Si hablamos de derechos, aterrizamos ya en normativa jurídica estatal. Es decir, cada estado de la Unión regula en el ámbito de sus fronteras como considera oportuno los derechos de los inmigran- tes, aunque existe una voluntad de acercamiento entre los diferentes países en pro del beneficio común. En concreto, la pregunta que a mí se me plantea es sobre un tipo de derechos; los derechos de parti- cipación política, que son el último nivel de derechos de participación y que completan un estatuto jurí- dico pleno de cualquier persona, en este caso de los extranjeros no comunitarios.
Si hablamos, de los derechos de participación, solo recordar que en el caso de España, los dere- chos de participación primarios, por así decirlo: asociación, manifestación, reunión, etc., no están ple- namente garantizados. Se reconocen, pero su ejercicio se limita a tener una autorización de estancia o residencia en España, están limitados a la situación regular de la persona.
En cuanto a los derechos de participación política, creo que se tendrían que reconocer el dere- cho de sufragio en el ámbito local. Considero que ése es el punto de partida para la configuración de un estatuto de derechos pleno.
Ahora, la siguiente cuestión es cuáles son las barreras que tenemos en el caso del ordenamien- to jurídico español. Porque, repito, la delegación que hace el artículo 13 de la Constitución para que sea el legislador estatal el que configure los derechos de los extranjeros extracomunitarios, significa que los derechos de los extranjeros están remitidos a una ley, la conocida comúnmente como la Ley de Extranjería, y a lo que establezcan los tratados internacionales. En concreto, sobre el derecho político de participación, el artículo 13.2. señala, en relación a las elecciones municipales, que se aplicará el cri- terio de reciprocidad, término jurídico indeterminado donde lo haya. Entonces, si excluimos la posibili- dad de reforma constitucional, norma jurídica reformable, si la excluimos (porque parece que la comu- nidad política no se decanta en este momento por esa vía), entonces tendríamos que concretar cómo vamos a emprender el criterio de reciprocidad.
La articulación de un modelo de incorporación en España, un tema particularmente difícil de ana- lizar por el elevado grado de descentralización y la compleja vertebración de competencias y respon- sabilidades entre distintos niveles de la administración, fue también abordada en esta parte del Foro. Más allá de las cuestiones relacionadas con el control de las fronteras externas del país, se trataba de analizar las políticas desarrolladas en España en relación con la incorporación de la diversidad, pres- tando particular atención a las diferencias y semejanzas surgidas en este sentido entre los diferentes territorios.
Los temas de la incorporación de las llamadas “segundas generaciones”, y en particular el impacto de la discriminación y el desarrollo de políticas para combatir este tipo de prácticas, fueron también abordados en este bloque, al constituir un elemento clave en la sostenibilidad futura de todo el proceso de incorporación de la diversidad derivada de la inmigración.
Finalmente, las cuestiones relativas a la segregación espacial y territorial, así como la importan- cia de la dimensión educativa, constituyeron temas de debate con entidad propia por su gran repercu- sión de dicho proceso de incorporación y gestión de la diversidad.
Y luego, tercer problema, tercera cuestión, barrera de tipo práctico: ¿cómo afectaría este tipo de reconocimiento al conjunto del sistema español? Es decir, ¿en qué afectaría a la normativa general, en qué afectaría en la normativa electoral y cómo afectaría a la normativa de extranjería?
Conjugados todos estos factores, teniendo en cuenta, que son problemas de difícil resolución, yo creo que la conclusión tiene que ser que el reconocimiento del derecho de sufragio en el ámbito local es una cuestión inaplazable, para evidenciarlo basta mirar al derecho comparado, porque ese recono- cimiento es el último reducto para la configuración de un estatuto jurídico pleno.
Aquí, quiero llamar la atención sobre dos niveles de problemas que entiendo que se plantean en torno a la reciprocidad. Un primer nivel de problemas sería de carácter jurídico y político. Y otro, pro- blemas prácticos.
Los primeros, los problemas jurídicos y políticos, van en esta vía. La reciprocidad exige la firma de tratados bilaterales entre los países de origen y el país de acogida para ponerla en marcha, es decir: si los españoles votan donde sea, los de donde sea votan en España.
¿Con qué estados puede España firmar acuerdos bilaterales de reciprocidad? Primero, ¿con qué tipo de estados? Porque, en principio, jurídicamente desde la perspectiva constitucional sólo podría ser con estados que tuvieran un régimen democrático. Por lo tanto, en estados de dudoso régimen demo- crático, o que configuraran por decirlo de una forma más políticamente correcta, que configuraran los principios constitucionales, por ejemplo igualdad, de forma distinta a España, pues quizá no sería posi- ble firmar acuerdos bilaterales de reciprocidad y entonces tendríamos una especie de derecho a la carta. ¿Con qué estados sí y con qué estados no? Iríamos más a la exclusión, por así decirlo, de deter- minados nacionales, es decir, de los nacionales de terceros estados con los que España no firmará acuerdo bilateral.
Una segunda cuestión, un segundo problema jurídico, sería cómo asegurar en el futuro, cuando haya un cambio de legislatura, que esta disposición o esta posibilidad no va a utilizarse de un modo partidista, por así decirlo, no va a utilizarse a favor de una determinada política, con unos estados, o con otros estados.
Este primer nivel de cuestiones, serían cuestiones jurídicas y políticas. Pero luego hay un segun- do nivel de problemas, que son los problemas prácticos.
Una vez que ya hemos decidido que vamos a poner en marcha un criterio de reciprocidad, ¿cómo vamos a hacerlo?
España en la actualidad ya tiene tratados bilaterales con Argentina, con Uruguay y con Chile. Pero estos tratados nunca han empezado a funcionar, por así decirlo, porque a su vez remiten a otros, o a desarrollos legales que no se han puesto en marcha.
Es decir, la reciprocidad para ser efectiva requiere instrumentos reales que no sabemos muy bien cómo los vamos a poner en la práctica, es decir, cómo los vamos a arbitrar. Y además qué requisitos vamos a exigir para concretar las personas que de hecho pueden acceder en España al derecho de sufragio en las elecciones locales por la vía de la reciprocidad, quiero decir, ¿qué tipo de residencia vamos a pedirle en cuestión cuantitativa?… ¿años? ¿tres años, cinco años, sólo los residentes perma- nentes, etc.?
¿Qué tipo de extranjero va a poder acceder a ese derecho? ¿Sólo los que consideramos propia- mente entre comillas inmigrantes económicos, laborales? o ¿también estudiantes?, ¿asilados?, ¿refu- giados?. Es decir, son cuestiones de práctica que el ordenamiento tiene que concretar si opta por des- arrollar la vía de la reciprocidad.