales se realizó una simulación del comportamiento de la sobretasa al precio de la gaso-lina. Para ello se construyeron tres escenarios; en el primero, la sobretasa a la gasolina crece de acuerdo con el IPC proyectado en el Marco Fiscal de Media-no Plazo fijado por el Ministerio de Hacienda; en el segundo, el consumo anual de gasolina crece en un 1,2% y el precio de referencia WTI106 de mediano plazo sobre el cual se fija el precio de la gasolina, es de US$33,5 de acuerdo con el EIA107; para el tercer escenario el consumo anual de gasolina crece en 1,2% y el precio de referencia WTI, sobre el cual se fija el precio de la gasolina, es US$26, de acuerdo con las proyecciones de un estudio realizado por CERA108 y contratado por la UPME.
Sobre la senda de crecimiento del consumo legal de gasolina global para el país, se estableció la siguien-te participación, con base en el comportamiento his-tórico de cada ente local: para Bogotá, el 23,63%; Cali, el 6,32%; Cartagena, 1,99%; Dosquebradas, 0,36%, y Pereira, 1,10%. Posteriormente se procedió a calcular, con base en el precio de sobretasa estimado promedio para cada año y los consumos legales de gasolina estimados en cada ente territorial, el valor estimado del ingreso por dicho concepto, y luego se calculó el monto de los aportes al SITM con base en el porcentaje comprometido de dichos recursos. Para el primer escenario se supone que la elasticidad precio es compensada con la elasticidad ingreso; para el segundo y el tercero, se construye el valor de la sobretasa y se supone que, una vez finalizado el des-monte de subsidios al precio de la gasolina, la ten-dencia presentada desde 1999 hasta hoy, en la cual el consumo ha venido disminuyendo y desaparece de acuerdo con la elasticidad hallada se fija una sen-da de crecimiento del 1,2031%.
Los escenarios planteados son optimistas, puesto que existen factores económicos que están llevando a sus-tituir el consumo de gasolina por diesel109, pues me-diante un modelo que estima la función de deman-da de gasolina en Colombia utilizando el método de variables instrumentales, se observó que la función de demanda de gasolina en Colombia depende de los precios relativos de la gasolina con respecto al diesel, el ingreso per capita, el precio relativo del parque automotor de los vehículos privados con
res-pecto a los vehículos públicos y el cambio tecnológi-co representado en mayor eficiencia energética110. Otra hipótesis que no se contempló en este trabajo es la disminución de gasolina legal, compensada, en alguna proporción, por el aumento del contra-bando de gasolina y el robo de la misma.
Los riesgos existentes en la financiación de los apor-tes locales se evidenciaron en los altos índices de crecimiento que debe presentar la renta destinada para financiar los SITM en cada ente local, como se describe a continuación.
Para que Bogotá dé cumplimiento a los aportes pac-tados en el convenio de financiación, se requiere que los recursos por sobretasa al precio de la gaso-lina crezcan 113,02% en un periodo de trece años; para Cali, que crezcan 31,59% en un periodo de cuatro años; para Cartagena se requiere un creci-miento de 284,09% de los recursos por sobretasa al precio de la gasolina en un periodo de tres años; Dosquebradas requiere que crezcan 73,08% en un periodo de seis años, y Pereira requiere que los re-cursos por sobretasa al precio de la gasolina crez-can 22,57% en un periodo de seis años.
Bogotá comprometió en el proyecto SITM el aporte del 50% de los recursos obtenidos por la sobretasa al precio de la gasolina. Para el periodo 2004-2016 los recursos comprometidos por el Distrito, a pesos de 2004, son $1,69 billones; como resultado de la simulación se obtuvo que en el escenario 1, habría un faltante estimado en pesos de 2004, de $248 millardos, equivalentes a 14,63% de los recursos a cargo; en el escenario 2, el faltante estimado, en pesos de 2004, sería de $119 millardos, equivalen-tes a 7,04% de los recursos a cargo del ente local; y en el escenario 3 se presenta un faltante estimado, en pesos de 2004, de $480 millardos, que equivalen al 28,33% de los recursos comprometidos. El flujo de cada escenario y los aportes requeridos se pueden apreciar en pesos corrientes en la gráfica 8.
106 West Texas Intermediate
107 Energy Information Administration. http://www.eia.doe.gov 108 Cambridge Energy Research Institute. http://www.cera.com 109 Además de haberse iniciado la sustitución por gas. 110 DG=PG/Db1*PIBb
3*PAb 4*IPCb
5DTb
6, donde PG/D es el precio de la gaso-lina con respecto al Diesel, PPA es el precio relativo del parque automotor de los vehículos privados con respecto al público, PIB es el ingreso per capita, PA vehículos públicos per capita año, IPC es el Índice de Precios al Consumidor, DT es la variable que representa el cambio tecnológico. Este es un modelo simplificado del presentado en el trabajo y b es la elasticidad de cada una de las variables. "Estimación de la función de demanda de gasolina automotor para Colombia" como tesis de grado a la Universidad Javeriana por Ángela María Parrado Castañeda, en marzo de 2003.
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45 El desarrollo del convenio de este SITM es el másavanzado pues, como ya se ha enunciado en otras partes de este documento, tiene en operación la Fase I y parcialmente la Fase II. De dicho desarrollo se obtiene en términos del convenio los resultados con-signados en el cuadro 9.
Preocupa a la Contraloría General de la República (CGR) que, de acuerdo con el desarrollo que ha teni-do la implementación del SITM en Bogotá, se prevé una mayor necesidad de recursos a los contempla-dos en el convenio de financiación existente. Esto se presenta debido a que en los costos del diseño
ini-cial se fijó un precio por kilómetro de sistema de US$5,2111 millones, mientras que los costos de con-tratación presentados en la Fase II son de US$13,37112
millones, sin incluir los costos de financiación, de tal manera que los recursos adicionales requeridos para cubrir 306 km. faltantes podrían ser del orden de US$3.278 millones.
111 Ver costos de diseño del SITM Transmilenio, Documento CONPES 3093 de 2000.
112 Con base en los valores consignados en el Plan Marco de Transmile-nio de Noviembre de 2003.
Desarrollo del Convenio SITM Bogotá-Nación
Concepto Millones de pesos
de 2004
Total ingresos $5.461.832,7
Giros de la Nación al convenio $400.892,4
Total comprometido Fase I - Fase II $3.108.893,8
Saldo no comprometido $2.352.939,0
Proyección de gastos 2004 - 2011 $172.237,6
Diferencia entre fuentes y compromisos totales $2.180.701,3 Cuadro 9
Fuente: Plan Macro de Transmilenio, noviembre de 2003.
Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Bogotá (millones de pesos)
Gráfica 8
Fuente: Convenio de Financiación, Cálculos CGR. $250.000 $50.000 $100.000 $150.000 $200.000 $ 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Escenario 2
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46El mayor costo previsto para el caso de Bogotá se presenta porque en el diseño del proyecto no se con-templó como infraestructura del SITM las obras de desarrollo urbanístico, las adecuaciones de las redes de servicios públicos, mayores intervenciones en la estructura de los pavimentos y el mantenimiento de la infraestructura construida.
Cali comprometió en el proyecto SITM el aporte del 70% de los recursos obtenidos por la sobretasa al precio de la gasolina. Para el periodo 2004-2014 los recursos comprometidos, en pesos de 2004, son $292 millardos. Como resultado de la simulación se obtu-vo que en el escenario 1 habría un faltante, estimado en pesos de 2004, de $30 millardos, equivalentes a 10,40% de los recursos; a cargo de Cali; en el escena-rio 2, no existiría ningún faltante estimado de recur-sos; y en el escenario 3, se presenta un faltante esti-mado, en pesos de 2004, de $66 millardos, que equi-valen al 22,55% de los recursos comprometidos por Cali en el convenio de financiación. El flujo de cada escenario y los aportes requeridos se pueden apre-ciar en pesos corrientes en la gráfica 9.
Cartagena comprometió en el proyecto SITM el apor-te del 37,83% de los recursos obapor-tenidos por la sobretasa al precio de la gasolina. Para el periodo 2004-2013 los recursos comprometidos, en pesos de 2004, son $96 millardos. Como resultado de la
si-mulación se obtuvo que en el escenario 1, habría un faltante estimado, en pesos de 2004, de $48 millardos, equivalentes a 49,69% de los recursos a cargo; en el escenario 2, el faltante estimado, a pe-sos de 2004, sería de $39 millardos, equivalentes al 40,89% de los recursos; y en el escenario 3, se pre-senta un faltante estimado, en pesos de 2004, de $52 millardos, que equivalen al 54,49% de los re-cursos comprometidos. El flujo de cada escenario y los aportes requeridos se pueden apreciar en pesos corrientes en la gráfica 10.
Dosquebradas comprometió en el proyecto SITM el aporte del 42% de los recursos obtenidos por la sobretasa al precio de la gasolina. Para el periodo 2004-2010 los recursos comprometidos, en pesos de 2004, son $9,2 millardos113. Como resultado de la simulación, se obtuvo que en el escenario 1, habría un faltante estimado, en pesos de 2004, de $2 millardos, equivalentes a 22,42% de los recursos; en el escenario 2, el faltante estimado, en pesos de 2004, sería de un millardo equivalentes al 11,02% de los recursos que le corresponden; y en el escenario 3, se presenta un faltante estimado, en pesos de 2004, de $2,9 millardos, que equivalen al 31,33% de los re-113 No se incluyen los recursos utilizados para márgenes de cobertura de deuda.
Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Cali (millones de pesos)
Gráfica 9
Fuente: Convenio de Financiación, Cálculos CGR. $70.000 $ $10.000 $20.000 $30.000 $40.000 $50.000 $60.000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
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47 cursos comprometidos. El flujo de cada escenario ylos aportes requeridos se pueden apreciar en pesos corrientes en la gráfica 11.
Pereira comprometió en el proyecto SITM el aporte del 58% de los recursos obtenidos por la sobretasa al precio de la gasolina. Para el periodo 2004-2010 los recursos comprometidos, en pesos de 2004, son $26 millardos114. Como resultado de la simulación se ob-tuvo que en ninguno de los escenarios habría faltantes estimados de recursos a cargo de Pereira. El flujo de cada escenario y los aportes requeridos se pueden apreciar en pesos corrientes en la gráfica 12. En síntesis, en el cuadro 10 se aprecian los faltantes de recursos locales para cada una de las ciudades objeto del análisis y la representación del porcentaje faltante con respecto al aporte local total.
En caso de no completar los recursos requeridos por los proyectos de SITM las ciudades de Cali y Carta-gena presentan un panorama actual en materia de endeudamiento que no les permitiría acceder a re-cursos vía endeudamiento, porque ambos entes te-rritoriales se encuentran en programas de ajuste y reestructuración de pasivos mediante los mecanis-mos implementados en la Ley 617 de 2000. Para el
caso de Cali, de acuerdo con información suminis-trada por el MHCP, su sostenibilidad115 era de 143%, es decir, que por cada $100 que le ingresaban y po-día disponer, debía $143. De acuerdo con las cifras registradas por la CGR, el saldo de la deuda en mar-zo del año 2004 había disminuido en tan sólo un 1,4%; por su parte, Cartagena registró, de acuerdo con el MHCP, un índice de sostenibilidad del 110,7%; llama la atención que dentro del presupues-to del ente terripresupues-torial para la vigencia de 2004 apa-rezcan ingresos vía endeudamiento con el BID por $94 millardos116.
En la otra orilla se encuentran Bogotá y Dosquebra-das; el primero posee un índice de sostenibilidad 114 No se incluyen los recursos utilizados para márgenes de cobertura de deuda.
115 Entendida como la relación existente entre el saldo de la deuda y los ingresos corrientes de libre disponibilidad.
116 Al respecto la Ley 358 de 1997 señala que ninguna entidad territorial podrá, sin autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, contratar nuevas operaciones de crédito público cuando su relación inte-reses-ahorro operacional supere el 60% o su relación saldo de la deuda/ ingresos corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las obligaciones contingentes provenientes de las operaciones de crédito público se compu-tarán por un porcentaje de su valor, de conformidad con los procedimien-tos establecidos en las leyes y en los reglamenprocedimien-tos vigentes.
Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Cartagena (millones de pesos)
Gráfica 10
Fuente: Convenio de Financiación, Cálculos CGR. $2.000 $14.000 $12.000 $10.000 $8.000 $6.000 $4.000 $ $16.000
Aportes SITM Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3
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48Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Dosquebradas (millones de pesos)
Gráfica 11
Fuente: Convenio de Financiación, Cálculos CGR.
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 $ $2.000 $800 $1.000 $1.200 $1.400 $1.600 $1.800 $600 $200 $400 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 $ $2.000 $800 $1.000 $1.200 $1.600 $1.800 $600 $200 $400
Aportes SITM Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3
Escenarios de aportes por sobretasa a la gasolina para Pereira (millones de pesos)
Gráfica 12
Fuente: Convenio de Financiación, Cálculos CGR.