El Gobierno de la Gestión Visible: Hacer Ciudad + Buen Gobierno + Legitimidad = Gobernanza

capacidad de respuesta y mercadear políticamente los logros, para incrementar su capital político y validarse electoralmente, sustentado en la tesis según la cual, su característica ‘visual’ hace legible la ciudad y transparente la gestión de gobierno y, estos atributos generan legitimidad, confianza y gobernanza (Ferrer et 2005).

De acuerdo a la literatura y comunidad académica, el protagonismo creciente de las ciudades y del buen gobierno, demanda innovación en los procesos de gobernación-gobernanza y el ajuste de sus funciones y competencias en relación con otros actores, además de imaginación y creatividad (Brugué y Gomà en Ferrer 2003; Centelles 2006). En este contexto de búsqueda de innovación en los procesos de gobernación- gobernanza democrática surge como ‘ventana de oportunidad política’69 el gobierno de la gestión visible (GGV), práctica política emergente o forma de gobernar, de diferentes gobiernos del territorio del mundo (Venezuela, de Europa y América Latina) y, de los últimos alcaldes de Maracaibo (1996-2010), dirigida a “hacer

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ciudad” respondiendo a demandas ciudadanas70, para ser percibido como buen gobierno y de esta forma, legitimarse por desempeño e, incrementar la confianza, lealtad y gobernabilidad, necesarias para fortalecer la gobernanza urbana. Coincidiendo con lo anterior, Ascher (2010: 67) argumenta que,

En las sociedades complejas contemporáneas el político debe considerar que la acción pública se construye hoy, en el ámbito local, más por la dinámica de los proyectos que por el cumplimiento de un programa, más por soluciones ad hoc que por la aplicación de normas, más por el consenso parcial que por grandes acuerdos globales.

La legitimidad de una decisión política y su eficacia son mayores si se ha elaborado mediante un proceso deliberativo que haya reunido a los protagonistas alrededor de un proyecto común. Este suplemento de legitimidad que aporta la negociación es necesario en sociedades con referencias y códigos diversos que se multiplican. Es la ventaja de la gobernanza interactiva respecto a los métodos tradicionales de gobierno.

La nueva forma de gestionar la ciudad del gobierno de la gestión visible (GGV) se apoya en la razón práctica- que capacita al alcalde para tomar decisiones en medio de la complejidad (Bermejo 2005), gobernar en un contexto glocal en continuo cambio y satisfacer demandas ciudadanas a corto plazo y de esta forma incrementa su capital político, se legitima por desempeño-resultados y fortalece la gobernanza urbana. Para Centelles (2006) “la efectividad-legitimidad está en la base de la gobernabilidad democrática” necesaria para fortalecer la gobernanza. Gobernar hoy en gobernanza siguiendo a Kooiman (2009), consiste en gestionar con habilidad la red de interdependencias y requiere conocimiento social y visión estratégica.

En este contexto, el gobierno de la gestión visible (GGV) práctica política emergente, dirigida a lograr una gestión urbana de calidad, en respuesta a demandas de mejor desempeño público para aumentar la confianza y lealtad política de los ciudadanos (Calsamiglia 2000; Lynn et al. 2002), amplía y revaloriza al municipio como actor político, produce gobernabilidad y aumenta la capacidad de gobierno-governance, mediante la creación de redes de actores que participan en la construcción de la ciudad y, en la formulación y ejecución de políticas públicas (Calsamiglia 2000; Lynn et al. 2002; Brugué y Gomà en Ferrer 2005a; Kelly 2003; Esteban et al. 2008). Para Chaqués (2004) lo importante es dar visibilidad a las ideas a través de la gestión urbana y del debate público porque, en un contexto incierto donde se buscan soluciones nuevas, lo importante es la capacidad de convicción del GGV, democracia emocional (Timoteo 2005). Según Termes (2005: 42) la nueva gestión,

Comporta cambios profundos en la administración pública y hace necesario la aplicación de códigos de conducta ética, estándares altos de comportamiento de los funcionarios y, el uso correcto y ético de los recursos públicos, contribuyendo al uso eficiente, transparente y equitativo de los mismos y mejoramiento de calidad de vida.

El gobierno de la gestión visible construye-hace ciudad (país o región-estado) y siguiendo a Heidegger (en Ferrer 2006), crea cultura y levanta edificios, para que los ciudadanos la “habiten” y de esta forma es percibido como “buen gobierno”, se legitima por resultado, aumenta la confianza, el capital y lealtad política y, fortalece la gobernanza urbana, que es la vía hacia el desarrollo urbano sostenible (Figura 20).

Esta nueva realidad política donde el GGV gobierna haciendo ciudad y la gestión hace el plan, se relaciona con el cuestionamiento en Venezuela a la validez de la planificación en general y de los planes urbanos en particular, por su incapacidad para ordenar los procesos de hacer ciudad híbrida compleja y para generar cambios en la calidad de vida y en el tejido social. Portas 2004 (en Martín 2004), coincidiendo con el planteamiento anterior argumenta que,

Llevamos dos o tres décadas diagnosticando la crisis del planeamiento en la que aflora la doble crisis, del Estado social y de la cultura modernista. Los urbanistas han infravalorado la importancia semiótica de la arquitectura, obsesionados por la visión sistémica o por los

70 _{Coincidiendo con la ‘gobernanza de primer orden’ según la define Kooiman (2004: 171) que ‘implica la solución de problemas y} creación de oportunidades’.

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estándares y ha surgido un protagonismo más activo de los gobiernos locales en la realización de las disposiciones de los planes, interviniendo [...] con nuevas iniciativas y proyectos.

Figura 20. Caracterización del gobierno de la gestión visible-Situación Problema Fuente: Ferrer 2011 71

a partir de Friedmann 1987; Ferrer y Ávila 2002 y Plan Comuna de Roma 2005.

El GGV gobierna por políticas, proyectos y acciones para responder a intereses ciudadanos reconociendo la pluralidad y el carácter competitivo de las demandas (Uvalle 2001). La formula que sintetiza la praxis del GGV trenza gobierno por políticas (G/P), la percepción como buen gobierno-legitimo, genera confianza, lealtad política y fortalece la gobernanza. Vallès (en Ferrer 2005a) coincidiendo con la argumentación anterior señala, “los actores políticos y las iniciativas que acometen buscan un resultado a través de la ejecución de políticas y los efectos resultantes inciden en la gobernabilidad”. El GGV focaliza estratégicamente su actuación en intervenciones visibles y estructurantes que dan respuesta a demandas ciudadanas e, impactan la legibilidad de la ciudad y su percepción como buen gobierno y a través de este proceso, se legitima y mercadea políticamente (Tabla 4).

Tabla 4. Síntesis explicativa gobierno de la gestión visible: G/P + buen gobierno + legitimidad = gobernanza

Gobierno por Políticas (G/P) Hacer Ciudad

Buen Gobierno Legitimidad

Gobernanza Urbana

El GOBERNAR POR POLÍTICAS implica: a. Relaciones horizontales y reconocimiento de la importancia de la acción colectiva; b. Diálogo entre los actores; c. Institucionalización de sistemas de cooperación en la gestión pública (más allá de las “growth machines”; d. Participación en los procesos de gobierno; e. Ajuste continuo entre decisiones y acciones (esencia de la política) ; f. Distinción entre la decisión y ejecución de la política para alcanzar fines (acuerdos), socialmente y políticamente convenidos; g. Articulación del análisis técnico y el consenso político y, h. Entender que la mejor política es el resultado de la interacción entre actores (coaliciones de actores públicos, privados y asociativos).

-El BUEN GOBIERNO tiene capacidad para tomar decisiones, responder a los conflictos y gestionarlos, formular y ejecutar políticas y conservar el poder.

-Un BUEN GOBIERNO es eficiente, efectivo y legitimo. Eficiente entendido como buena relación entre demandas (input)-resultado (output). Efectivo, relación entre la acción y sus consecuencias y legitimo, grado de aceptación de una autoridad por quienes gobierna.

-La LEGITIMIDAD puede ser de origen o formal (ganada en las urnas) y “legitimidad sustantiva” que es una legitimidad sostenida en el tiempo o legitimidad por resultados.

GOBERNANZA es la cualidad de la sociedad conformada por gobernantes públicos y privados; es interacción sociopolítica entre actores públicos, privados y el mercado. Está mezcla es la respuesta societal a las persistentes y cambiantes demandas de gobierno contrastada con una continuamente creciente diversidad, dinámica y complejidad societal (Kooiman 2005).

GOBERNABILIDAD es la capacidad de gobernar, el proceso de interacción continua y de ajuste entre las necesidades de la sociedad y las capacidades del gobierno para responder a ellas. -Construcción de acuerdos, formular políticas de acuerdo con demandas. Fuente: Ferrer 2010 a partir de Ferrer 2005; Uvalle 2001; Giner y Sarasa 1997; Ziccardi 1996; Beltrán-Prats 2005; Kooiman 2005.

Esta praxis del gobierno trenza “hacer ciudad” la economía simbólica y el marketing político-urbano y, se apoya en la utilización intensiva de las ‘tecnologías de información y comunicación’ (TICs) (Hernández 2006). (Figura 21).

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Figura 21. Proyecto Urbano Paseo “La Chinita” y Densificación Sector La Lago Fuente: Archivo de imágenes IFAD. López 2006.

El objetivo es hacer perceptible-visible la gestión y se expresa en la ejecución de proyectos urbanos que han producido mejoras indiscutibles en la imagen de Maracaibo, reconocida por residentes y visitantes y un efecto demostración que ha impactado positivamente la autoestima del ciudadano El GGV adopta prácticas de gestión empresarial y de marketing urbano en el proceso de planificación de la gestión estratégica-táctica y asume modelos híbridos de financiación público-privada (Figura 22).

Figura 22. GGV-Marketing Político-Urbano Fuente: Ferrer 2011 72

a partir de Precedo 1996; Esteban et al. 2008.

En este contexto, las TICs se convierten en instrumento clave para el marketing de esta nueva praxis (Esteban et al. 2008). De acuerdo a Barrientos (2010), todas las organizaciones incluidas las políticas, encuentran en el marketing una herramienta clave para interrelacionarse con los ciudadanos que solicitan sus servicios, sin embargo, en el sector político su uso es limitado y se utiliza en momentos coyunturales asociados a procesos electorales.

El marketing político es un proceso consciente y permanente; consciente porque la organización lo planifica, controla y monitorea y, permanente, porque se retroalimenta continuamente (Ibíd.) El marketing en una organización política se desarrolla a través de tres sistemas interrelacionados, que tienen diferentes objetivos asociados al tiempo-espacio en que se ubican y utilizan: 1. Marketing político estratégico, que incluye actividades de análisis continuo y sistemático de las necesidades del mercado para asegurarse una ventaja competitiva duradera del partido. 2. Marketing electoral, se aplica durante el tiempo que dura el proceso electoral y, 3. Marketing de gobierno o, político-estratégico, se aplica cuando se asume el gobierno de la

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ciudad, Estado o nación y, su objetivo es cumplir las promesas electorales (Ibíd.) y legitimarse por resultados. Esta tipología de marketing es la relevante para la investigación.

El gobierno de la gestión visible (GGV) utiliza el marketing como estrategia para legitimarse por desempeño. El GGV entreteje conocimiento (sondeos de opinión) y acción para responder a demandas ciudadanas73, legitimarse y mercadearse políticamente y hacerse potencialmente reelegible (Ferrer 2003). El objetivo de esta práctica es convertir a Maracaibo en una ciudad habitable-vivible, “bonita” según el alcalde Rosales (periodo 1996-2000); la “primera ciudad de Venezuela” para el alcalde Di Martino (2000-2004/2004-2008) y posicionarla en el mercado de ciudades. En coherencia con está praxis, la acción del gobierno se orienta estratégicamente a crear “imagen”, mejorando la estructura y la legibilidad de la ciudad, que según argumenta Lynch (1960: 2) “es crucial para generar sentido de seguridad emocional y además juega un rol social importante”.

Los razonamientos anteriores son consistentes con los planteamientos de los funcionarios de la alcaldía entrevistados, según los cuales, “Las decisiones de política las define el Alcalde con sus asesores, hay líneas claras y precisas de actuación en la ciudad dirigidas a lograr una gestión visible” (Núñez en Ferrer 2005a) ; “el alcalde decide, las obras, planes y proyectos que se ejecutan y, la dirección de la inversión, ya que las necesidades son infinitas y los recursos escasos” (Méndez 2010) y, concluyen señalando “los que están en la política saben que hay que resolver problemas y priorizan a veces, lo que más se ve” (Núñez en Ferrer 2005a; Méndez 2010). En este contexto, la “gestión visible” emerge como nuevo paradigma de gobierno.

Esta praxis de gobierno coincide con la argumentación de Carmona et al. (2007: 51) según la cual “los gobiernos se han visto obligados a realizar la difícil tarea de equilibrar recursos con las necesidades de manera electoralmente aceptable”. El objetivo de la gestión del GGV como ya se menciono, es mejorar la capacidad de respuesta recreando la imagen de la ciudad y mercadear políticamente los logros para incrementar el capital político y validarse electoralmente. En este sentido y según Maldonado (en Ferrer 2005b) “la acción política tiene, en su misma esencia, una inspiración finalista que exige la concreción de resultados, pues su objetivo final es influir sobre realidades” y de esta manera, demuestra capacidad de gobierno” gobernanza.

En el proceso de hacer ciudad el GGV crea y recrea la imagen de la ciudad (re-imagina) (Lynch 1960), entretejiendo GESTIÓN VISIBLE, que articula buen gobierno, legitimidad y gobernabilidad y por tanto es ESTRATÉGICA y, fortalece la GOBERNANZA, que promueve formas de hacer ciudad y democracia SOSTENIBLE (Figura 23).

Figura 23. GGV: Hacer Ciudad + Legitimidad + Gobernanza = Gestión Estratégica Sostenible Fuente: Ferrer 2011 74 a partir de Ryan PNUD 1998; Giner y Sarasa 1997; Ziccardi 1996; Uvalle 2001; Prats 2005; Kooiman 2009.

73 _{La capacidad de respuesta, responsiveness o, la cualidad de responder a demandas es el criterio adecuado para evaluar los modos de} gobernanza auto, co-y gobernanza jerárquica (Lynn et al. 2002; Kooiman 2009).

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La tesis básica de esta forma y modo de gobernar es la cualidad visual-visible de hacer ciudad que, al actuar sobre la estructura urbana hace legible-comprehensible la ciudad y transparente la gestión de gobierno, genera confianza, lealtad política y cohesión social que tienden a fortalecer la gobernanza urbana. Gregory et al. (2011: 111)75 confirma la importancia de la visualidad cuando plantea la necesidad de “pensar de un modo mucho más visual, tratar las imágenes no como mero ornato, sino como recursos vitales que permiten ‘imag(e/i)nar’ (image-ine) los objetos de análisis y, verlos de otro modo”.

2.2.5 Conclusiones

Se concluye esta primera parte del Capitulo 2 asumiendo el proceso de gobernación como gobernanza, planteando una síntesis de los principios de la buena gobernanza y del constructo del gobierno de la gestión visible (GGV) que se apoya en el supuesto GGV = hacer ciudad + legitimidad + gobernanza.

- Se asume en la investigación el concepto de gobernanza interactiva porque es consistente y permite explicar

y fundamentar el constructo del GGV que hace ciudad, soluciona problemas y construye oportunidades para ser percibido como buen gobierno, legitimarse, incrementar la gobernabilidad y la gobernanza urbana. La gobernanza interactiva sociopolítica es el conjunto de interacciones-multiactorales y multiescalares- adoptadas para resolver los problemas sociales y crear oportunidades, incluyendo la formulación y aplicación de los principios que guían las interacciones y las instituciones que permiten las interacciones y las controlan (Kooiman 2009).

- La validación o cuestionamiento del constructo del GGV, que gobierna en gobernanza, es clave porque esta

praxis de gobierno innovadora tiene el potencial para responder al problema de diseño más crítico que enfrenta las ciudades para ser sostenibles e insertarse en la economía de bajo carbono-verde, que es el diseño de la estructura de gobernanza de la ciudad (Ministerio del Ambiente Danés en MM 2007; Frug en Mostafavi & Doherty 2010). Esta argumentación es clave para justificar el tema investigado.

- Tanto a nivel regional como en los países en desarrollo, la gobernanza adquiere importancia crítica cuando

se afirma que “las formas de gobernanza son fundamentales para promover y garantizar el desarrollo sostenible, la democracia y la superación de la pobreza” (Annan en Whittingham 2002).

- Encontrar la “fórmula de la buena gobernanza”, es una prioridad sin importar las diferencias entre

aproximaciones, ya sean teóricas o prácticas, las cuales pueden estar determinadas, por la disciplina desde la que se utiliza o, por el rol adjudicado al Estado (Whittingham 2002; Kooiman 2009).

- Se entiende por gobernanza la estructura de relaciones o interdependencias entre los diferentes actores,

públicos, privados y la comunidad-a través de la cual se toman decisiones públicas (Lynn et al. 2002; Blanco y Gomà 2006; Farinós 2008; Kooiman 2009). El objetivo de la gobernanza es la gobernabilidad democrática, la resolución de conflictos y desafíos de la comunidad urbana respetando los derechos legítimos de cada grupo. En las sociedades actuales la participación en la formulación de políticas y en la toma de decisiones públicas es crucial para la gobernanza (Centelles 2006; Pascual y Godás 2010; Brugué 2010).

- Cuando las interacciones entre actores se repiten con frecuencia y, se ritualizan, se generan procesos de

institucionalización, se crean pautas y reglas de interacción entre actores, que son en definitiva instituciones (Bidart Campos 1967; Duverger 1982; La Roche 1991; Fukuyama 2004; Swyngedouw 2009). Las instituciones son las reglas de la interacción social que permiten las relaciones -gobernanza- entre actores con bajos costes de transacción (Kooiman 2009; Swyngedouw 2009).

- Los principios de gobernanza deben garantizar: 1º. La inclusión de todos los actores, cada uno asumiendo el

rol que le corresponde; 2º. Que los actores tengan las capacidades necesarias para tomar las decisiones que le correspondan y 3º. Que se puedan tomar las decisiones (Cerrillo 2005). los principios-indicadores de gobernanza urbana que garantizan los objetivos antes mencionados son: transparencia, participación, rendición de cuentas (accountability), eficacia y coherencia (en Cerrillo 2005; Centelles 2006; UN-Habitat 2006).

- En el contexto de búsqueda innovación de las formas de gobernar, surge como ‘ventana de oportunidad

política’ el GGV, práctica política de los tres niveles de gobierno (nacionales e internacionales) y de los

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alcaldes de Maracaibo durante el periodo 1996-2010, cuyo objetivo es hacer ciudad (país o región-estado), dar respuesta a demandas ciudadanas de corto plazo, para ser percibido como “buen gobierno” y de esta forma, legitimarse por desempeño/resultado, incrementar la confianza-lealtad y la gobernabilidad que fortalece la gobernanza urbana.

- La tesis básica de esta praxis es la cualidad visible del proceso de gobernación que hace legible la ciudad y

transparente la gestión de gobierno (GGV) y viabiliza la gobernanza. En este proceso de hacer ciudad el GGV entreteje gestión visible, que articula buen gobierno, legitimidad y gobernabilidad y por tanto es estratégica y, fortalece la gobernanza que promueve formas de hacer ciudad sostenible.

- En el proceso de hacer ciudad el alcalde (GGV) es el líder y la participación de los ciudadanos se sustituye

parcialmente por sondeos de opinión que sirven para direccionar la gestión y el marketing político (Tabla 5).

Tabla 5. Gobierno de la Gestión Visible-Fortalezas y Debilidades

FORTALEZAS DEBILIDADES

Alcalde lidera el proceso de hacer ciudad

Mayor dinamismo y agilidad en actuación del gobierno local. Focalización de la acción del gobierno en algunos problemas sentidos por la comunidad como prioritarios.

Modelo administrativo “ecléctico” (burocrático + participativo + tecnocrático) viabiliza la discusión y priorización de acciones al interior de la Alcaldía.

Visibilidad de la gestión y actuación sobre la estructura da legibilidad a la ciudad y transparencia al gobierno.

Incorporación de políticas ambientales en los planes.

Comunicación intensiva a través de las TICs para mercader la gestión (marketing político-urbano).

Contextuales:

- Ausencia de un proyecto de compartido de ciudad-visión fragmentada - Confrontación de flujos de poder-centrífugos y centrípetos. - - Dificultad creciente en gestionar la ciudad hibrida-diluida. Praxis del GGV:

- Prevalece, en algunos casos, la “lógica política” que privilegia el rédito político a las necesidades reales de la comunidad.

- La participación se sustituye por sondeos de opinión y el marketing político.

- Poca transparencia-no permite la evaluación de la gestión del gobierno de la gestión visible-ex ante, durante y ex post. -

- Laissez Faire territorial, incremento de la urbanización de la pobreza y dispersión urbana.

Fuente: Ferrer 2011 a partir de Ferrer 2005.

- La implantación del Consejo Local de Planificación Pública (CLPP 2002) en 2003, podría revertir la tendencia

e incrementar la interacción sociopolítica en la formulación del Plan Municipal y Presupuesto Participativo. Sin embargo de de acuerdo a las opiniones de funcionarios de la Alcaldía, el CLPP se maneja a través de lobbys que tienen acceso al poder local y nacional.