L a prestación del transporte público urbano en el país se realiza por operadores privados dentro de una economía de mercado, con la provisión de la infraestructura por el Estado; sin embargo, a pesar de ser el transporte de pasajeros un servicio de gran representatividad por cuanto moviliza un alto por-centaje de los viajes motorizados que se realizan, en muchos casos cercano al 80%, se presenta un deterio-ro pdeterio-rogresivo de la calidad del servicio en las diferen-tes ciudades, lo cual ha mostrado una tendencia a profundizarse en las últimas décadas. El aumento de la demanda de transporte y del tránsito vial ha traído a las grandes ciudades incrementos en la congestión, demoras, accidentes y problemas ambientales, que desmejoran la calidad de vida en las áreas urbanas, y representan impacto negativo sobre los usuarios y externalidades generadas por el creciente ingreso de vehículos al parque automotor urbano.
La operación del servicio de transporte de pasajeros en las áreas urbanas viene caracterizándose por me-nor confiabilidad, escasa comodidad, falta de segu-ridad y tarifas ineficientes, con mayores tiempos de viaje para los usuarios, lo que en su conjunto confor-ma un panoraconfor-ma negativo que no contribuye a la funcionalidad de las ciudades.
Concepción
El Sistema Transmilenio se propuso como alternati-va de solución a los problemas del transporte urba-no en la ciudad de Bogotá, haciendo utilización efi-ciente de los recursos públicos, para el suministro de un servicio de buena calidad con vinculación de la participación privada, distribución clara y eficiente de riesgos y fortalecimiento institucional.
Se propone una estructura del sistema fundamenta-da en el fortalecimiento institucional, que concentra las actividades de gestión, planificación, adminis-tración y control en una entidad con solidez técnica denominada ente gestor, que cubra sus costos a par-tir de la tarifa del servicio o fuentes de explotación conexas. Así mismo, se determina en la estructura del sistema, una distribución clara de funciones en-tre los agentes que lo componen.
La vinculación privada tiene el propósito de que a través de procesos licitatorios de selección, se pue-dan obtener los derechos de operación tanto en ser-vicios troncales como alimentadores, sin subsidios, por periodos de tiempo definidos y con estructura de multas y bonificaciones de acuerdo al cumplimien-to del contracumplimien-to. Todos escumplimien-tos elemencumplimien-tos contrastan por oposición con las condiciones de operación del transporte colectivo.
Se establece para Transmilenio un esquema de ope-ración con distribución clara y eficiente de riesgos, lo que hace a las empresas operadoras responsables de la operación, y mejora así la estructura empresa-rial de la industria transportadora y las condiciones laborales de los conductores, por la eliminación de la llamada "guerra del centavo".
Con el cobro del pasaje externo a los vehículos del sistema, se libera al conductor de la responsabilidad del recaudo para permitir su concentración total en la función que cumple, y se independiza el tema del recaudo de la operación vehicular. También se esta-blecen paradas fijas y obligatorias, lo mismo que parqueo en zonas cerradas especiales, tanto para la flota troncal como para la del servicio alimentador. Se concibió la prestación del servicio de transporte masivo en Transmilenio con velocidades medias su-periores a 25 kilómetros por hora132, alta confiabilidad en la frecuencia del servicio por rutas, integración física, operacional y tarifaria del servicio, mejor cu-brimiento y explotación de equipos, y buenas condi-ciones de seguridad, fundamentadas también en la obligación contractual de los operadores para reali-zar el mantenimiento requerido y la conservación de los equipos en buen estado, garantizando la reposi-ción cuando cumplan su vida útil.
En general, la operación en los Sistemas Integrados de Transporte Masivo de Pasajeros (SITM) propues-tos se ha concebido y diseñado bajo el esquema tron-co-alimentado, en el cual se garantiza la integración 132 Inicialmente se estableció velocidad comercial igual o superior a 20 kilómetros por hora, la cual se actualizó en el CONPES 3167 de 2002 de acuerdo a la experiencia del sistema.
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66física, operacional y tarifaria entre las rutas alimenta-doras, troncales y pretroncales, así como la integra-ción operacional con rutas complementarias donde ellas existen, lo que facilita la accesibilidad y constitu-ye una diferencia importante y novedosa frente al sis-tema actual de transporte público colectivo urbano de pasajeros en las diferentes ciudades colombianas.
Materialización
El Sistema Transmilenio está compuesto por su in-fraestructura, un sistema de operación de buses, el sistema de operación de los equipos de recaudo y el sistema de gestión apoyado en un centro de control donde se procesa la información suministrada por los buses y las estaciones del sistema permitiendo ajustes inmediatos en la operación de los buses. En esta estructura, el Distrito es responsable de la cons-trucción y el mantenimiento de la infraestructura y del suministro y la operación de los equipos del cen-tro de concen-trol; el sector privado suministra y opera, mediante contratos de concesión, los buses y los equi-pos de recaudo. Los ingresos por la actividad trans-portadora deberán cubrir todos los gastos de opera-ción, mantenimiento, reposición de equipos y las uti-lidades de los actores privados en el sistema, tal como se determinó en la formulación de política133. Para la explotación económica del servicio público de transporte urbano masivo de pasajeros bajo el es-quema de concesión, el ente gestor Transmilenio S. A. ha realizado los procesos licitatorios y la contrata-ción de los operadores tanto para los servicios troncales como para los alimentadores, evaluando las propuestas sobre los aspectos de aptitud legal, capacidad económica, experiencia, oferta económi-ca, oferta a la ciudad, composición societaria, des-empeño ambiental y origen de flota.
Se ha efectuado la selección de operadores correspon-dientes a la fase I que comprende los corredores Calle 80, Avenida Caracas y Autopista Norte, y a la fase II conformada por los corredores Calle 13, Avenida de las Américas, NQS y Av. Suba, aunque los dos últimos corredores aún se encuentran en etapa de construc-ción y por tanto no han iniciado la operaconstruc-ción.
Proceso precontractual
La evolución en los procesos de selección de opera-dores entre fase I y fase II ha representado algunos beneficios para la ciudad, relativos al mayor índice
de vehículos ofertados que han de ser desintegrados por cada bus articulado, dentro de un rango míni-mo de seis y máximíni-mo de nueve, frente a un índice fijo establecido en la primera de 2,7 buses por cada vehículo articulado. Este resultado contribuye a la reducción de la sobreoferta vehicular y es un aporte del sistema al mejoramiento del transporte urbano, el cual está sujeto al cumplimiento efectivo de los proce-dimientos por parte de los operadores y la correspon-diente actuación en el control y la vigilancia por las instituciones competentes. Algunas agremiaciones de pequeños propietarios, como Apetrans, han denun-ciado el incumplimiento del proceso de desintegra-ción vehicular por parte de los operadores troncales, lo cual debe ser investigado por las autoridades com-petentes.
También se avanzó dentro de los procesos de selec-ción desde el concepto de rutas específicas afectadas por la operación troncal considerado en la fase I, al de experiencia específica que contempla no sólo el número de rutas, sino también el número de kilóme-tros en el transporte colectivo con cualquier afecta-ción troncal, lo que garantiza la asignaafecta-ción de la operación al proponente que sirve más intensamen-te el sector geográfico respectivo. Esintensamen-te criintensamen-terio apli-cado favorece la participación de los transportado-res que son desplazados por el sistema y valora su experiencia pero, al mismo tiempo, significa que el esquema de selección mantiene la concentración de la operación si ella ya se daba, perpetuando este pro-blema característico del transporte colectivo urbano. En el primer proceso de selección de operadores se propició la presencia de empresas de transporte pú-blico colectivo de Bogotá a través de la calificación de experiencia, medición que fue modificada en la selección de operadores de la fase II, por el "número de propietarios transportadores con máximo dos vehículos propios operando en la ciudad que hacen parte del proponente", con el propósito de dar par-ticipación a quienes han sido los tradicionales in-versionistas en el negocio del transporte y asumen los riesgos de operación en el transporte colectivo de pasajeros. Esto motivó la captación de los peque-ños propietarios por las grandes empresas transpor-tadoras que, con su incorporación a la propuesta, garantizaron la mayor calificación del aspecto eva-luado en la licitación; sin embargo, este criterio de evaluación poco contribuyó a la democratización de la participación, la cual al parecer fue principalmente documental, siendo favorecidas nuevamente, con la asignación de la operación troncal, las empresas trans-portadoras tradicionales, que participan como socios mayoritarios en nuevas sociedades constituidas, como 133 CONPES 3093 de 2000, pág. 2
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67 se puede observar en el aparte de composiciónsocietaria que se presenta posteriormente.
El sistema introduce el cambio tecnológico previsto en la formulación de la política para mejorar el ser-vicio de transporte público de pasajeros, con la exi-gencia de los estándares Euro II y Euro III para los equipos automotores aplicables a las fases I y II, res-pectivamente, dentro del proceso de selección de operadores. Estos estándares de tecnología represen-tan mejor desempeño ambiental y garantizan el cum-plimiento de la normatividad nacional vigente que establece límites a la emisión vehicular de gases y acústica. Sobre este particular es de anotar que, aun-que la adopción de estos estándares constituye un avance en la solución de la problemática de externalidades por contaminación que caracteriza el transporte urbano en Bogotá y en el país, actualmente se tienen en el mercado automotor desarrollos de tecnología superior que ofrecen mayores ventajas con niveles significativamente reducidos de emisión de partículas contaminantes, como se muestra en el cua-dro 19, lo cual es mucho más importante si se tiene en cuenta que los procesos de contratación se reali-zan para un periodo de concesión de diez años u 850.000 kilómetros recorridos por cada uno de los equipos vinculados a la operación troncal, tiempo en el que los avances de la tecnología presentarán mayores desarrollos que indiquen que los equipos del sistema tienen escaso aporte en el mediano pla-zo a la reducción de la contaminación ambiental. Transmilenio presenta otros beneficios asociados a la actualización del servicio de alimentación que fue dise-ñado en la fase I de operación bajo el concepto de cuencas. En la etapa precontractual de la fase II del sistema, se replanteó la operación de rutas alimentado-ras en cinco aspectos básicos relativos al tipo de contra-to y plazo, la estructura del servicio de alimentación, la flota, la generación de servicios y el pago al operador.
En cuanto al tipo de contrato para el servicio ali-mentador se avanzó de un contrato de operación a cuatro años al esquema de concesión por un pe-riodo de diez años, igual que en el servicio troncal, incorporando la exigencia de proveer flota propia y nueva únicamente, ya no arrendada o usada como se permitió en la primera fase, con lo cual se me-joran las condiciones de seguridad y comodidad en el servicio. La estructura de puntos de integra-ción se actualizó al concepto de zonas de alimen-tación que comprende áreas geográficas más am-plias, con mayor cubrimiento poblacional de la demanda, como se observa en el mapa siguiente, lo que apoya la sostenibilidad del sistema y am-plía el cubrimiento de los beneficios del sistema al grupo de nuevos usuarios; el pago por pasajero que se aplicó en la primera fase, se modificó al pago sobre la combinación entre el costo por pa-sajero y el costo por kilómetro ofertado por el pro-ponente, con el propósito de lograr mejor aten-ción del servicio de acuerdo con la demanda esta-blecida en los diferentes sectores.
Estas nuevas condiciones en la operación alimenta-dora han establecido ventajas en la vinculación de equipos nuevos que representan mejoramiento en las condiciones de prestación del servicio y aportan a la reducción de los índices de contaminación en la ciu-dad. Igualmente, generan mayor cubrimiento geo-gráfico para la captación de la demanda que es fac-tor principal de la sostenibilidad del sistema, por un periodo equivalente a 2,5 veces el propuesto en la primera fase, lo cual es más favorable al operador pero reduce la capacidad de ajuste en el servicio por parte del ente gestor, al prolongar la duración con-tractual.
Sin embargo, como ya se mostró en el capítulo del esquema tarifario, el aumento en el número de pasa-jeros transportado por el servicio alimentador ha
Emisión de partículas contaminantes (gm/kW/h)
Norma europea NOX CO HC Partículas
Euro II 7,00 4,00 1,10 0,15
Euro III 5,00 2,00 0,70 0,10
Euro IV 3,50 1,50 0,45 0,05
Euro V 2,00 1,50 0,45 0,05
Electro articulado Inferior a Euro III Inferior a Euro V Inferior a Euro V Inferior a Euro V
Bus "Diesel" convencional Euro II Euro II Euro II Euro II
Cuadro 19
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68presionado el incremento de la tarifa, por lo cual éste debe ser un aspecto de permanente vigilancia por el ente gestor para realizar los ajustes correspon-dientes de manera oportuna y que garantice el mejor cubrimiento de la demanda con niveles tarifarios adecuados.
Otro elemento que constituye importante diferencia entre los procesos de selección de operadores para la primera y la segunda fase y que se puede conside-rar un beneficio para el sistema, pero no para la par-ticipación democrática de los transportadores, es la inclusión de la experiencia específica, con lo cual se reduce la entrada a los proponentes que no están en el sistema y se favorece la concentración del servicio en los que ya lo estaban sirviendo. La evaluación de la concentración en el sistema se presenta en aparte posterior de este capítulo.
La calificación de la flota nacional ofertada por los proponentes que se aplicó en el segundo proceso de selección de operadores estimula la reactivación de la industria nacional automotriz y favorece la gene-ración de empleo en el sector productivo automotor.
Estructura contractual de la operación El contrato de concesión para la operación, a través del cual se regula la vinculación de los agentes pri-vados al Sistema Transmilenio, adopta un esquema en el cual los riesgos de la operación son asignados al operador y los riesgos de la tarifa del sistema son asumidos por el ente gestor Transmilenio S. A., que, a través de la conformación del "Fondo de Contin-gencias", puede cubrir las contingencias específicas relacionadas con la estructura tarifaria al usuario que pongan en riesgo la estabilidad y la viabilidad del sistema, y puede también implementar estrategias que fomenten el uso del sistema. Entre las contingencias relacionadas con la estructura tarifaria se contemplan grandes variaciones macroeconómicas que deriven en la alteración significativa en los insumos de ope-ración, devaluaciones masivas o importantes en la tasa de cambio, catástrofes que afecten los costos de operación y estacionalidades atípicas del sistema. La estructura contractual también establece un esque-ma de multas y bonificaciones a los concesionarios por su desempeño, de acuerdo con los indicadores Actualización del esquema del servicio alimentador de Transmilenio
Figura 1
Fuente: Transmilenio S.A.
Zonas de Alimentación 1 (11) 2 (6) 3 (4) 4 (10) 5 (12) 6 (4) 7 (14) 8 (13) Fases Transmilenio 1 2 3 Estaciones Sistema Transmilenio
Cabeceras/Intermedias Cuenca F1 0 (92) 2000 (26) 4000 (60) 8000 (33) 9000 (56) Other (579)
Troncales Sistema Transmilenio TM Fase 1 TM Fase 2 1 2 3 4 3 4 2 1
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69 mínimos establecidos de regularidad, puntualidad ygrado de satisfacción de los usuarios, comparativa-mente con el desempeño del conjunto de concesio-narios. Se establece un límite del 5% relativo al valor total de ingresos que reciba el concesionario en el periodo semanal de pagos determinado, como mon-to máximo de multas que se puedan causar, lo que constituye un desestímulo al mejoramiento por per-mitir incumplimientos que no sean sancionados. Se entienden como riesgos propios del negocio del operador todos aquellos que no sean atribuidos ex-presamente a Transmilenio S. A., así como los de-más que no sean explícitamente excluidos de la ór-bita de responsabilidad del concesionario según el contrato. Significa esto que el concesionario asume la totalidad de los riesgos derivados del cumplimien-to de sus obligaciones contractuales, y asume los cos-tos, gastos y medios que se requieran para ello. El concesionario asume los riesgos propios de la ac-tividad económica de transporte masivo de pasaje-ros, tales como riesgos financiepasaje-ros, de demanda, de flujo de caja, de éxito del negocio y retorno de su inversión, de variación del precio en los insumos de operación, de factores internos o externos al sistema que afecten su implantación o puesta en marcha y los demás riesgos derivados de los cambios en la re-gulación, en particular en materia tributaria, o los generados por la situación general del país. Contractualmente, el concesionario se compromete a asumir los riesgos que se le presenten y a mitigar-los para estructurar un negocio viable sobre escena-rios realistas que consideren las limitaciones y con-diciones aplicables a la actividad contratada. Sola-mente está exonerado en los casos de fuerza mayor o caso fortuito contemplados en el Código Civil, o cuando incumpla como consecuencia de hechos de un tercero, demostrando relación directa causal de conexidad. En particular, se considera que existe fuerza mayor en los incumplimientos originados en la ejecución de los contratos de obra o suministro contratados por el Distrito Capital, por el IDU o por cualquier otra autoridad administrativa, para el de-sarrollo de la infraestructura del Sistema.
Los riesgos atribuidos a Transmilenio S. A. son la variación de las tarifas por orden de la autoridad distrital competente en detrimento de los ingresos del sistema, la imposibilidad de absorción de flota por parte del sistema por demoras o retrasos en la implantación y el daño emergente y lucro cesante que surjan por atraso grave en las obras de adecua-ción de la infraestructura urbana para su operaadecua-ción. El primero de estos riesgos, que se puede
denomi-nar "hecho del príncipe", se encuentra garantizado por el compromiso del Alcalde Mayor para que sea trasladado al Distrito; los demás riesgos atribuibles a Transmilenio S. A., serán cubiertos mediante la sus-cripción de pólizas de aseguramiento de valores y de cumplimiento, respectivamente.
Se infiere que, en las condiciones actuales de funcio-namiento del sistema, los riesgos atribuibles a Trans-milenio S. A., relativos a la imposibilidad de absor-ción de la flota y el daño emergente y el lucro cesan-te generados por situaciones imprevistas que afectan la disposición oportuna y adecuada de la infraes-tructura para la implantación y la operación del sis-tema, tienen alta posibilidad de ocurrencia, con las consiguientes consecuencias para el sistema y para el Distrito en su condición de garante.
Los mecanismos de solución de conflictos adopta-dos en la estructura contractual de la concesión de la operación en el Sistema Transmilenio son el arreglo directo, la conciliación, el tribunal de arbitramento y el amigable componedor.
Concesionarios empresas operadoras Las empresas operadoras para los servicios troncales y alimentadores son empresas privadas especializa-das, seleccionadas a través de procesos licitatorios abiertos, y son responsables de adquirir los