10 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES LECCIONES APRENDIDAS
10.4 Grupo meta
El grupo meta del FPA se ubica en el ámbito rural y urbano marginal, en tal sentido el FPA tuvo como
mandato el privilegiar la participación de los distritos de mayor pobreza. Ello constituyó un r eto, debido a los procedimientos competitivos que debían ser utilizados por el FPA para la selección de los proyectos a
financiar, lo cual en teoría hubiera podido favorecer a los distritos con mayores recursos. Sin embargo, los resultados muestran que fueron los distritos de mayor pobreza los más favorecidos con los recursos del FPA, lo cual muestra el éxito de las estrategias de focalización utilizadas, esto es, convocatorias especiales, ámbito geográfico, tamaño de proyectos, incentivos en la calificación, r equerimientos de formulación adecuados a las necesidades del tipo y tamaño de proyectos (perfil), procedimientos sencillos, entre otros.
10.5 Demanda
Las solicitudes remitidas y los proyectos aprobados demuestran que prevalece la demanda por proyectos de agua potable y saneamiento en relación con la de proyectos de infraestructura de riego y caminos y puentes. Sin embargo, para entender mejor de donde proviene esta demanda, presentamos algunos rasg os sistematizados de la misma.
Categorización de la demanda
En el Perú, el área rural está definida como las localidades que cuentan con una población de hasta 2000 habitantes, delimitación que puede ser razonable para fines de estadística y análisis global de la demanda y cobertura; sin embargo, para fines de una precisión d e la demanda par a agua potable y
saneamiento que n os de una adecuada estrategia de intervención, proponemos la siguiente categ orización: z Localidades dispersas o semidispersas: Se trata
de poblaciones en el ámbito rural que habitan pequeñas locali dades, las cuales normalm ente no pasan de las cien familias cada una. En agua potable, pueden ser atendidas con sistemas que incluye conexiones domiciliarias, piletas par a grupos de familias o piletas públicas, dependiendo del grado de concentración de las viviendas y del análisis d e los costos que involucra cada
alternativa. En cuanto a saneamiento, solo se debe con siderar letrinas.
z Centr os poblados: son localidades que tienen más de 100 familias , que equivalen a un rango de entre 500 y 3,000 habitantes, que viven de manera con centrada. En la sierra, muchos de estos centros poblados son capitales de distrito, los que por lo general cuentan con algún sistema de agua potable a domicilio, la mayoría de veces en pésim o estado, con calidad no aceptable del agua y/o con servicio restringido. En el aspecto de saneamiento, en su gran mayoría fueron atendidos en el pasado con letrinas , las cuales por lo general están colmatadas o en desuso, sea por falta d e espacio y/o por condiciones de higiene no aceptables . En consecuencia el depósito de excretas se realiza en el corral o en la calle, con las r espectivas consecuencias en el deterioro de la salud de la población. En este tipo de ámbitos es razonable invertir en la ampliación y el
mejor amiento del sistema de agua potable y en la con strucción de un sistema de alcantarillado.
z Pequeñas ciudades: De 3,000 a 30,000 habitantes: Estas ciudades tienen en su gran mayoría sistem as de agua potable y alcantarillado, pero por su crecimiento poblacional tiene ámbitos marginales no cubiertos con uno o los dos
servicios. Dado el tamaño de proyectos financiados por el FPA, solo se pued e atender ampliaciones o mejor amiento de sistemas existentes, sea para agua potable o para alcantarillado sanitario. Sistemas nuevos – ampliación, mejoramiento y rehabilitación
En la muestra de proyectos del FPA se han construido 30 sistemas nuevos y se ha atendido19 solicitudes de ampliación, mejoramiento o rehabilitación, lo cual no es necesariamente un reflejo de la demanda, pues en su esquema de financiamiento el FPA, en adecuación a los lineamientos del Sector, exigió un aporte propio mínimo de 20% para los sistemas nuevos y 40% para ampliación, mejor amiento o rehabilitación.
Adicionalmente, el FPA excluyó solicitu des de rehabilitación de sistemas o parte de los mismos, que hubieran colapsado por falta de mantenimiento. Esta última restricción aplicada por el FPA puede aparecer razonable en el sentido que no se debería premiar a las localidades que no lograron pr eservar sus sistemas de agu a potable y saneamiento, sin embargo, podemos matizar dicho criterio si consideramos que en los últimos 15 años, muchos de estos sistemas han colapsado debido a que la población no recibió capacitación y en consecuencia no se organizaron d e manera adecuada para la operación y mantenimiento.
10.6 Aspectos técnicos
Agua potable
z Piletas públicas o conexiones domiciliarias: La experiencia en el Perú muestra que las piletas públicas no funcionan adecuadamente. Por un lado se malogran, por el otro lado es difícil obtener el
Sistematización de las experiencias del FPA en el financiamiento de pequeños pr oyectos de agua potable y saneamiento
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
pago de la cuota familiar. Por ello con sideramos que de ser factible, en los proyectos se debería dar clara preferencia a las conexiones domiciliarias . Cuando las viviendas se en cuentran semidispersas, se debe instalar una pileta para un determinado grupo de casas, promoviendo la organización de las familias y considerando los mecanismos de incentivos y de coerción que gar anticen el pago de las cuotas.
z Instalaciones intradomiciliarias: En seguimiento de la política del sector, el FPA no consideró dentro del proyecto el financiamiento de las instalaciones intradomiciliarias , bajo el concepto de que ello debe corresponder al ámbito privado de las familias pues dichos trabajos están dentro de sus predios; recomendando a las entidades ejecutoras y de capacitación para que implementen acciones que impulsen dicha construcción. Sin embargo, en algunos proyectos los resultados no han sido satisfactorios, ya que no se construye lavaderos adecuados con drenaje o no se instala las llaves en la casa. Ante esta situación el FPA asistió financieramente algunos casos en los que habiendo disposición era
evidente que las condiciones pobreza no permitían
la adecuada instalación intradomiciliaria. En los otros casos, se recomendó afianzar las acciones de educación sanitaria.
Tomando en consideración la situación de extrema pobreza y el cambio en la política general del Perú, que ya está contemplando la posibilidad de ayuda individual a familias en e xtrema pobreza,
recomendamos revisar la política sectorial e incluir la posibilidad de considerar instalaciones
intradomiciliarias en el proyecto. z Bombeo: Salvo en un caso debidamente
justificado, el FPA no aceptó bombeo a petróleo por sus altos costos de operación. Con bombas de energía eléctrica, no encontramos problemas de sostenibilidad en los proyectos (las bombas deben ser aseguradas dentro de una caseta). En su primera convocatoria, el FPA aceptó en tres localidades proyectos con molinos de viento, en Túcume y Pacora. Los molinos siguen funcionando desd e hace más de un año, sin embargo cabe acotar que después de inaugurado en un caso se tuvo que solucionar problemas técnicos y que el servicio no se muestra óptimo. En tal sen tido, consideramos que antes de propagar su difusión, se
Chongoyape: Población con algunos recursos puede hacer sus pr opias instalaciones in tradomiciliarias.
Chongoyape, Lambayeque: Población en extrema pobreza no pued e realizar instalaciones adecuadas intradomiciliarias. Posteriormente, el FPA dio un apoyo adi cional para construir un lavadero y un baño turco
debería hacer un estudio de evaluación de los sistemas con molino de viento construidos en la zona costa norte del país . En todo caso, si en la zona e xistiera energía eléctrica, se debería dar preferencia al uso de bombas con energía eléctrica.
Saneamiento
Alcantarillado sanitario: Es conocido que en alcantarillado sanitario en poblaciones hasta 2000 habitantes existe un grave problema de sostenibilidad. La gran mayoría de estas obras realizadas en los últimos 15 años no funciona adecuadamente o se encuentra colapsada. Esto se debe principalmente a dos causas: 1) baja conectividad de los usuarios, 2) las lagunas facultativas no funcionan por no contar con la suficiente cantidad de aguas servidas. Por estos problemas de sostenibilidad, el sector de saneamiento no recomienda la ejecu ción de alcantarillado en poblaciones hasta 2000 habitantes.
Sin embargo, en muchas de estas localidades las letrinas tampoco presentan una solución viable y sostenible, debido a el esquema habitacional concentrado y el bajo grado de aceptación de las mismas por parte de la población. Consideramos que es urgente atender esta problemática, pues hay una demanda insatisfecha que requiere adecuadas soluciones técnicas y organizacionales.
En el transcurso de sus tres convocatorias, el FPA desarrolló la siguiente solución técnica a este problema: En localidades con viviendas concentradas donde habitan entre 500 y 2000 personas , se aceptan sistemas de alcantarillado con tanques sépticos y pozos o zanjas de percolación. En estos casos, debido a que por normatividad del Ministerio de Salud no debe
construirse tanques sépticos cuya capacidad sea m ayor a 20 m3, se plantea como solución el empleo de
baterías de tanques (hasta seis) o de tanques descentralizados en distintos lugares.
Respecto a la conexión in tradomiciliaria, en los proyectos del FPA la municipalidad debe pr esentar e implementar una estrategia que garantice que la mayoría de los beneficiarios se conecten al sistema. Esa estrategi a puede consistir en el otorgami ento de subsidios (por ejemplo cemento par a la construcción del baño) y el proyecto puede ayudar con la dirección técnica. También se puede remunerar parte de la mano de obra no calificada del proyecto, mediante el reparto y/o construcción de baños rurales. En los casos que se implementaron estas estrategias por lo general se obtuvieron los resultados esperados, sin embargo, en algunos casos particulares el FPA tuvo que considerar un adicional para apoyar con elementos adicionales, en particular tubería intradomiciliaria.
En la perspectiva de una solución integral a este problema, se recomienda hacer una evaluación de los tanques sépticos y percoladores, así como de las instalaciones intradomiciliarias y la conectividad. Suponemos que par a proyectos que atienden a población en extrema pobreza, puede resultar
recomendable incluir las instalaciones intradomiciliarias al expediente técnico y al proyecto, contemplando parte del costo de las mismas como subsidio individual (ver caso de instalaciones intradomiciliarias en agua potable).26
Sin ninguna excepción e independiente de la solución técnica y financiera final, el alcantarillado en poblaciones menores a 2,500 habitantes debe ser acompañado de un fuerte trabajo de educación sanitaria.
26Los costos de las instalaciones intradomiciliarias no son altos. Un lavadero se con sigue
por Soles 70, un baño turco por Soles 100, y en Tambogran de, Piura, se consiguió baños con tasa de granito por Soles 35.
Sistematización de las experiencias del FPA en el financiamiento de pequeños pr oyectos de agua potable y saneamiento
AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
10.7 Capacitación
En lo que concierne a los componentes de educación sanitaria y capacitación en operación y mantenimiento, como parte de la experiencia de la primera convocatoria el FPA decidió que los proyectos sean trabajados con un enfoque conceptual homogéneo. Para ello el FPA suscribió un convenio de cooperación con Proagu a / GTZ, quienes tienen la experiencia en la provisión de estos servicios y manejan un enfoque d e calidad internacional.
Uno de los inconvenientes de un enfoque homogéneo aplicado en un territorio h eterogéneo es la puesta en práctica del mismo, lo que demanda una buena capacidad del operador para atender las
particularidades de cada proyecto. No obstante que en algunos casos ello pudiera haber afectado la eficacia en la capacitación, en general podemos afirmar que las organizaciones de usuari os no se encuentran suficientem ente desarrolladas como para que en el periodo que dura la construcción d e la obra hayan obtenido las capacidades necesarias como para actuar autónomamente. En tal sentido, en los proyectos del FPA se decidió añadir un periodo adicional de
capacitación de diez meses, con el fin de consolidar los
logros de la capacitación del prim er año. Los resultados de los dos años de capacitación serán sujetos a una evaluación final, que permita arribar a
recomendaciones finales respecto de los conceptos y la estrategia de intervención.
Podemos adelantar que el modelo de capacitación de dos años, probablemente no es suficiente para garantizar la sostenibilidad en los componentes de letrinas y el tratamiento de las agu as servidas. En letrinas, el problema de sostenibilidad se presenta cuando estas se hayan colmatados. En el Perú no hay experiencias en vaciar letrinas colmatadas, sino los proyectos mayormente esperan que los benefi ciari os construyan por iniciativa propia una nueva letrina al lado de la letrina colmatada empleando las
construcciones móviles de la letrina anterior, lo cual normalmente no ocurre. Podemos suponer que el acompañamiento a los beneficiarios por dos años y su participación activa en la construcción de las letrinas puede conducir al alcance de la sostenibilidad, pero no la garantiza.
Con respecto a los tanques sépti cos, tanques Imhoff y lagunas facultativas, existe poca experiencia con la limpieza adecuada de los mismos, por lo cual se
requiere capacitación para la limpieza con ejemplos demostrativos. Además, en nuestras zonas de intervención no existen sistem as operativos con equipos y maquinari as, manejadas por empresas privadas o municipalidades , que se encarguen de la limpieza. Por eso no podemos estar seguros que los convenios de soporte institucional con el Ministerio de Salud y con la municipalidad sean una solución efectiva. Hasta la fecha, el FPA y Proagua-G TZ no han encontrado una solución definitiva al problema.
10.8 Operación y mantenimiento
Dado el tamaño y ubicación de los proyectos del FPA, se optó por las Juntas Administradoras de Servi cios de Saneamiento – JASS, como la fórmula organizativa que asumiría la administración, operación y mantenimiento de los sistemas construidos por el proyecto.
En el caso que un proyecto comprendiera más de una localidad con sistemas no interconectados, debería formarse un a JASS por localidad. Si se tratara de un solo sistema que abarque vari as localidades, entonces se lo operaría m ediante una sola J ASS, que incorpore algún arreglo que garantice su presencia en cada localidad.
Para operar, las JASS deben obtener su personería jurídica, lo que constituye uno de los pr oductos del componente de capacitación en operación y
mantenimiento, de manera que al finalizar la obra, la municipalidad que en mérito del convenio de donación es la propietaria de la misma, debe suscribir uno o varios contratos de comodato con la JASS, con el fin de entregarle el sistema para su administración, operación y mantenimiento.
La definición de cuál es la solución organizativa óptima para la gestión de los sistemas de agua potable y saneamiento, forma parte de una discusión no acabada; sin embargo, para las localidades rurales, las JASS
constituidas con personería jurídica y soportada medi ante convenios con la municipalidad y el Ministerio de Salud, apar ecen como una fórmula adecuada y prometedora.
En algunas localidades han sido las municipalidades las que querrían asumir la tarea de oper ación y
mantenimiento, ello d ebido a la mayor dimensión y complejidad del sistema y/o por la debilidad
organizativa de la JASS. Es más factible que ello suceda los centros poblados, en particular capitales de
distritos con una población entre 1,500 a 3,000 personas. Consideramos que dada esta circunstancia la opción tiene algunas ventajas: i) la municipalidad considera la administración y operación del sistema como una tarea natural y principal de la misma y ii) dispone de recursos para invertir en casos de mantenimiento de urgencia. La administr ación, operación y mantenimiento del sistema por la
municipalidad pued e ser sostenible cuando los sistemas se sitúan en las capitales de distrito. Si tal fuera el caso, la capacitación debe ser orientada a crear una unidad de gestión especializada dentro de la estructura organizativa de la municipalidad.