Contenido. Resumen ejecutivo 5

Contenido

Resumen ejecutivo 5

Diagnóstico del transporte urbano en Colombia 9

Lineamientos y avances de la política

de transporte urbano 14

Lineamientos 14

Avances 16

Elementos normativos y arreglo institucional

de los SITM 19 Elementos normativos 19 Arreglo institucional 21 Nivel nacional 26 Nivel territorial 26 Requerimientos institucionales

del Banco Mundial 28

Descripción de los entes gestores 30

Características de la infraestructura de los SITM 31

Generalidades 31

Desarrollo de los SITM basados en buses

de alta capacidad 35

Desarrollo de los SITM en Colombia 37

Financiación de la infraestructura de los SITM 41

Política y estructura tarifaria de los SITM.

El caso Transmilenio 51

Política regulatoria 51

Diagnóstico tarifario 51

Problemática institucional 51

Lineamientos tarifarios en los SITM 52

Descripción de la metodología tarifaria

en Transmilenio 52

Variables incluidas en la formulación tarifaria 52

Formulación tarifaria 54

Simulación de la Tarifa Técnica con incorporación

del costo de la inversión en infraestructura 56

Estimación de la rentabilidad de los operadores

troncales 57

Componente de recaudo y de pagos en los SITM:

el caso transmilenio 59

El recaudo: descripción, condiciones

de funcionamiento y problemática 59 La administración de pagos 59 Instrumentos de pago 60 El recaudo 60 Manejo de portafolio 61 Distribución de pagos 62 REPÚBLICA DE COLOMBIA Contraloría General de la República

Contralor General de la República

Antonio Hernández Gamarra

Vicecontralor

Luis Bernardo Flórez Enciso

Asesor del Despacho

Luis B. Carvajal Celemín

Contralor Delegado

Antonio José Marulanda Rojas

Director de Estudios Sectoriales

Juan Sánchez Rodríguez

Director Vigilancia Fiscal

Fernando López García

Asesora de Gestión

Gladys Rojas Rojas

Profesionales Dirección de Estudios Sectoriales

Yasmín Lucía Durán Bobadilla Jairo Ernesto Mojica Murcia José Robinson Gómez Trejos Sergio Luis Duarte Lobo Claudia Stella Ruíz Ruíz

Contraloría General de la República

Calle 17 No 9-82 Bogotá, D.C., Colombia Octubre 2004

www.contraloriagen.gov.co

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Carlos Alberto Maestre Maya Director Oficina

Coordinación editorial

Liliana Gaona García

Edición y revisión de textos

Jaime Viana Saldarriaga Adriana Camacho Castaño

Diseño de Portada

Néstor A. Patiño Forero

Grupo de Diseño-CGR

Diseño y Diagramación:

Andrea Artunduaga Acosta

Grupo de Diseño-CGR

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Concepción 65

Materialización 66

Proceso precontractual 66

Estructura contractual de la operación 68

Concesionarios empresas operadoras 69

Funcionalidad del servicio alimentador 70

Velocidad del sistema 70

Metas operacionales 70 Control 72 Instrumentos de control 72 Indicadores de control 72 Sanciones 72 Encuestas al usuario 72

Acciones complementarias a la operación 75

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Resumen ejecutivo

E l objeto de este estudio es determinar las posibili-dades y limitaciones del nuevo esquema de trans-porte urbano escogido por el país, desde el punto de vista del uso de los recursos públicos y, particu-larmente, de los aportes del gobierno nacional. Es evidente que la necesidad de mejorar la calidad, la confiabilidad y la seguridad de la movilidad de la población urbana por razones de bienestar, econó-micas y ambientales, llevó al Estado a formular una política de transporte masivo para las grandes ciu-dades, que implica una importante inversión de re-cursos públicos.

En el documento se identifican dos partes impor-tantes: la primera, que comprende los cinco capítu-los iniciales, describe de manera completa el marco normativo e institucional de los sistemas integrados de transporte masivo, las características tecnológicas de la infraestructura elegida para implementar estos proyectos en Colombia y analiza el comportamiento futuro de los recursos financieros requeridos para las inversiones; la segunda parte comprende, a partir del caso Transmilenio, un análisis del esquema tarifario, del proceso de recaudo y pagos a los agen-tes privados y la materialización de la operación. A continuación se presenta el contenido de cada uno de los capítulos y las conclusiones de los mismos. En el primer capítulo, Diagnóstico del Transporte Urbano en Colombia, se describen sus principales problemas, los cuales están asociados a: i) la presta-ción del servicio, que se materializa en la sobreofer-ta vehicular, la existencia de un parque automotor obsoleto, la asignación inadecuada de rutas y defi-ciencias en las condiciones de operación y ii) la infraestructura, por deficiencias en la calidad, se-ñalización inadecuada, insostenibilidad de la finan-ciación y distribución modal desigual de la inver-sión. Todo ello se manifiesta en incrementos en los tiempos de viaje, condiciones de seguridad y de comodidad inapropiadas, baja confiabilidad en el sistema de transporte colectivo, fijación ineficiente de tarifas, impactos negativos en el medio ambien-te, aumento en los niveles de accidentalidad, ma-yor consumo energético, afectación del desarrollo urbano y disminución en las condiciones que favo-recen la movilidad.

Se describe cómo el gobierno nacional, en concu-rrencia con los entes territoriales, y buscando supe-rar las condiciones no deseables en las que se desa-rrolla el transporte urbano, propuso la construcción de Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) para aquellas ciudades con población superior a 600.000 habitantes, que requieren dicha alternativa de solución.

En el segundo capítulo se describen los elementos normativos e institucionales, bajo los cuales se viene desarrollando el transporte urbano; de igual mane-ra, se analiza la evolución del marco institucional en los niveles nacional y subnacional, identificando las limitaciones del arreglo vigente.

Se evidencia la ausencia de una política nacional e integral de transporte urbano, debido a la dis-persión normativa y a la definición, de manera aislada, de los marcos legales tanto para el trans-porte colectivo como para el transtrans-porte masivo, con prelación a la oferta de infraestructura, lo que deja de lado la reorganización del transporte. Re-vela también la inexistencia de un ente regulato-rio autónomo que garantice la prestación del ser-vicio en condiciones adecuadas de calidad, segu-ridad y bienestar. Asimismo, se muestra la existen-cia de vacíos institucionales que les brindan privi-legios a los agentes privados y la falta de claridad en las competencias asignadas a las entidades na-cionales y territoriales.

En el tercer capítulo se realiza un análisis comparati-vo de los principales tipos de tecnologías de trans-porte masivo de pasajeros como son: el metro, el tren ligero (LRT) y los basados en buses de gran ca-pacidad (BRT), a partir de sus características de ope-ración, costos de inversión, nivel de servicio y tiem-pos de implementación.

De esta comparación se establece que los sistemas tipo metro presentan ventajas para la solución de los problemas asociados al transporte en corredores de alta demanda. Sin embargo, los costos de inversión y el prolongado periodo de construcción hacen esta opción poco aplicable en las ciudades colombianas, bajo las restricciones fiscales que enfrentan la na-ción y los entes territoriales.

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Los sistemas BRT se han venido implantando como solución para el transporte masivo en varias ciuda-des de Latinoamérica, por sus ventajas en la reduc-ción del tiempo de implementareduc-ción, bajos costos de inversión y flexibilidad. Ello no desconoce las des-ventajas que tienen frente a otros sistemas, tales como la baja velocidad de operación, el menor nivel de servicio, su limitada capacidad de transporte de pa-sajeros, la menor vida útil de las vías y del parque automotor, las mayores ocupaciones de espacio en las vías y, dependiendo de la tecnología escogida para su parque automotor, la utilización de recursos energéticos escasos y contaminantes.

En este capítulo, además, se identifica que la im-plantación del SITM en Bogotá influyó para que otras ciudades adoptaran sistemas de transporte ba-sados en buses de alta capacidad en vías de uso ex-clusivo. A partir de esta experiencia se impulsó la elaboración de estudios de preinversión en otras ciu-dades, se determinó la forma cómo la Nación parti-ciparía en el financiamiento de la infraestructura de estos proyectos, de acuerdo con los términos estable-cidos en la Ley 310 de 1996, y se fijó una estrategia general para las ciudades que, en el futuro, requie-ran de una solución similar.

En el cuarto capítulo se tratan la financiación de la infraestructura y la puesta en operación de los SITM. Se observa que, de acuerdo con los convenios firma-dos por la Nación, las inversiones requeridas ascien-den a $6,8 billones (pesos de 2004) de los cuales ésta financia $4,3 billones, equivalentes al 64% del total de la inversión requerida, mientras los entes territo-riales financian los $2,5 billones restantes que equi-valen al 36% de las inversiones. La Nación tiene ase-gurada la financiación de $1,5 billones provenien-tes de recursos de endeudamiento con el BID, el BIRF y la CAF; los recursos restantes deben prove-nir del Presupuesto General de la Nación; y los que deben aportar los entes territoriales provendrán prin-cipalmente de un porcentaje de la sobretasa al pre-cio de la gasolina.

De acuerdo con el desarrollo que ha tenido la imple-mentación del SITM en Bogotá, se prevé una mayor necesidad de recursos a los contemplados en el con-venio de financiación existente. Esto se presenta debido a que en los costos del diseño inicial se fijó un precio por kilómetro de US$5,2 millones, mien-tras que los costos de contratación presentados en la Fase II son de US$13,37 millones, sin incluir los de financiación, de tal manera que los recursos adicio-nales requeridos para cubrir 306 km. faltantes po-drían ser del orden de US$3.278 millones.

El mayor costo proyectado para el caso de Bogotá se presenta porque en el diseño del proyecto no se con-templa como infraestructura del SITM las obras de desarrollo urbanístico, las adecuaciones a las redes de servicios públicos, mayores intervenciones en la estructura de los pavimentos y el mantenimiento de la infraestructura construida.

Debido a que esta política sectorial se formalizó de manera posterior a la estructuración y la firma de los convenios de financiación con Bogotá y Cali, se ob-serva una financiación de componentes de infraes-tructura mayor en estas ciudades con respecto a los convenios firmados para las ciudades de Cartagena y Pereira-Dosquebradas. Sin embargo, a juicio de la Contraloría General de la República (CGR), los ma-yores recursos requeridos por los SITM no deberían ser financiados por la Nación, cuando se destine a obras complementarias de desarrollo urbanístico, adecuación de redes de servicios públicos, manteni-miento de la infraestructura y/o costos financieros del ente territorial.

Existen riesgos en la financiación de los aportes a cargo de las entidades territoriales, lo cual se eviden-ció mediante una simulaeviden-ción encaminada a exami-nar la viabilidad de las fuentes de financiación loca-les. En esta simulación se estableció que los recursos de la sobretasa al precio de la gasolina comprometi-dos para financiar los SITM, alcanzarían en Pereira, mientras que para Cali podrían ser suficientes o existir un faltante de 23%; en Cartagena habría un faltante de recursos que varía entre el 41% y el 55% de los recursos requeridos; en Dosquebradas éste variaría entre el 11% y el 31% ; y para el caso de Bogotá, el faltante estaría entre el 7% y el 28%. Además, el estu-dio muestra que las ciudades de Cartagena y Cali no tienen capacidad de endeudamiento que permita cubrir la totalidad de los recursos faltantes.

En los capítulos siguientes se analiza el sistema Trans-milenio como caso de estudio en temas particulares como el esquema tarifario, recaudo, pagos y opera-ción del mismo.

El quinto capítulo contiene consideraciones en ma-teria institucional y técnica sobre la tarifa y destaca que la metodología aplicada en Transmilenio para su establecimiento utiliza la teoría del costo margi-nal, e involucra en la formulación el concepto de costo económico, lo cual es razonable.

Se realizan dos ejercicios de simulación: el primero, con el objeto de responder a la pregunta sobre la posibilidad de financiar con la tarifa los costos de la infraestructura, asunto de constante debate público.

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ubicado en un rango inicial entre $1.100 y $1.900 (equivalente a una tarifa entre $1.600 y $2.600 a mayo de 2004) que habría provocado una caída de la de-manda de no menos del 36% y la puesta en riesgo del inicio de la operación, de lo cual se deduce que no es conveniente esta estructuración de la tarifa. La segunda simulación calcula la rentabilidad de los operadores privados de la Fase I, otro tema de continua discusión en los medios de comunicación. Con la información disponible se estimó que se si-túa alrededor del 13% real frente a una tasa de refe-rencia de 15%, con lo cual se concluye que, no obs-tante estar por debajo de la tasa de referencia, el operador privado está obteniendo una rentabilidad que le permite la sostenibilidad del negocio sin lle-gar a pérdidas financieras. Sin embargo, se encon-tró que existen otros ingresos provenientes de ex-plotaciones colaterales del sistema (publicidad in-terior en los buses articulados) recibidos por los agentes privados en el caso de Bogotá, que podrían elevar dicha rentabilidad.

En el sexto capítulo se describen los compromisos del operador de recaudo y de la fiducia, observando que el esquema así concebido busca priorizar en el sistema de pagos el concepto de liquidez sobre el de rentabilidad. Igualmente, describe el mecanismo del encargo fiduciario, en el cual se establece un "Fondo Principal" que remunera a los agentes participantes, un "Fondo de Contingencias" para atender posibles diferencias entre la tarifa técnica y la tarifa al usua-rio, además de atender gastos de fomento del uso del sistema, y un "Fondo de Multas y Bonificacio-nes", que soporta un sistema de incentivos, recoge deducciones y cubre exigibilidades de los

concesio-narios. Aparentemente, es un esquema razonable, pero serán las auditorías las que definan finalmente su bondad. Los recursos generados por el Sistema Transmilenio entre enero de 2001 y mayo de 2004 y su administración fiduciaria muestran que existe una alta correspondencia entre los pagos a los diferentes agentes y lo establecido en la tarifa técnica.

Finalmente, en el séptimo capítulo se describe la for-ma como se for-materializa el proceso de operación en Transmilenio y se analizan los incentivos encamina-dos a estimular la participación de pequeños propie-tarios, y se concluye que éstos han sido insuficientes, puesto que la representación de ellos en la operación del sistema es mínima. La propiedad accionaria está altamente concentrada: el 21% de las personas jurídi-cas que son socios posee el 88% del total de la propie-dad en la operación troncal. Cabe aclarar que esta tendencia a la concentración no es nueva, pues tam-bién se presenta en el transporte colectivo tradicio-nal. Esto indica que se deben de desarrollar esquemas que fomenten una mayor participación orientada a la democratización de la propiedad.

En síntesis, los SITM aportan a la solución de los problemas de transporte urbano, pero se requiere la adopción de medidas complementarias como son: i) la reducción de la sobreoferta vehicular; ii) el esta-blecimiento de un marco institucional donde pre-domine el interés público por encima de los intere-ses de los agentes privados prestadores del servicio de transporte público urbano; y iii) la implementa-ción de medidas de bajo costo y alto impacto sobre la movilidad de pasajeros y el uso del espacio como planes de parqueo, uso de vehículo compartido, se-ñalización vial, entre otros.

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separa-ción espacial de las actividades dentro de las ciuda-des, favorecidas por la segregación espacial de fun-ciones, hacen del transporte un elemento esencial de la vida urbana. El transporte asegura el flujo de personas y mercancías necesario para el desenvolvi-miento de las funciones de las ciudades, y condicio-na los comportamientos relaciocondicio-nados con los viajes a los lugares donde se desarrollan las actividades de los ciudadanos. Además, el transporte contribuye a configurar la forma de la ciudad y se constituye en un uso importante del suelo por la superficie que ocupa o que se reserva para él.

El funcionamiento de las ciudades se mide y se perci-be actualmente por la eficiencia y la calidad de los sistemas y redes de transporte en estrecha relación con el modelo de distribución espacial de las funcio-nes y del contexto socioeconómico en que se enmarcan. Dentro de la ciudad coexisten diferentes modalida-des de transporte, cuyos número y complejidad penden del tamaño de la aglomeración y de las de-cisiones administrativas que se hayan tomado a tra-vés de la historia. Cada sistema se halla integrado por una red vial, una serie de paradas o estaciones, unos puntos de destino y unos determinados vehí-culos que pueden llegar a ocupar un espacio propio (tren de cercanías, tren ligero, metro, tranvía, buses articulados) o que lo comparten con otros usos (auto-móviles, taxis, autobús, colectivos) dependiendo de sus planos de valor de tráfico1_.

El transporte urbano desempeña un rol fundamen-tal en el funcionamiento y el desarrollo de la ciudad porque puede condicionar o permitir su expansión, mejorar o dificultar el cumplimiento de las distintas funciones urbanas, tiene apreciables efectos sobre la calidad de vida de la población por el impacto que produce sobre el tiempo libre y la calidad

ambien-Diagnóstico del transporte

urbano en Colombia

tal, afecta la formación y la estructura tanto de los precios como de los usos del suelo. El grado de dete-rioro manifestado en sus condiciones de prestación no sólo genera preocupaciones por los impactos eco-nómicos y sociales, sino también por los efectos que puede tener sobre el desarrollo urbano.

El desarrollo de una ciudad se ve influido por tres sistemas de transporte: el interurbano, el regional y el urbano. Mientras que el primero afecta la capaci-dad de una ciucapaci-dad para interrelacionarse con las demás y con el exterior, el regional comunica las ciudades con su área de influencia, y el urbano ga-rantiza la circulación al interior de la ciudad. Este documento se refiere a este último.

Las ciudades son el producto de las relaciones de interdependencia entre los elementos de la estruc-tura física y las dimensiones socioeconómicas en el espacio urbano, contando con la intermediación institucional de diferentes niveles de gobierno y la acción del sector privado y la comunidad. Por lo tanto, la gobernabilidad urbana no se alcanza satis-factoriamente desde la perspectiva particular de los mencionados elementos, los cuales son interdependientes, esto conlleva a sustentar el di-seño de estrategias y programas en el análisis de sus interrelaciones.

Esta interpretación de la forma como se estructura la ciudad permite comprender que la carencia de espacio público, cuantitativa y cualitativamente, es mayor en la medida en que las ciudades crecen y se densifican. Los niveles y estándares de provisión de equipamientos presentan iniquidades territoria-les en el nivel regional y al interior de la ciudad respecto a los grupos poblacionales de bajos ingre-sos. La construcción de equipamientos que no con-sidera las infraestructuras ni la ordenación comple-mentaria del suelo, en muchos casos le resta impac-to a la inversión pública por la localización inapropiada de actividades.

En las ciudades colombianas el proceso de construc-ción de las redes de infraestructura, de servicios pú-blicos, de dotaciones y de espacios púpú-blicos, se ha caracterizado por ir a la saga de los procesos de ocu-pación del suelo urbano. Se puede afirmar que los 1 Se considera como planos de valor del tráfico las distintas

caracterís-ticas de cada modo de transporte como la capacidad para el transporte de pasajeros o de cargas grandes o pequeñas, la velocidad, la capacidad para formación de la red, la comodidad del modo, la facilidad de cargue y descargue, el grado de calculabilidad de la capacidad del tráfico, el grado de seguridad y los costos de transporte.

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procesos de urbanización2 _{no han sido ejecutados de}

manera completa, conformando ciudades que presen-tan entre otros3_{, graves problemas de movilidad y}

acce-so derivados de las ineficiencias de los sistemas de trans-porte, del manejo y la administración inapropiados del tránsito y las deficiencias presentadas en la confor-mación y utilización de la malla vial de las ciudades. El diagnóstico del transporte urbano en Colombia, presenta diversos problemas y manifestaciones debi-do a causas estructurales que cada vez son más evi-dentes, tal como se resume en la gráfica 1.

Este diagnóstico expresa cómo en la modalidad de transporte urbano colectivo en Colombia, se han ve-nido acumulando serias deficiencias en materia de velocidades y tiempos de desplazamiento, impactos ambientales y dificultades para la organización de la circulación. A su vez, el transporte en automóvil con-sume gran cantidad de espacio vial, disminuye la capacidad de carga de las vías y genera necesidades crecientes de inversión en infraestructura frente a los recursos previstos. A ello se agrega que no existe una clara definición de las responsabilidades de las au-toridades de tránsito4 _{y transporte}5 _{y se dificulta la}

coordinación entre ellas.

Las ciudades colombianas cuentan con sistemas de transporte en los cuales alrededor del 70% de los viajes se realizan utilizando el servicio de transporte

público urbano6_{, lo cual se explica por el bajo nivel}

de ingreso de una gran parte de la población. Sin embargo, a pesar de las limitaciones de ingreso, la dificultad de acceso a la propiedad y las restriccio-nes sobre el uso del vehículo particular (desmonte del subsidio a los combustibles, pico y placa, entre otras), éste ha venido cobrando una mayor impor-tancia en las ciudades colombianas, aumentando los niveles de congestión7_{. El aumento en el grado de}

motorización (cuadro 1) se puede atribuir a la dismi-nución de los precios relativos de los vehículos, ex-plicado por la apertura de la economía a comienzos de la década de los 90, por el establecimiento de 2 Entendido como aquel que garantiza un suelo previamente dotado con todas las infraestructuras para soportar los diferentes usos urbanos. 3 Se pueden enumerar principalmente: i) el déficit en la distribución de agua potable, en la construcción de alcantarillado sanitario y redes pluviales, ii) el atraso en la construcción de sistemas para el tratamiento de aguas servidas y disposición de residuos sólidos urbanos, y iii) desequilibrios en la dotación de equipamiento comunitarios, en la dota-ción de áreas libre y recreativas y deterioro creciente del espacio público. 4 Es la movilización de personas, animales o vehículos por una vía pública o privada abierta al público.

5 Es el traslado de personas, animales o cosas de un punto a otro a través de un medio físico

6 En Bogotá, el 72% de los viajes motorizados; en Cali, el 65%, y en Ibagué, el 90%.

7 En Bogotá cerca de las 2/3 partes del espacio vial total de la ciudad es ocupado por transporte individual motorizado, mientras que los usua-rios del transporte colectivo apenas ocupan un 27% de ese espacio.

Diagnóstico del transporte urbano en Colombia Gráfica 1 Asociada al Servicio 1. Sobreoferta vehicular 2. Rutas y operación inadecuadas 3. Equipos obsoletos Asociada a la Infraestructura 1. Deficiente calidad 2. Inadecuada señalización 3. Insostenible financiación 4. Desigual distribución modal

MANIFESTACIONES CAUSAS

ESTRUCTURALES Impactos sobre el servicio

1. Mayores tiempos de viaje 2. Inseguridad

3. Incomodidaad 4. Tarifas ineficientes Externalidades 1. Accidentalidad

2. Mayores impactos ambientales 3. Mayor consumo energético 4. Afectación a la movilidad 5. Desarrollo urbano desigual

1. Arreglo institucional deficiente entre autoridades y agentes 2. Regulación inadecuada del servicio y las actividades asociadas PROBLEMÁTICA

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reducción del precio de los vehículos usados. Como se puede observar en la cuadro 1, el país pre-sentó un incremento del 98,9% en su parque auto-motor, mientras la población sólo creció en un 27,1% en el periodo 1990-2002, por lo cual el gra-do de motorización aumentó. Esta tendencia au-menta la congestión de las ciudades, debido a que la provisión de infraestructura requerida por los nuevos vehículos está limitada por los espacios físi-cos disponibles, los físi-costos de inversión superiores a la capacidad fiscal de los municipios y el tiempo de construcción de la infraestructura vial es mayor al requerido por el ingreso de nuevos vehículos al parque automotor8_.

La congestión vial en las ciudades colombianas au-menta la magnitud de las variables no deseables en la prestación de los servicios del transporte público urbano, que se pueden asociar a los equipos, a la infraestructura demandada por estos y a la defini-ción y operadefini-ción de los servicios.

En materia de equipos, las características no desea-bles se presentan por la incorporación de un mayor número de vehículos a los efectivamente requeridos en condiciones de operación eficiente; esta sobreofer-ta vehicular se estima en un 44% para las 23 princi-pales ciudades del país9 _{y se evidencia en una}

dismi-nución en el porcentaje de ocupación vehicular, un aumento en el número de puestos ofrecidos en el transporte público urbano frente al número de pasa-jeros movilizados, un incremento en la cantidad de vehículos de transporte público urbano frente al nú-Grado de motorización en Colombia

Año Población Vehículos Grado de motorización

(habitantes) (unidades) (1) (vehículos por cada 1.000 hab.)

1990 34.485.973 1.548.958 44,92 1991 35.464.912 1.612.259 45,46 1992 36.443.852 1.685.699 46,25 1993 37.422.791 1.867.333 49,90 1994 38.145.051 2.043.684 53,58 1995 38.881.250 2.206.319 56,75 1996 39.631.658 2.331.238 58,82 1997 40.396.549 2.479.504 61,38 1998 41.176.202 2.603.345 63,22 1999 41.970.903 2.662.818 63,44 2000 42.780.941 2.723.178 63,65 2001 43.070.704 2.788.309 64,74 2002 43.834.115 3.081.423 70,30 Cuadro 1

(1) En el periodo 1990-2002 los vehículos destinados al transporte de carga terrestre –públicos más privados– pasaron

de 110.958 a 168.077, lo que demuestra que el aumento en el grado de motorización del país está compuesto en mayor proporción por vehículos de transporte particular

Fuente: DANE, Ministerio de Transporte.

8 En Bogotá el parque automotor en el año 2000 se estimó en aproximada-mente 639.000 vehículos particulares, 54.000 taxis y 21.500 vehículos de servicio colectivo: buses, busetas y microbuses. El parque automotor pre-senta una tasa de crecimiento cercana al 10% anual, en tanto que la construcción de nuevas vías en los últimos años ha sido muy irregular. En términos cuantitativos, la oferta de espacio vial entre 1985 y 1998 creció a un promedio muy inferior al 1% anual. Se calcula que, adicionalmente, el parque automotor flotante en un día normal puede llegar a ser de un 35%. 9 Cálculos con base en la Encuesta de Transporte Urbano Automotriz de Pasajeros, I trimestre de 2004, tomando como ocupación media eficiente 500 pasajeros/bus-día basado en el estudio "Ciudades en Movimiento", Banco Mundial, 2002.

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mero de habitantes, mayores kilómetros de ruta de trans-porte público urbano y un menor número de pasajeros transportados al día por vehículo de transporte público. A pesar de la sobreoferta presentada, el tamaño del parque automotor destinado a la prestación del ser-vicio público de transporte urbano ha aumentado y su composición ha variado presentándose una miniaturización10 _{de los equipos utilizados.}

Efectiva-mente, la proporción de vehículos de menor capaci-dad ha aumentado frente a los de mayor capacicapaci-dad11_,

lo que contribuye a una mayor congestión vehicular en las rutas destinadas al transporte público. En el año 1999, la estimación de vehículos de transporte público urbano era de 47.171, para el año 2004 es de 48.57012_{, lo que muestra un crecimiento en el}

pe-riodo de 2,96% del parque automotor, y actualmente su composición está representada en 39% de buses, 30% de busetas y 31% de colectivos.

La edad estimada de los vehículos destinados al trans-porte público urbano es superior a la de otras ciudades latinoamericanas consideradas modelo en materia de transporte urbano13_{; el parque automotor obsoleto}

pre-senta mayor asignación de riesgos operacionales y me-nores exigencias relacionadas con los niveles de servi-cio. De acuerdo con la Ley 688 de 2001, para el año 2003 se debía haber surtido el proceso de reposición14

de los vehículos modelos 1970 a 1974, lo que equivale al 33% del parque automotor; sin embargo, esta medi-da no soluciona los problemas de sobreoferta medi-dado que el número de vehículos no disminuye y, aunque mejo-ran las condiciones de operación en la prestación del servicio, hace más costosa la reducción del parque au-tomotor. Además, las medidas de repotenciación15 _de

vehículos que normativamente han cumplido su vida útil, agregan una nueva dificultad institucional para la disminución del parque automotor.

La malla vial y la señalización de la infraestructura utilizada por el transporte público urbano son ineficientes o inapropiadas, lo que induce reduccio-nes en materia de seguridad vial y en la capacidad del modo de transporte. Las principales característi-cas de esta problemática en las ciudades colombia-nas se describen en la cuadro 2.

La construcción de nueva infraestructura implica costos de inversión mayores a la capacidad de pago de las entidades territoriales, aunado a que el mante-nimiento de la infraestructura existente tiene restric-ciones fiscales y los recursos requeridos para reali-zarlo son cada vez mayores por la sobreoferta y el mayor desgaste de las vías16_{, por lo cual una}

estrate-gia de construcción de infraestructura no es sosteni-ble financieramente a largo plazo.

La inversión en infraestructura por pasajero es entre cuatro y ocho veces mayor en el caso del transporte particular frente a los sistemas de transporte públi-co, lo que evidencia una distribución de recursos desigual entre modalidades frente a su capacidad de movilización17_{, a esto se agrega que entre un 5% y un}

25% de los viajes realizados en las ciudades colom-bianas se hacen a pie y que la distribución modal favorece el transporte público.

La definición del servicio de transporte público y la operación del mismo se caracteriza por presentar concentración de rutas, una estructura empresarial inadecuada y tarifas ineficientes. Los destinos de los viajes tienden a concentrarse en áreas de alta densi-dad poblacional, en zonas que presentan mayores limitaciones de espacio, lo que genera una concen-tración de vehículos de mediana y baja capacidad por el fenómeno de miniaturización del parque au-tomotor sobre estos corredores, en lugar de utilizar vehículos de mayor capacidad con el fin de hacer un mejor uso de los equipos, de la infraestructura y de los servicios asignados a cada ruta de transporte. La prestación del servicio está a cargo del sector pri-vado18_{, pero no existen empresas de transporte}

urba-10 El comportamiento decreciente en los niveles de ocupación vehicular contribuye a explicar la tendencia hacia un aumento de vehículos de transporte público de menor tamaño, al tener éstos últimos menores costos de operación por pasajero transportado y generar una mayor utilización de la capacidad ofrecida.

11 Los buses presentan una capacidad de 40 pasajeros; las busetas, entre 22 y 30 pasajeros, y los colectivos, un máximo 16 pasajeros. 12 DANE, Encuesta trimestral de transporte urbano automotriz de pasa-jeros, I trimestre de 2004.

13 En ciudades modelo latinoamericanas la edad promedio de los vehícu-los de transporte público urbano está entre siete y nueve años. Se calcula que la edad promedio en Bogotá es de 18 años; en Cali, de 12 años, y en Bucaramanga, de 13 años.

14 La reposición consiste en sustituir un vehículo de transporte público que ha alcanzado el término de su vida útil por otro nuevo o de menor edad, con mejores características técnicas y bajo parámetros de calidad y servicio acordes con las necesidades del mercado y vida útil determinada por la ley. 15 La repotenciación se refiere a que con el cambio o reparación de todas o algunas de las partes del vehículo, pueda continuar en el servicio público y prolongar la vida.

16 En el año 2000 Bogotá tenía 12.400 km. de carriles de vía principal y entre el 2001 y el 2002, la ciudad debía construir 5.000 km/carril de vías nuevas para poner la malla vial al día; lo que equivale a construir en tan sólo dos años cerca de la mitad de las vías que se tienen hoy día para poder soportar todos los vehículos que circularán. Para este mismo período de tiempo la ciudad requería de USD 488 millones para mante-nimiento correctivo y USD 75 millones para mantemante-nimiento rutinario. 17 Ver CONPES 3167 de 2002.

18 Dentro del marco legal, el transporte público urbano está definido como un servicio público planificado, regulado y controlado por el Esta-do. Su prestación permanece principalmente en manos de operadores privados dentro de una economía de mercado en la cual la infraestructura necesaria para su operación la suministra el Estado.

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responsa-bles de la operación de los equipos. Son intermedia-rias entre las autoridades públicas que asignan los derechos de operación y los propietarios de los equi-pos, quienes toman individualmente la gran mayo-ría de las decisiones empresariales como entrar o salir del negocio, escoger y comprar el vehículo, seleccio-nar y contratar al conductor, disponer el día y hora-rios en que opera el vehículo. De esta manera, los riesgos asociados a la prestación del servicio público de transporte en las ciudades son trasladados a los propietarios de equipos y la estructura "empresarial" existente no ofrece beneficios reales para la presta-ción del servicio al usuario final.

Esta intermediación genera altos costos de operación y mantenimiento, y esto disminuye la rentabilidad de los propietarios de los equipos, que busca ser com-pensada mediante la reducción de costos laborales y de aportes destinados a los fondos de reposición de equipos, mantenimientos con menor frecuencia y presión en el incremento de las tarifas. Estas últimas no representan una estructura de costos eficiente y se ven favorecidas por la inadecuada estructura em-presarial descrita anteriormente.

Las condiciones en las cuales se presta el servicio ge-neran una serie de impactos que derivan en factores externos que se evidencian en un incremento de la participación del parque público automotor en la accidentalidad, en la contaminación ambiental por el uso de tecnologías ineficientes en el consumo energé-tico, la obsolescencia del parque automotor, la afecta-ción de la movilidad por la inadecuada programa-ción de rutas y horarios y el desestímulo al desarrollo de funciones urbanas.

Las causas estructurales de la problemática presenta-da y sus manifestaciones tienen un origen claramen-te identificable, asociado a dos fenómenos: i) un arre-glo institucional deficiente entre autoridades públi-cas y agentes; y ii) una regulación inadecuada del servicio público de transporte urbano y de las activi-dades asociadas a este.

Causas de reducción de la capacidad de la infrestructura

Aspecto técnico Características físicas y operativas

deficientes en la infraestructura

Geometría Cambios abruptos en la sección de las vías

Tratamiento deficiente de intersecciones

Señalización Falta de demarcación de los carriles de circulación

Mala localización de señales de tránsito

Semáforos Programación semafórica inadecuada por falta de planificación

o por limitaciones técnicas de los equipos

Visibilidad Falta de iluminación.

Presencia de obstáculos en intersecciones

Capa de rodadura Mal estado del pavimento

Tratamiento del tráfico Falta de segregación física del transporte público para volúmenes altos de pasajeros (uso preferencial o exclusivo de vía)

Falta de regulación de la circulación de vehículos pesados o lentos Sentidos viales conflictivos

Otros Ubicación inadecuada de paraderos

Jerarquización vial inadecuada

Interrupción del tráfico vehicular por descargue y cargue de mercancías y valores, por falta de infraestructura de apoyo o regulación de horarios

Cuadro 2

Fuente: CONPES 3167 de 2002.

19 Variación de la relaciones contractuales las cuales presentan tres modalida-des: (i) salario fijo que es totalmente independiente del número de pasajeros transportados, (ii) mezcla de salario fijo y variable, en cuyo esquema el fijo es menor y la compensación está determinada por el número de pasajeros trans-portados y (iii) un salario que depende únicamente de los pasajeros transpor-tados, siendo éste el más utilizado. Esta última modalidad, denominada "guerra del centavo" ha sido considerada por los analistas como uno de los factores mas determinantes del caótico e inseguro servicio colectivo.

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En la primera causa estructural existen al menos cua-tro razones para su ocurrencia:

I. Una deficiente concepción o definición de la distribución de funciones entre los distintos ni-veles de gobierno (nacional, regional y local) lo que dificulta enormemente, y en ocasiones im-posibilita, una acción estatal coherente. II. Dispersión de la autoridad (en materia de

tránsi-to y transporte) en varias entidades. Normalmente son diferentes aquellas que planifican la ciudad y su sistema vial, de los que construyen y finan-cian las vías, mantienen las vías, se encargan del manejo del tránsito (señales, demarcación, semá-foros, administración del tránsito) y regulan y controlan el transporte público. En la mayoría de los casos, la coordinación entre esas entida-des públicas es precaria o inexistente, con la con-secuente incoherencia de las diferentes acciones. III. Incapacidad técnica de la propia autoridad de tránsito y de transporte por estar sujeta a una fuerte sensibilidad política y a procedimientos presu-puestales y de contratación inflexibles e inade-cuados para las labores que deben acometer. Al mismo tiempo, el poder político de la industria del transporte es considerable, por lo cual las instituciones reguladoras pueden ser fácilmente influidas por los regulados en busca de asegurar que no se modifiquen las reglas de juego en la actividad. Sus responsabilidades, numerosas y dispersas, requieren de una entidad flexible y ágil, con recursos económicos suficientes, con un nú-mero adecuado de profesionales experimentados y conocedores, con agilidad para contratar y con herramientas y poder reales para tomar decisio-nes y asumir sus obligaciodecisio-nes.

IV. En las ciudades de mayor tamaño, se presentan fenómenos de conurbación que sobrepasan la jurisdicción local y envuelven a varios o muchos municipios, sin que alguno de ellos tenga ni la capacidad ni la competencia para ordenar y coordinar las acciones del Estado. Excepcional-mente, existen gobiernos metropolitanos con jurisdicción amplia y suficiente para enfrentar el problema; ain así, los procesos de metropoli-zación y de integración regional son muy débi-les en el país.

La segunda causa estructural que genera comporta-mientos aparentemente erráticos en el transporte público urbano, es la forma inapropiada y mal con-cebida como el Estado ha regulado la actividad: las condiciones para entrar al mercado, el otorgamiento

de rutas y la fijación de tarifas y subsidios, que expli-can el desorden que se observa en la movilidad. La regulación, es decir, la definición de las reglas de jue-go20 _{por parte de la autoridad reguladora, ha}

estimu-lado el surgimiento de múltiples ineficiencias. En esencia, esa forma de regulación resulta en la expe-dición casuística de permisos o equivalentes para que una asociación de transportadores, una sociedad de componentes, una cooperativa, una empresa afiliadora o transportadores individuales, presten el servicio en una ruta específica. Usualmente, las nue-vas rutas son propuestas o promovidas por los mis-mos operadores interesados y no se sigue un proceso de competencia económica en su adjudicación. En general, la tarifa por el servicio es determinada por la autoridad –resultado de una negociación política– dentro de una práctica de tarifa única para todas las rutas de un determinado tipo de servicio en la ciu-dad, la cual no es resultado de un ejercicio técnico. Los permisos son de duración indefinida y sin contraprestación en condiciones de operación del servicio. El sistema general de rutas de la ciudad suele ser el resultado de la evolución de estas prácticas a través del tiempo, con una concentración de recorri-dos a lo largo de los corredores principales y servicio precario o inexistente en las zonas periféricas, en don-de suele aparecer el transporte informal o ilegal. Por todo lo anterior, la política de transporte urba-no está orientada hacia la creación de instrumentos que incentiven a los municipios para la implemen-tación de sistemas de transporte que atiendan las necesidades de movilidad de la población bajo cri-terios de eficiencia operativa, económica y ambien-tal, mediante soluciones operativas de bajo costo y mayor impacto.

Lineamientos y avances

de la política de transporte urbano

Lineamientos

A partir del documento "Ciudades y Ciudadanía"21_,

expedido en 1995, se planteó la necesidad de for-mular una política integral de transporte como ele-mento fundamental del desarrollo urbano, que tenía como objeto: i) la incorporación integral del trans-porte en los planes de ordenamiento territorial, ii)

20 Conjunto de incentivos, restricciones y sanciones para el desarrollo de una actividad.

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promover la modernización de los sistemas de trans-porte público urbano de pasajeros y iii) la incorpo-ración del fortalecimiento de la capacidad de plani-ficación y gestión del transporte como requerimien-tos de la gestión urbana

Con base en las definiciones contenidas en la Ley 310 de 1996 y el Decreto 310922 _{de 1997, se}

determi-nó en el documento CONPES 3167 de 2002 una polí-tica de transporte urbano por parte del Gobierno Nacional encaminada a: i) fortalecer institucional-mente a las ciudades en planificación, gestión, regu-lación y control del tráfico y transporte; ii) incentivar a las ciudades en la implantación de sistemas de trans-porte que atiendan las necesidades de movilidad de la población bajo criterios de eficiencia operativa, económica y ambiental; iii) romper la inercia que motiva la preferencia de las administraciones locales por la expansión de la capacidad de la infraestructu-ra frente a la adopción de soluciones opeinfraestructu-rativas de menor costo y alto impacto; iv) incentivar el uso efi-ciente del automóvil en zonas urbanas y, a la vez, ofrecer alternativas a los usuarios para utilizar el trans-porte público urbano en condiciones de velocidad y comodidad adecuadas; v) apoyar iniciativas de las ciudades en proyectos de transporte público basa-dos en la utilización de vías exclusivas de buses, siem-pre y cuando el tamaño de la población y los niveles de demanda así lo ameriten y se consideren integralmente los aspectos de diseño y operación con los de infraestructura; vi) desarrollar un marco regu-latorio enfocado a optimizar la participación priva-da y sostenibilipriva-dad de los sistemas, usando estímu-los económicos adecuados; y vii) adecuar estímu-los servi-cios a las necesidades de los usuarios, valorando la percepción que ellos tienen de los sistemas de trans-porte.

Con esta política, el Gobierno buscó resolver los pro-blemas relacionados con el exceso de oferta, la dis-tribución de responsabilidades entre los agentes pú-blicos y privados y la falta de conocimiento de los sistemas de transporte. Para ello, la Nación ha apo-yado la contratación de los estudios técnicos de pro-yectos piloto para formular un Plan Integral de Trans-porte para diferentes ciudades, entre las que se en-cuentran: Ibagué, Cali, Bucaramanga, Pereira, Barranquilla, Santa Marta, Soacha y el municipio de Funza, entre otros.

Estos estudios específicos buscan abordar aspectos como la formulación de proyectos de transporte masivo basados en buses, mejoramiento de la admi-nistración del tráfico, fomento a modos de

transpor-te público y no motorizados, definición de estructu-ras organizacionales óptimas para los organismos de tránsito y transporte, entre otros.

A partir de los proyectos piloto, el tamaño de la po-blación y los requerimientos de infraestructura espe-cializada, como los carriles exclusivos para buses de alta capacidad, y análisis adicionales sobre otras ur-bes, se plantea una clasificación de las ciudades co-lombianas en tres grupos. El primero corresponde a aquellas de menos de 300.000 habitantes que, en general, por sus características de densidad y movi-lidad experimentan problemas relacionados con el transporte público urbano de baja intensidad. No obstante, se considera que la experiencia documen-tada de ciudades de mayor tamaño y los lineamientos establecidos en este CONPES proporcionan elementos de gran utilidad para programar coordinadamente su crecimiento con el de los sistemas de transporte, así como para mejorar estos últimos.

El segundo grupo lo conforman nueve ciudades23 _con

poblaciones entre 300.000 y 600.000 habitantes. Es-tas tienen características poblacionales similares y manifiestan problemas en los sistemas de transporte que, por su magnitud, no requieren de importantes desarrollos de infraestructura para resolverlos. El tercer grupo se refiere a ciudades con poblaciones superiores a 600.000 habitantes, que requieren un desarrollo en la infraestructura para resolver sus pro-blemas de transporte, cuya complejidad varía consi-derablemente según las condiciones de demanda. La priorización del transporte público, con exclusi-vidad en el uso de la vía, es adecuado para atender niveles de demanda concentrada superiores a 7.000 pasajeros/hora-sentido en los corredores principa-les, permitiendo velocidades comerciales promedio entre 20 y 30 km/h. Factores como la localización de actividades y las características de la malla vial gene-ran particularidades en cada ciudad y hacen que sea necesario que cada solución se estudie individual-mente.

Bajo estas consideraciones se encuentra que las ciu-dades de Bogotá, Cali, Cartagena y Pereira-Dosque-bradas24 _{cuentan con recursos de inversión pública}

22 El decreto 3109 de 1997 estableció que el transporte masivo de pasa-jeros es la combinación organizada de infraestructura y equipos, en un sistema que cubre un alto volumen de pasajeros y da respuesta a un porcentaje significativo de las necesidades de movilización urbana. 23 Estas ciudades son: Ibagué, Santa Marta, Pasto, Manizales, Neiva, Armenia, Villavicencio, Valledupar y Montería.

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nacional para financiar la construcción de infraestruc-tura de sus Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y las vigencias futuras están aprobadas tanto por la Nación como por las respectivas ciudades. Otras cuatro ciudades –Barranquilla (Área Metropo-litana), Bucaramanga (Área MetropoMetropo-litana), Medellín (Área Metropolitana) y Soacha– se encuentran en la etapa de planeación de los SITM. Dicho proceso de planeación, apoyado por la Nación para el diseño de los SITM, contempla los estudios que cubren to-dos los aspectos relevantes de un proyecto de esta índole. Parten de un análisis de prefactibilidad (con-cepción del proyecto), que define la posibilidad de

En el cuadro 3 se muestra la distribución de aportes para la construcción de infraestructura entre la Nación y las ciudades de Bogotá, Cali, Pereira-Dosquebradas y Cartagena con base en los límites establecidos en la Ley 310 de 1996.

implementación, en que el tamaño de la ciudad y el mercado de transporte urbano colectivo son los fac-tores fundamentales. Posteriormente se debe llevar a cabo el diseño conceptual del SITM, basado en el levantamiento de información detallada sobre la mo-vilidad de la ciudad, a partir del cual se establecen las necesidades tecnológicas y operativas de la mis-ma para definir el sistemis-ma.

Avances

En la gráfica 2 se observa a grandes rasgos el estado actual por etapas de los SITM contemplados en la política de transporte urbano.

Distribución de aportes para SITM (cifras en millones de pesos de 2004)

Ciudad Municipio(s) Nación Valor total

Bogotá D.C. $2.001.499,7 $3.459.265,0 $5.460.764,7 Cali $291.881,6 $676.379,6 $968.261,2 AMCO $35.083,1 $63.562,2 $98.645,3 Cartagena $96.227,3 $144.145,0 $240.372,3 Totales $2.424.692,7 $4.343.351,8 $6.768.043,5 Cuadro 3

Fuente: Convenios de Financiación. Cálculos CGR.

Estado actual del SITM-Tipo BRT

Gráfica 2

Area de

Influencia Conpes VigenciasFuturas ConveniosFinanciac.

Prefactibilidad _ConceptualDiseño Sociedad Titular Diseños Definitivos

Estructuración Legal y Financiera

Procceso Licitatorio Construcción Operación Vigencias Futuras entidades Territoriales ETAPAS

Medellín Pereira Bogotá_{Fase II} Cali

C/gena Soacha B/manga

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es el primer SITM de pasajeros apoyado por la Nación bajo este enfoque. Tras un periodo de dos años de ne-gociación entre el Gobierno Nacional y el Distrito y ante las limitaciones fiscales para financiar la construc-ción de la primera línea del metro y el bajo alcance de ésta en términos del cubrimiento de demanda, se optó por una alternativa que requiere menor inversión y ge-nera mayor impacto, basada en el uso de buses articula-dos y vías segregadas para su operación.

Actualmente, el sistema cuenta con 58 km. de vías troncales con 16 rutas troncales, 76 estaciones, 584 buses artículados, 349 km. de alimentación, 47 rutas alimentadoras y 304 buses alimentadores. La inver-sión pública realizada en la primera fase del proyec-to fue de $867 millardos25_{; la inversión privada, por}

su parte, se estima en $574 millardos26_{. El periodo}

de construcción del sistema fue proyectado inicial-mente hasta el año 2016, actualinicial-mente se encuentra en proceso de revisión y se plantea ampliar este pe-riodo hasta el año 2030, lo que requiere la revisión y el ajuste del perfil de pagos del proyecto, al igual que la redefinición de los alcances de cada una de las etapas de construcción. Aun así, no se debe afec-tar la correspondencia entre la movilidad del siste-ma y la construcción de infraestructura. A siste-marzo de 2004 los desembolsos realizados por la Nación al proyecto se estiman en US$ 150 millones27_.

En la actualidad se ejecuta la segunda etapa para las Troncales Américas, NQS y Avenida Suba, con una longitud de 63,2 km.; inicialmente esta fase tenía un costo de US$ 565,6 millones y se habilitarían 131,4 km. de red troncal.

El SITM que se implementará en la ciudad de Cali se denomina Transporte Masivo Integrado de Occi-dente (MIO) y la empresa gestora que se constituyó para administrar el sistema es Metrocali S. A.28_{. La}

solución es bus tipo (bus articulado), la infraestruc-tura que se habilitará es de 243 km distribuidos en 49 km. de corredores troncales, 78 km. de corredo-res pretroncales y 116 km. de corredocorredo-res comple-mentarios, con lo cual se pretende dar cobertura al 72% de la demanda de transporte público de la ciu-dad; su periodo de construcción estaba planeado entre los años 2002 y 2012.

Actualmente el 90% del SITM cuenta con estudios y diseños definitivos y el 13 de abril de 2004 se adjudicó la primera licitación –MC CCT 001 2003– al Consorcio Vial del Valle para la construcción del primer tramo del SITM y se encuentra en proceso la licitación MC CCT 01 2004 para la construcción del segundo tramo.

El SITM del Área metropolitana de Centro Occi-dente (AMCO) se conoce con el nombre de Megabús. El proyecto tendrá una extensión de 26,6 km., 38 estaciones y dos terminales de integración: una en el sector suroccidental de Pereira (Cuba) y otra en el municipio de Dosquebradas. Se utilizarán 56 buses articulados con una capacidad para 160 pasajeros y aproximadamente 650 busetas que serán las alimen-tadoras del sistema, el periodo de ejecución del pro-yecto va del año 2004 al año 2010, el propro-yecto se encuentra en proceso de construcción de la infraes-tructura en el primer tramo, y mediante licitación se adjudicó la operación de parte del mismo a Promasivo S. A.

El SITM del Distrito de Cartagena se basa en el con-cepto de un sistema tronco-alimentado. En los ba-rrios de la periferia o cuenca de alimentación se tie-nen las rutas alimentadoras con buses de mediana y baja capacidad (similares o iguales a los buses con-vencionales actuales) que transportan a los usuarios hasta las terminales de transferencia donde pasan con integración física, operacional y tarifaria, a las rutas troncales para ser llevados a sus destinos en buses de alta capacidad del tipo articulado, por co-rredores troncales con carriles exclusivos. El sistema considera, además, la posible integración con el trans-porte acuático. La infraestructura del proyecto se compone de 66 km. de rutas troncales, 108 km. de rutas auxiliares, 120 km. de rutas alimentadoras, 256 km. de rutas suburbanas, 401 km. de ruta comple-mentaria y 80 km. de rutas acuáticas. Actualmente se están terminando los diseños definitivos para dar apertura a los procesos de licitación.

Existen otros proyectos que presentan un menor de-sarrollo para implementar una estrategia de cons-trucción de infraestructura para SITM29_{. Sin}

embar-go, como se puede observar, ante los incentivos crea-dos con la participación financiera de la Nación, los municipios han optado por proponer proyectos de construcción vial y han dejado de lado los esfuerzos

25 Estimación CGR a partir de cifras de la Secretaría de Hacienda Distrital, Instituto de Desarrollo Urbano y Transmilenio. Valorada a precios de 2004.

26 Estimación CGR a partir de información entregada por Transmilenio. No se incluye la inversión en alimentadores. Valorada a precios de 2004. 27 Estimación CGR a partir de cifras del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Valorada a precios de 2004.

28 Creada en 1999, sus socios son la Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, EMCALI S.A. ESP, EMSIRVA ESP, el Fondo Financiero Especializado y la Empresa de Renovación Urbana EICE.

29 Entre ellos se encuentran Barranquilla, Soacha, Bucaramanga y Medellín.

18

de inversión, financiación y de gestión pública que se requieren para implantar sistemas de administra-ción de tráfico que mejoren las condiciones operativas y de calidad de servicio de los sistemas de transporte público y privado.

El enfoque de la política aleja a las entidades territo-riales de la búsqueda de soluciones operativas a los problemas de tráfico y favorece las soluciones de in-fraestructura, haciendo que los recursos destinados a los servicios de ingeniería se centren en la construc-ción de obras viales y no en el diseño y la operaconstruc-ción de sistemas de administración de tráfico, por lo cual se dificulta que las ciudades identifiquen los proble-mas operativos y formulen proyectos que demanden soluciones de este tipo, lo que agrega complejidad a la solución de la problemática de la provisión de un bien público local.

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Elementos normativos y arreglo

institucional de los SITM

Elementos normativos

La Constitución Política Nacional establece que: "(...) los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del terri-torio nacional. Los servicios públicos estarán some-tidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el con-trol y la vigilancia de dichos servicios..."30_.

El transporte se enmarca dentro de esos preceptos constitucionales por ser un servicio público que cum-ple una función estructural para el desarrollo de la sociedad, razón por la cual es de vital importancia garantizar la efectiva prestación en los términos ade-cuados, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad para los usuarios31_{, es decir, el Estado no}

es el responsable directo de la prestación del servicio de transporte; su papel principal es el de regular y fijar las políticas que permitan la óptima relación en-tre los actores principales del mercado del transporte como son los transportadores y los usuarios.

Sin embargo, la reglamentación en materia de trans-porte y, en este caso, en la modalidad de transtrans-porte urbano y masivo, aunque es amplia en términos de cantidad de leyes y decretos que hacen referencia a este tema, no define las condiciones adecuadas para el desarrollo de una política integral de transporte urbano que desencadene la efectiva prestación del servicio, ni le fija claramente los marcos de actua-ción de los niveles nacional y subnacional.

A partir de las iniciativas surgidas en 1986 para desa-rrollar los metros de Medellín y Bogotá, se generaron conflictos sobre quién debía asumir la financiación de los proyectos (el gobierno nacional o el local) dan-do origen a la Ley 86 de 1989, la cual define los obje-tivos de los SITM y autoriza a los municipios para tomar medidas que les proporcionen los recursos ne-cesarios para su financiamiento32_{. Esta Ley es la}

pri-mera que concreta la participación de la Nación en proyectos de esta índole, previo cumplimiento de re-quisitos por parte de los municipios promotores; se aplicó de manera particular para el metro de Medellín. Adicionalmente, abrió la posibilidad para otras

ciu-dades, previa contratación u otorgamiento de garan-tías a los créditos contratados por las entidades que desarrollen sistemas de transporte masivo de pasaje-ros, cuando estas hayan pignorado a su favor rentas que cubran el 80% del servicio de la deuda del pro-yecto; si estas no son suficientes, es posible aumentar hasta un 20% las bases gravables de impuestos locales, ajustar las tarifas que son de su competencia o incre-mentar la sobretasa al precio de la gasolina automotor en los topes establecidos por la ley, destinándolas ex-clusivamente a la financiación de estos sistemas. Asimismo, esta ley estableció que los sistemas de trans-porte masivo se deben orientar a prestar un servicio eficiente que permita el crecimiento ordenado de las ciudades y el uso racional del suelo bajo los princi-pios de desestímulo al automóvil particular, eficien-cia en la utilización de la infraestructura existente y promoción de la masificación del transporte públi-co a través del empleo de equipos eficientes, en el consumo de combustibles y de espacio público. Ante la posibilidad de que otras ciudades decidie-ran realizar proyectos de construcción de SITM, se sancionó la Ley 310 de 1996, que definió el área de influencia del proyecto como la comprendida por las áreas urbanas, suburbanas y los municipios a los cuales el sistema sirve de interconexión directa o indirecta. Además, concreta el aporte de la Nación o de sus entidades descentralizadas, mediante la cofinanciación33 _{o participación con aportes de}

ca-pital en dinero o en especie, con un mínimo de 40% y un máximo del 70% del servicio de la deuda del proyecto, previo cumplimiento de determinados re-quisitos34_{. La constitución de una sociedad titular del}

30 Constitución Política Nacional. Título Xll, capítulo 5, artículo 365 31 Ley 105 de 1993

32 Gulh, Ernesto y otros. "Transporte masivo en Bogotá". FONADE. Santafé de Bogotá. 1992.

33 Aunque la ley define este proceso como cofinanciación, lo que se da es una transferencia de aportes de capital por fuera del sistema nacional de cofinanciación y no opera como un mecanismo de compensación entre las entidades territoriales.

34 Dichos requisitos son la constitución de la sociedad titular del siste-ma, estudios de factibilidad y rentabilidad, cumplimiento del Plan de Ordenamiento Territorial, registro del proyecto en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional, inclusión del proyecto en el Plan Nacional de Desarrollo y constituir una autoridad única de transporte para la admi-nistración del sistema propuesto.

20

sistema y la definición de una autoridad para la ad-ministración del transporte masivo conducen a la generación de conflicto de competencias en su im-plementación debido a que la ley no asigna funcio-nes específicas a cada una de ellas.

La Ley 336 de 1996, conocida también como el Esta-tuto Nacional de Transporte, presenta generalida-des de los diferentes modos de transporte dentro de las cuales contiene un capítulo sobre el transporte masivo, el cual no incluye los lineamientos para el sistema de transporte urbano. Se considera el desa-rrollo de los proyectos de SITM como solución para las grandes ciudades sin definir las competencias del ámbito nacional. En el capítulo VI de esta ley se esta-blece que cuando la Nación y sus entidades descen-tralizadas cofinancien o participen con capital en la solución de sistemas de transporte masivo, el Minis-terio de Transporte (MT) y el Departamento Nacio-nal de Planeación (DNP) deberán evaluar y concep-tuar sobre los estudios correspondientes para el de-sarrollo del sistema, así como su cronograma, presu-puesto y plan de ejecución, estudios definitivos, mi-nuta de la sociedad que se constituya como titular del sistema, registro en el Banco de Proyectos, entre otros. El MT constituirá35 _{la autoridad de transporte}

para la administración del SITM de acuerdo con los criterios de coordinación institucional y la articula-ción de los diferentes modos de transporte. A través de la Ley 99 de 1993, el Ministerio del Me-dio Ambiente, que en materia de prestación del ser-vicio público de transporte se encarga de regular y definir las normas ambientales mínimas a las que deben sujetarse los centros urbanos y las actividades que puedan generar directa o indirectamente daños ambientales, expidió y actualizó el estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio para su propio ordenamiento y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente a sus aspectos ambientales36_.

Las Leyes 128 de 1994 y 388 de 1997 también tienen injerencia frente al tema. La primera, la Ley Orgáni-ca de las Áreas Metropolitanas, define y establece los requisitos para su constitución, lo cual permite la programación y la coordinación del desarrollo de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de órdenes físico, económi-co y social, propiciando una prestación racional de sus servicios públicos gracias a la administración co-ordinada de ellos37_{. La segunda, la Ley de}

Ordena-miento Territorial, define las competencias y los lineamientos para la adopción de los planes de

or-denamiento territorial en los niveles nacional, de-partamental y municipal. También prevé la destina-ción de recursos provenientes de la participadestina-ción en la plusvalía a favor de los municipios y distritos, para la financiación de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo de interés general.

Estas leyes generan el marco de desarrollo territo-rial, por lo cual tienen gran importancia para la po-lítica, pero no se encuentran coordinadas con la re-glamentación de los SITM. Pese a que la existencia de estas leyes supone un avance para el desarrollo del territorio colombiano, se encuentra que el país no ha avanzado frente a la materia, pues no existe un ordenamiento jurídico de mayor jerarquía que contemple todos los niveles territoriales. Adicional-mente, esta normatividad no tiene en cuenta la inci-dencia del transporte sobre la organización funcio-nal de la ciudad y el uso del suelo.

En el año 2002 se expidió el Código Nacional de Tránsito38 _{que rige en todo el territorio nacional y}

regula la circulación de los peatones, usuarios, pasa-jeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos, por las vías públicas o das que están abiertas al público, o en las vías priva-das por las que circulen vehículos, así como la actua-ción y procedimientos de las autoridades de tránsi-to. Si se considera que el Código de Tránsito ante-rior data de 1970, la expedición de esta ley resultó tardía frente a la problemática del tránsito, la cual se refleja en los altos niveles de accidentalidad, los de-ficientes registros de información relacionada y los conflictos propios de la movilización de los vehícu-los y las personas; por otra parte, el MT como ente encargado de la reglamentación de la ley, aún no ha abordado todos los temas allí contemplados. Existe un sinnúmero de decretos y resoluciones que definen y complementan los lineamientos trazados en las leyes generales antes citadas. Entre ellos se destaca el Decreto 3109 de 1997, que reglamenta la habilitación, la prestación del servicio público de transporte masivo de pasajeros y la utilización de recursos de la Nación; define el transporte masivo 35 Sin embargo, la constitución de este tipo de autoridades es competen-cia territorial y el MT se limita a reconocerlas.

36 A partir del Decreto 216 de 2003, esta función se consolidó en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

37 Permite adoptar planes de desarrollo metropolitanos, dictar normas sobre usos del suelo urbano y rural, adoptar el plan vial y los planes maestros de servicios que permitan la consolidación, por ejemplo, de SITM para el área constituida.

21

de una combinación organizada de infraestructura y equipos en un sistema que moviliza un alto volumen de pasajeros y da respuesta a un porcentaje signifi-cativo de necesidades de viaje. En relación con el desarrollo de estos proyectos con recursos de la Na-ción, antes de iniciar los estudios de preinversión, se solicita al MT la definición del área de influencia preliminar para la incorporación del SITM, de acuer-do con las condiciones de cada municipio.

Para la habilitación o autorización de la prestación del servicio público de transporte masivo se define como autoridad competente a la Autoridad Única de Transporte (AUT)39 _{de cada ente territorial o}

ad-ministrativo, que ejercerá las funciones de planifica-ción, organizaplanifica-ción, control y vigilancia, en coordi-nación con el MT. Los requisitos establecidos para otorgar la habilitación son clasificados de acuerdo con características de organización, técnicas, de se-guridad, financieras y de origen de los recursos. En cuanto a la prestación del servicio, estipula la ex-pedición de un permiso o la celebración de un con-trato de concesión u operación, garantizando la libre concurrencia e iniciativa privada sobre creación de nuevas empresas, una vez se verifique que existe una demanda insatisfecha de movilización de pasajeros. También se encuentran otras normas asociadas con aspectos técnicos como el Decreto 2659 de 1998, que reglamenta los programas de reposición de trans-porte colectivo; el Decreto 2660 de 1998, que esta-blece los criterios para la fijación de tarifas del servi-cio de transporte municipal, distrital y/o metropoli-tano de pasajeros y/o mixto; la Resolución 4350 de 1998, que establece la metodología del estudio de costos para la fijación de tarifas; sin embargo, fija como competencia de las autoridades locales su de-finición, de acuerdo con las particularidades de cada ente territorial; el Decreto 170 de 2001, que regla-menta el servicio público de transporte terrestre au-tomotor colectivo metropolitano, distrital y munici-pal de pasajeros. En general son normas que no tie-nen injerencia ni aplicación en el desarrollo del trans-porte masivo, pues lo desconocen como una modali-dad del transporte urbano.

En síntesis, los lineamientos generales de esta normatividad se inclinan por el desarrollo del trans-porte masivo en las ciudades, se concentran en el financiamiento y el aporte de recursos nacionales, descuidando aspectos técnicos, urbanísticos y am-bientales. La falta de coherencia y ausencia de ele-mentos técnicos en esta regulación evidencia la ne-cesidad de revaluar y crear un nuevo marco

norma-tivo que articule los diferentes aspectos del desarro-llo urbano y la organización del territorio, tenien-do en cuenta la magnitud de estos proyectos. Ade-más, la reglamentación parte de cada proyecto de transporte sin determinar lineamientos generales y el MT se limita a avalar las especificaciones pro-puestas para cada uno de ellos.

Arreglo institucional

El rol del Estado en el caso de este subsector es el de regular la calidad de la prestación del servicio, ge-nerar un adecuado arreglo institucional y fijar la política para lograr una óptima relación entre los actores principales. Sin embargo, se denota que el Estado no ha cumplido su papel, considerando que sus orientaciones y directrices no se encaminan al cumplimiento de estos fines principales.

Nivel nacional

Como se observó en el diagnóstico, una de las cau-sas estructurales de la problemática que aqueja el transporte urbano, es la baja capacidad institucio-nal en los niveles nacioinstitucio-nal y local. De acuerdo con el CONPES40, la política de transporte urbano se ca-racteriza por la elevada fragmentación de funcio-nes en diferentes entidades, la falta de coherencia entre la atribución de responsabilidades, la capaci-dad financiera de los establecimientos públicos y la escasa vinculación del inversionista privado en ac-tividades como provisión de infraestructura y de ser-vicios de transporte como medio para el logro de objetivos comunes. De igual forma, la función de regulación para el sector se ha visto relegada a activi-dades operativas y se encuentra condicionada por los agentes privados prestadores del servicio. Frente a esta problemática, el CONPES mencionado propuso discriminar acciones de responsabilidad de la Na-ción y de los entes territoriales.

Es atribución del nivel nacional el apoyo para la ela-boración de estudios técnicos de preinversión, la cofinanciación del 70% del costo de los estudios en ciudades de más de 300.000 usuarios y el apoyo para la financiación de la infraestructura en los términos establecidos por la ley para las ciudades cuyoo nú-mero de habitantes sea mayor de 600.000.

39 Mediante la Sentencia C-066/99 fue declarada inexequible la denomi-nación "única" al considerar que el artículo 300, numeral 2 de la Carta Política, entre otras funciones asigna a las asambleas departamentales la de expedir disposiciones relacionadas con el transporte.