Gestión integral del riesgo en Cundinamarca

El Departamento de Cundinamarca tanto por sus condiciones geográficas y naturales, como por sus condiciones sociales y económicas, es susceptible de sufrir daños asociados a la presencia de diversos riesgos de origen natural o antrópico accidental. Los principales riesgos a que el departamento se ve enfrentado tienen que ver con aquellos asociados a condiciones climáticas y atmosféricas (excesos o déficits de agua, por una parte, vientos y temperaturas); aquellos asociados a la dinámica tectónica (sismos) y aquellos asociados en mayor o menor medida con orígenes antrópicos accidentales (colapsos estructurales, accidentes, intoxicaciones, derrames de sustancias peligrosas, incendios estructurales, etc.). Riesgos asociados a condiciones climáticas y atmosféricas (Inundaciones, avenidas torrenciales y deslizamientos)

Se destacan principalmente inundaciones, avenidas torrenciales y deslizamientos, en los cuales las condiciones climáticas sirven de disparador al evento y cuyas causas en gran medida están determinadas por procesos de ocupación del territorio, usos del suelo y urbanización que han ocupado el territorio de los cuerpos de agua o han deteriorado la estabilidad de los terrenos ampliamente quebrados del territorio cundinamarqués.

En términos históricos este es el tipo de riesgo que con mayor frecuencia se manifiesta en desastre y a él están asociados los mayores volúmenes de pérdidas registrados en los últimos 42 años. Ha tenido presencia en casi todos los municipios del departamento, aunque tendiendo a concentrarse en ciertas zonas específicas: inundaciones en la cuenca del río Magdalena (especialmente en Puerto Salgar y Girardot), en la cuenca media del río Bogotá (desde Zipaquirá hasta Soacha), en la zona de influencia de la Laguna de Fuquené y sus afluentes y en el Valle de Ubaté. Las avenidas torrenciales se han concentrado en estos años en las cuencas del Río Negro y de la Quebrada Negra (Útica) y en otras cuencas pequeñas en casi todas las provincias del Departamento. Los deslizamientos en casi todos los municipios, en un buen número de casos sobre las vías principales, secundarias o

terciarias, causando grandes pérdidas no solo en términos de las vías mismas, sino en términos de la movilidad de bienes y personas.

Los tipos de afectación características de este tipo de eventos tienen que ver principalmente con los siguientes aspectos: por una parte, las inundaciones tienden a afectar de manera más directa las actividades productivas agrícolas y ganaderas, deteriorar o destruir viviendas (siendo diferente si la afectación es urbana o rural) y edificaciones que constituyen infraestructura social y a afectar la movilidad en ciertas vías construidas por debajo del nivel de los cuerpos de agua. En general, se puede mostrar históricamente que el número de muertos tiende a disminuir, mientras el número de afectados (damnificados) tiende a aumentar notoriamente.

Los deslizamientos tienden a afectar sobre todo carreteras y líneas vitales (acueductos y líneas de conducción de hidrocarburos) cuando se presentan en zonas rurales, y personas y viviendas (cuando se presentan en zonas urbanas). El número de muertos es mayor que el causado por las inundaciones y parece tender a crecer, lo mismo que el número de evacuados y damnificados por este tipo de fenómenos.

Riesgos asociados a incendios forestales

Los incendios forestales, que pueden considerarse como eventos de tipo socio natural en la medida en que las condiciones climáticas de verano o de sequía los favorece pero en general tienen origen humano, constituyen el segundo tipo de eventos más numerosos después de inundaciones y deslizamientos. Sus pérdidas se expresan especialmente en número de hectáreas quemadas de material vegetal, especialmente bosques. Solo en 2010 se perdieron por este concepto cerca de 12.000 hectáreas. Estas pérdidas, expresadas en deforestación son a la vez elemento que propicia la inestabilidad del terreno (dinámica de deslizamientos) y la incapacidad de absorción de agua lluvia por parte del mismo territorio (dinámica de crecientes súbitas).

Riesgos asociados a sismos

Aproximadamente una tercera parte del departamento (parte oriental) se encuentra en zona de amenaza sísmica alta. Aunque en los últimos 40 años el sismo más destacado por su impacto fue el de San Juanito/Quetame en 2008, el potencial de pérdidas por este fenómeno es muy grande. Expuestos a este fenómeno, además de la población y la vivienda de cerca de 30 municipios (incluyendo parte de la Ciudad Capital), se encuentra buena parte de las líneas vitales que pasan por el departamento y son fundamentales para Bogotá y sus alrededores: la carretera Bogotá-Villavicencio, los oleoductos y gasoductos que transportan combustible, algunas de las principales líneas de transporte de energía, entre otras.

Otros riesgos

Con menor frecuencia e intensidad se presentan en el Departamento otro tipo de riesgos asociados principalmente a extremos de temperatura (sequías/heladas) que pesan principalmente sobre las actividades productivas agropecuarias y a actividades humanas (accidentes, derrame de productos químicos, colapsos estructurales e incendios).

Las causas de los riesgos

Aunque la amenaza puede ser de origen natural o socia natural, el riesgo es una construcción social, que se genera y acumula socialmente. Responde a procesos sociales que están implícitos y acompañan al llamado desarrollo económico y social. Las formas de ocupación del territorio y su uso, las cuales están íntimamente ligadas, son la base para la generación y acumulación de dichos riesgos.

En el caso del Departamento de Cundinamarca se encuentra una relación entre los municipios más urbanizados (en especial Soacha, Zipaquirá, Girardot) y el mayor número de eventos registrados históricamente. En estos municipios las afectaciones son principalmente urbanas y tienen que ver, por consiguiente con procesos de urbanización que, mutatis

mutandis son similares a los desarrollados en ciertas localidades de Bogotá y que se

caracterizan por la ocupación para vivienda e infraestructura social (escuelas, colegios, puestos de salud) de zonas que por sus condiciones no son adecuadas a este uso: humedales rellenos, rondas de los ríos, zonas de altas pendientes o terrenos aledaños a montes o colinas escarpadas que amenazan deslizamiento.

En los casos de afectaciones rurales o en pequeños municipios la ocupación del territorio para prácticas productivas y la evolución de esta ocupación están en la base de estos riesgos. Tres elementos parecen ser determinantes: por una parte la deforestación para ampliar frontera agrícola hacia arriba (invasión de zonas de páramo para la producción agrícola), la transformación de zonas de bosques o de agricultura en pastos para explotación ganadera y la intervención del territorio en diversos niveles para la explotación minera (legal o ilegal). Estos tres elementos tienen en común, aunque bajo diversas modalidades, la ocupación de rondas de ríos y lagunas, la utilización permanente de las zonas bajas que los cuerpos de agua abandonan en verano (pero que vuelven a ocupar en invierno) y la desestabilización de terrenos dependiente por las prácticas productivas inadecuadas.

Las condiciones de la gestión del riesgo

El Departamento de Cundinamarca fue pionero en materia de gestión de riesgo. En 1989 a través de un proyecto financiado por el PNUD realizó tal vez el primer análisis departamental sobre amenazas en el país. En 1998, antes que muchos otros departamentos se dotó de instrumentos legales e institucionales para el manejo del tema.

A pesar de lo anterior, tanto por condiciones políticas como por condiciones institucionales no ha superado aún lo que se ha llamado “la transición entre un enfoque de desastres (atención) y un enfoque de reducción de riesgos”17_{. Esta situación ha hecho que en general}

se desarrollo más una acción reactiva frente a los acontecimientos que una reacción anticipada frente al riesgo.

Adicional a lo anterior, que finalmente es un problema de ausencia de una política pública sobre la gestión del riesgo en el Departamento, las condiciones institucionales, de organización y de coordinación dejan que desear frente al reto que significa el riesgo en el Departamento.

17

Ver CORPORACIÓN OSSO – Documento No. 2 – Diagnóstico del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, Cali, Diciembre 2009.

Entre estas condiciones pueden destacarse tres que son fundamentales:

 La creación de la OPAD en 1998 y su transformación en U.A.E.P.R.A.E. más recientemente creó un organismo coordinador. Pero al mismo tiempo la tendencia del conjunto de organismos estatales fue retirarse (o no meterse) en el tema, dado que ya había un responsable. Así las cosas el peso de la intervención recayó en organismo coordinador que no podía coordinar la institucionalidad del departamento, especialmente aquella relacionada con la planificación, el ambiente y el desarrollo. Por tanto la limitación que lógicamente se impone hace referencia a la posibilidad de coordinar los organismos operativos, que no dependen directamente de la Gobernación.

 Un organismo coordinador o ejecutor, requiere tres elementos fundamentales: capacidad de convocatoria institucional, recursos humanos y recursos financieros. En los tres campos se presentan limitaciones importantes en la actual U.A.E.P.R.A.E.  Una unidad reducida a la respuesta, sin presupuesto propio ni capacidad de

contratación y con un personal con limitaciones importantes en el tema, no puede realizar la tercera labor fundamental: la coordinación a nombre de la Gobernación con el nivel nacional y sus diversas materializaciones (DGR, Ministerio del Ambiente, CAR) ni con el Distrito Capital (Alcaldía, FOPAE) en igualdad de condiciones y con posibilidades de éxito.

Perdidas y daños en Cundinamarca

El diagnóstico preliminar sobre la situación de riesgo en el Departamento de Cundinamarca busca presentar una visión general del riesgo basada en la información existente (estudios e investigaciones realizadas en los últimos años) y en un análisis de las pérdidas históricas que se han presentado en los últimos cuarenta y dos años.

Aunque existen dificultades para un análisis “ortodoxo” del riesgo, especialmente por la no existencia de análisis de vulnerabilidad asociados a las amenazas existentes, es posible llegar a escenarios más o menos adecuados a partir de dos elementos fundamentales: un análisis de exposición de personas y bienes a la influencia de las amenazas identificadas (análisis de exposición) y el análisis de pérdidas históricas que muestra donde y cuando el riesgo se ha realizado como desastre.

El análisis se realiza con base en la información existente sobre eventos ocurridos durante el período 1970-2011, cuyas intensidades (volúmenes de pérdidas) y recurrencias (número de veces que han sucedido eventos en un mismo municipio durante el período) permiten construir un indicador indirecto de vulnerabilidad

Esta información histórica nos revela, adicionalmente CUANDO, DONDE y CON QUE pérdidas se ha manifestado el riesgo, que tendencias presenta en su manifestación y, a partir de allí, interrogarnos sobre los elementos causales de la situación, en especial sobre qué condiciones de vulnerabilidad (y sus causas) pueden estar asociadas a estas situaciones.

La información que se utiliza en el presente diagnóstico histórico es la incorporada en la Base de Datos DesInventar-Colombia la cual ha sido completada (al menos parcialmente)

con información actualizada de la “ola invernal” 2010-2011 suministrada por la Gobernación de Cundinamarca y con otra información de la misma fuente para algunos de los años anteriores. Esta nueva base de datos construida para efectos del presente estudio, será entregada a la Gobernación de Cundinamarca con el fin que sea completada y actualizada periódicamente y pueda mantenerse a futuro el análisis de las tendencias encontradas. La información contenida en DesInventar-Colombia, para el período 1970-1994, tiene como fuente principalmente periódicos de circulación nacional; para el período 1995-2011 la información es la oficial de la Dirección General de Riesgos (hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión de Riesgos, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República).

Para el caso del Departamento de Cundinamarca, en general puede observarse una situación de subregistro de información, el cual ha sido corregido parcialmente con información propia de la Gobernación de Cundinamarca. Este es un proceso que está en curso y, por tanto, en la versión final de este análisis pueden presentarse algunos cambios de datos, aunque por el análisis hecho no se piensa que se vayan a modificar en lo fundamental las tendencias que se presentan más adelante.

Desde un punto de vista metodológico se pretende mantener el tipo de análisis realizado internacionalmente de las bases de datos DesInventar, especialmente del presentado en los dos últimos informes mundiales sobre desastres en los cuales se hace una distinción entre manifestaciones intensivas de riesgo (poca recurrencia, concentrado en un área territorial relativamente pequeña y con altos o altísimos efectos en términos de pérdidas y daños) y riesgo extensivo (alta recurrencia, disperso en amplios territorios y con efectos relativamente bajos por evento pero que, acumulados pueden ser incluso mayores que el de las manifestaciones intensivas)18.

El conjunto de eventos de desastres registrados entre 1970 y 2011 (septiembre 30) muestran un total de 1990, es decir cerca de 48 por año, de los cuales 1798 (90,3%) están asociados a eventos de origen natural o socio-natural y el resto (9,7%) a eventos de origen antrópico. En términos de eventos asociados a fenómenos naturales, los de más alta recurrencia son en su orden las inundaciones (incluyendo avenidas torrenciales y lluvias), con un 41% del total, los incendios forestales con un 28,9% y los deslizamientos con un 26,3%. En el caso de los de origen antrópico priman los incendios estructurales (44,9% del total).

18

El mayor número de eventos tiende a concentrarse en el tiempo en los últimos 20 años, aunque es posible que entre más alejados del presente estén los datos, menos completos también estén. Además, la recolección sistemática de información sobre pérdidas asociadas a eventos de origen natural o antrópico es relativamente reciente (los últimos quince años). En el gráfico No. 2 se presenta dicha evolución para el total de eventos y para cada uno de los dos tipos que se han señalado.

Una lectura rápida del gráfico anterior muestras que en general la tendencia está marcada por la ocurrencia de eventos asociados a condiciones naturales o socionaturales, los cuales se mantienen siempre por debajo de 100 eventos año hasta 2003. A partir de este año se presentan amplias fluctuaciones y una tendencia marcada al crecimiento del número de eventos, especialmente en los años 2004, 2005 y 2006, y en los años 2008 y 2010, alcanzando en este último año el máximo histórico por número de eventos.

En este último año, una buena parte de este aumento está relacionado con incendios forestales ocurridos especialmente en el primer trimestre del año.

Por tipo de evento, los más recurrentes tienden a ser las inundaciones (incluye crecientes de ríos y avenidas torrenciales), y los deslizamientos. Sin embargo los incendios forestales cobraron gran importancia especialmente durante el primer trimestre de 2010, donde alcanzaron 359 eventos y cerca de 10.000 hectáreas perdidas.

0 100 200 300 400 500 600 REGISTRO DE EVENTOS 1970-2011

Este Gráfico muestra adicionalmente una tendencia al incremento del número de eventos tanto en el caso de inundaciones como en el de deslizamientos en el último quinquenio, siendo más marcada esta tendencia en el caso de las inundaciones. Tanto en el caso de inundaciones como de deslizamientos, estos han sido menores a 40 por año hasta 2003, incrementándose de manera importante a partir de este año, especialmente las inundaciones que alcanzaron su pico más alto en 2010. En el caso de los deslizamientos el pico más alto se alcanza en 2005.

De la descripción anterior se destacan algunos elementos que ayudan a una caracterización de las condiciones de riesgo en el Departamento:

 El tipo de registros más frecuentes tienen que ver con eventos asociados a condiciones climáticas (inundaciones, deslizamientos, lluvias y avenidas torrenciales) los cuales representan cerca del 54% del total de eventos y cerca del 60% de los eventos de asociados a fenómenos naturales o socionaturales.

 Le sigue en importancia, desde el punto de vista de la frecuencia, los incendios forestales, concentrados en la última década.

 Los sismos, aunque poco frecuentes (uno fuerte en el período analizado) concentran volúmenes relativamente importantes de pérdidas y daños.

 Desde el punto de vista de la frecuencia de eventos, el cuadro siguiente muestra la distribución por municipio y los niveles de daños asociados:

0 40 80 120 160 200

REGISTROS DE INUNDACIONES Y DESLIZAMIENTOS 1970-2011

FRECUENCIA DE EVENTOS POR MUNICIPIO

NO. DE

REGISTROS MUNICIPIOS % MUERTOS

% AFECTADOS % VIVIENDAS DESTRUIDAS O AFECTADAS Más de 1 por año (42 o más) (6 municipios) Girardot, Soacha, Zipaquirá, Puerto Salgar, Guayabetal, Pacho. 32% del total de muertos en 42 años. 43,7% del total de afectados en 42 años 23% del total de viviendas afectadas y destruidas en 42 años

Entre una vez cada dos años y

una vez al año (entre 22 y 41 registros) (25 municipios) Villeta, Tocaima, La Calera, La Palma, Guaduas, Fusagasugá, Choachí, Facatativá, Guachetá, Caparrapí, Quetame, Chía, Yacopí, Ubalá, Medina,

Ricaurte, Caqueza, Cogua, El Colegio, La

Mesa, Viotá, Cajicá, Chocontá, Gachetá y Útica. 27.5% del total de muertos en 42 años 17.9% del total de afectados en 42 años 31.9% del total de viviendas afectadas y destruidas en 42 años Entre menos de 1 vez cada dos años y una vez cada cuatro años

(42 municipios) Sibaté, Nemocón, Tabio, Cucunubá, Ubaté, Guasca, Sutatausa, Mosquera, Subachoque, Apulo, Silvania, Fosca, Gutiérrez, Sopó, Suesca, Fúquene, El Peñón, Lenguazaque, San Juan de Río Seco, Junín, Cota, Tocancipá,

San Francisco, Fómeque, Gachalá, Villapinzón, Topaipí, La

Vega, Anapoima, Cabrera, Gama, Susa,

Tausa, Albán, San Antonio del Tequendama, Agua de

Dios, Ubaque, Simijaca, Paime, San

Cayetano, Nimaima, Beltrán, Quipile 29,9% del total de muertos en 42 años 28% del total de afectados en 42 años 31,2% del total de viviendas destruidas o afectadas en 42 años

Menos de una vez

cada cuatro años (43 Municipios)

10,6% del total de muertos en 42 años 10,4% del total de afectados en 42 años 13,9% del total de viviendas destruidas o afectadas en 42 años

Las pérdidas asociadas a los diversos tipos de eventos, para los últimos cuarenta y dos años, se presentan en el Cuadro siguiente.

PÉRDIDAS ASOCIADAS A LOS DIVERSOS TIPOS DE EVENTOS TIPO DE EVENTO NO. DE REGISTROS % DE MUERTOS % DE AFECTADOS % VIVIENDAS AFECTADAS Y DESTRUIDAS Inundaciones, lluvias y avenidas torrenciales 686 11,5 72,1 74,0 Incendios Forestales 519 0,0 0,2 0,0 Deslizamientos 472 52,1 12,3 10,5 Vendavales 51 1,2 5,0 5,9 Sismos 18 1,0 6,1 8,4 Otros socionaturales 46 0,3 3,4 0,2 Incendios 70 3,5 0,1 0,3 Otros antrópicos 118 30,3 2,8 0,7 Total 1990 100,0 100,0 100,0

Si se toman como indicadores de las pérdidas la afectación sobre las personas (muertos y afectados) y sobre la vivienda, se tiene en general la siguiente situación:

En términos de víctimas fatales, el tipo de evento con mayor impacto son los deslizamientos (52,1% del total de víctimas fatales), seguido por los eventos antrópicos diferentes a los incendios (30,3%). Entre los dos explican el 82% del total de muertos durante el período. En términos de número de afectados, las inundaciones de lejos representan el tipo de evento más dañino (72,1% del total de afectado durante los 42 años considerados), seguido de los deslizamientos (12,3%) y de los sismos (6,1%).

Finalmente en términos de estructuras afectadas (viviendas destruidas y afectadas), el tipo de evento con mayor impacto es nuevamente el de inundaciones (74,0% del total de pérdidas en el período), seguido de deslizamientos (10,5%) y sismos (8,4%).