Doc Saneamiento 12 Dic

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Sistematización de las experiencias del FPA en el financiamiento de pequeños pr oyectos de agua potable y saneamiento

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

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PREFACIO

Según el informe publicado por las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano 2006, denominado

Más allá de la escasez: poder, pobreza y la crisis mundial del agua, “suministrar agua limpia,

eliminar las aguas residuales y proporcionar servicios de saneamiento son tres de los

fundamentos más básicos del desarrollo humano”. Sin embargo, en el mundo moderno de hoy,

1100 millones de personas carecen de acceso al agua potable, más de 2600 millones no

tienen acceso al saneamiento y cerca de dos millones de niños mueren cada año por

enfermedades causadas por esta crisis mundial del agua y saneamiento.

Según el mismo informe, no tener acceso al agua limpia significa que las personas caminan

mas de un kilómetro hasta la fuente de agua limpia mas cercana para conseguir el agua que

necesitan para beber, que obtienen de drenajes, acequias o arroyos que podrían estar infectados

con agentes patógenos y bacterias que pueden causar graves enfermedades e incluso la

muerte. Las cifras del informe indican además que un tercio de la población total que carece

de acceso a agua se encuentra dentro del umbral de pobreza absoluta de menos de un dólar

diario. Otro tercio vive con un máximo de 2 dólares al día. En este contexto, las cifras indican

que las dos quintas partes de los hogares más pobres del mundo representan más de la mitad

del déficit mundial.

No hay tiempo que perder; en el lapso que toma contar solamente 4 minutos, un niño más ha

sido victima letal de esta carencia que se ensaña de manera especial con la gente sumida en

la pobreza y el subdesarrollo.

Lograr la meta del Milenio en el acceso al agua y saneamiento a nivel mundial requerirá de un

flujo de fondos hacia el sector de unos 10,000 millones dólares adicionales por año. En el

caso de Perú, esta cifra bordea los 500 millones de dólares al año. Pero cumplir esta meta no

solamente requiere de la movilización de un flujo de fondos suficientes hacia el sector, sino

también de realizar importantes esfuerzos institucionales y profesionales para aumentar la

transparencia y eficiencia de las inversiones y para lograr la sostenibilidad de los servicios de

agua y saneamiento.

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El Fondo Perú Alemania ha tomado la iniciativa de compartir sus experiencias en la

implementación de inversiones y en la construcción de soluciones sostenibles para la prestación

de servicios de agua y saneamiento. Una iniciativa por demás oportuna y valiosa en el contexto

de los grandes desafíos que enfrenta actualmente el sector saneamiento peruano. Si bien el

trabajo de ejecución de todos los proyectos no esta totalmente terminado, los primeros

resultados ya permiten sacar conclusiones y aprender lecciones importantes en el ámbito de

la eficiencia de implementación de inversiones y de las formas de construcción de sostenibilidad

desde el inicio del ciclo de los proyectos.

Tan solo 3 años después de su creación, el FPA ya puede hablar de resultados concretos y de

muchos proyectos concluidos y funcionando con costos bastante razonables y acordes con los

niveles socioeconómicos de los beneficiarios. Esto no tiene precedentes en la historia reciente

de la implementación de inversiones en el área rural del sector saneamiento peruano. Si bien

el libro describe con precisión las estrategias, criterios y mecanismos de implementación

utilizados, vale la pena destacar el enfoque de pobreza en la priorización de las intervenciones,

el enfoque de demanda para incentivar el compromiso y la eficiencia, los concursos de proyectos

para promover la aplicación de mecanismos de implementación hacia la sostenibilidad, la

ausencia de barreras de entrada y los criterios aplicados para asegurar la eficiencia económica

y social de las inversiones.

Ciertamente una buena iniciativa del FPA. Para utilidad y beneficio de los involucrados en el

desarrollo sectorial y para la felicidad de los más de 71,000 peruanos y peruanas que se han

beneficiado de sus proyectos de agua y saneamiento.

Gustavo Méndez Coordinador Sectorial

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Presentación 1 Base conceptual

1.1 Situación actual

1.2 Los lineamientos del sector 1.3 Estrategia de intervención del FPA 2 Las Convocatorias

2.1 El proceso de la convocatori a 2.2 Plazos

2.3 Demanda y selección de proyectos 3 El Perfil del Proyecto

3.1 Aspectos institucionales

3.2 La parte técnica y financiera del perfil 4 La ejecución de los proyectos

4.1 Componentes de infraestructura y gestión

4.2 Componentes capacitación en operación y mantenimiento y educación sanitari a 4.3 Operación y m antenimiento

5 Resultados

5.1 Distribución de proyectos por regiones 5.2 Distribución de proyectos por grado de pobreza 5.3 Características de los proyectos

6 Costos y financiamiento 7 Beneficios

8 Evaluación social 9 Sostenibilidad

10 Conclusiones y recomendaciones – lecciones aprendidas 10.1 Pr ocedimientos

10.2 El Perfil FPA y el Perfil SNIP 10.3 Ejecución y plazos 10.4 Grupo m eta 10.5 Demanda 10.6 Aspectos técnicos 10.7 Capacitación 10.8 Operación y m antenimiento 10.9 Beneficios, costos y líneas de corte 10.10 Conclusi ones y recomendaciones finales Anexos 4 6 6 8 10 14 15 16 18 20 20 22 24 24 25 26 28 28 30 30 36 38 40 42 44 44 45 46 47 47 48 51 52 52 53 56

ÍNDICE

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RESUMEN

El Fondo Contravalor Perú Alemania FPA, desde fines del 2003, ha desarrollado tres convocatorias

para proyectos de infraestructura, en cuyo marco fueron aprobados 49 proyectos para agua

potable y saneamiento. Hasta setiembre del 2006, la mitad de los proyectos de agua potable

y saneamiento fueron terminados, la otra mitad se encuentra en la etapa de ejecución.

Al terminar todos los proyectos de agua potable y saneamiento hasta mediados del 2007, el

FPA habrá dado un aporte financiero de Soles 16,1 millones, y las municipalidades y los

mismos beneficiarios habrán aportado otros Soles 10 millones para la ejecución de estos

proyectos. En total se beneficiarán 14,300 familias que abarcan aproximadamente a unas

71,500 personas. De esas familias, 8,751 habrán obtenido soluciones a sus necesidades de

agua potable y 11,972 habrán logrado alguna solución de saneamiento. De estas últimas,

7,696 familias contarán con una conexión de alcantarillado y 4,276 familias con una letrina.

Todos los proyectos cuentan con un componente de infraestructura, y con capacitación en

operación y mantenimiento así como educación sanitaria. Los componentes de infraestructura

son ejecutados por las municipalidades, y los componentes de capacitación están a cargo de

Proagua-GTZ.

El FPA lo considera oportuno presentar una primera sistematización de sus experiencias en el

campo de saneamiento. Creemos que los resultados obtenidos y previstos, a bajos costos y en

los ámbitos de extrema pobreza, pueden ser considerados como exitosos, por lo cual queremos

darlos a conocer al público y compartir nuestros procedimientos, nuestras experiencias,

conclusiones y recomendaciones, para que estas sirvan a mejorar la ejecución de proyectos en

este sector que tiene como reto ampliar la cobertura de servicios sostenibles de agua potable

y saneamiento en los ámbitos rurales y pequeñas ciudades en situación de extrema pobreza.

El presente tomo contiene la sistematización de la intervención del FPA, incluyendo los

proyectos en ejecución. Esperamos que una futura evaluación final compruebe los datos, la

eficiencia y efectividad y la sostenibilidad de la intervención del FPA. En un segundo tomo, el

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FPA publica el perfil que se desarrolló a base del perfil del SNIP y que es el instrumento

principal de los concursos, las guías y los procedimientos para la elaboración de los expedientes

técnicos y de los documentos financieros, así como sus mecanismos de control de avance.

No obstante que a la fecha aún no contamos con resultados definitivos, creemos que las

grandes necesidades y retos del sector merecen que se reflexione más sobre las modalidades

de intervención, aprovechando las experiencias del FPA para optimizar las inversiones previstas

a beneficio de la población pobre que carece de servicios de agua potable y de saneamiento.

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PRESENTACIÓN

El Fondo Contravalor Perú Alemania - FPA es creado en octubre de 2002 como resultado del

Acuerdo Especial entre Perú y Alemania, instrumento que fue elaborado sobre la base del

“Acuerdo sobre la Consolidación y Reconsolidación de las Deudas Externas de la República del

Perú” con Alemania, del año 1997. El Reglamento Interno y los Lineamientos Estratégicos del

Fondo Contravalor Perú Alemania, fueron elaborados a continuación por una comisión de alto

nivel integrada por representantes de los Estados del Perú y Alemania y de la sociedad civil

peruana. Luego, en abril 2003 se tuvo la sesión constitutiva del FPA, y en agosto del mismo

año el FPA entró en su fase operativa.

El mandato del FPA es atender financieramente la demanda de proyectos específicos que

incidan en la lucha contra la pobreza -basándose en los principios de subsidiaridad,

competitividad, equidad y sostenibilidad- dentro de las áreas prioritarias de la Cooperación

entre Perú y Alemania que son:

z

Modernización del Estado (gobernabilidad)

z

Agua potable y saneamiento

z

Desarrollo rural sostenible

La intervención se enfoca en las zonas rurales y urbano-marginales de las siguientes regiones:

z

Piura, Cajamarca, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca,

z

Huancavelica y la sierra norte de Ayacucho.

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Los lineamientos estratégicos del FPA no establecen ni cuotas ni porcentajes para las distintas

áreas temáticas o ámbitos regionales. Para acceder al apoyo financiero, solo las municipalidades

ubicadas en el ámbito del FPA pueden solicitar un proyecto en el marco de la convocatoria

correspondiente. Para el concurso, el nivel requerido es de perfil de proyecto.

La aprobación de solicitudes se dirige principalmente por la demanda de proyectos considerados

viables, que cumplan con los requisitos establecidas en las convocatorias

En aplicación de los principios de equidad y competitividad, el FPA ha incorporado un sistema

de asignación de mayores puntajes que favorecen a las solicitudes que provienen de los

ámbitos de mayor pobreza. Asimismo, ha asignado mayores recursos a las regiones de

Huancavelica y Ayacucho, que son las que cuentan con más distritos en condiciones de

pobreza y al haber sido más afectadas por la violencia política.

Desde el inicio de sus actividades, el FPA ha desarrollado tres convocatorias por cada área

temática. En total se viene financiando 189 proyectos, de los cuales 92 son del área de

gobernabilidad, 49 son de agua potable y/o saneamiento, y 48 corresponden a desarrollo

rural sostenible, dentro de estos últimos se atienden proyectos de infraestructura de riego,

así como caminos vecinales y puentes. La inversión total rodea los US$ 20 millones, de los

cuales el FPA viene aportando US$ 13 millones.

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1 BASE CONCEPTUAL

1.1 Situación actual

Según el Plan Nacional de Saneamiento, hay 6.7 millones de habitantes (24% de la población d el país) que carecen de servicios de agua potable, y 11.8 millones (46%) que no cuentan con ningún sistema de saneamiento. Teniendo como horizonte el año 2015, para elevar la cobertura de atención a la población, al 82% en agua potable y al 77% en saneamiento y lograr el tratamiento de las aguas residuales de alcantarillado urbano, se requiere de una inversión de cerca de US$ 3 mil millones .1

Más d e mil familias d e 8 localidades de Tambogrande en la provincia de Piura toman el agua contaminada del río Piura. Diariam ente los niños o las mujeres de cada familia trasladan el agua en acémilas a Tambogrande, que se ubica a una distancia de 8 kilómetros del río (4 horas de ida y vuelta). El agua ti ene niveles altos de turbidez, en las viviendas se acostumbr a utilizar alumbre y cloro para mejorar la calidad del agua. Los depósitos del agua en las casas por lo general no tienen tapas y están sucios (situación antes del Proyecto).

1_{Ministerio d e Vivienda, Construcción y Saneami ento, Plan Nacional de Saneamiento 2006}

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En el ámbito rural, que es el ámbito prioritario de la interven ción del FPA, las defi ciencias de cobertura son mayores que en los otros segmentos. Aproximadamente el 38% de la población rur al no cuenta con agua potable y el 70% no cuenta con saneamiento. No obstante, en los últimos 13 años el sector rural ha recibido inversiones considerables. Desde 1992 hasta 1998, el área rural recibió inversiones por un monto de US$ 323 millones, de los cuales FONCODES ha aportado US$ 246 millones,2_{y del 2000 al 2005 se ha invertido}

US$ 123 millones en el área rural y de pequeñas ciudades, de los cuales FONCODES ha aportado 55 millones.3_{Para elevar la cobertura de 62% a 70% y}

alcanzar la sostenibilidad de las inversiones realizadas, se prevé la necesidad de inversi ones de US$ 285 millones en el ámbito rural y de US$ 310 millones en pequeñas ciudades.

No cabe duda que sin las inversiones realizadas en los últimos años, la situación en el área rural sería mucho más grave de lo que es actualm ente. Sin embargo, tampoco cabe duda que la situación actual podría ser much o mejor si se hubiera logrado un mejor

aprovechamiento de las inversiones.

No disponemos de datos confiables globales que permitan hacer una evaluación general del uso de las inversiones en este ámbito, sin embargo existen evaluaciones puntuales que presentan cifras

preocupantes. Según un estudio realizado sobre la base de una muestra de 66 localidades donde se realizaron inversiones, solamente el 29% de éstas cuentan con sistemas sostenibles, el 56% se encuentran en deterioro, y el 15% está en deterioro grave o colapsado. De acuerdo al mismo estudio, el mayor inversor, FONCODES, tiene sólo el 11.5% de sus proyectos calificados como sostenibles.4

Por otro lado, un estudio realizado en el m arco de un proyecto de “Apoyo a la Planificación Estratégica y Gestión Democrática” del FPA en Ferreñafe, evidencia cifras aún más preocupantes en las zonas de pobreza

2_{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamien to, COSUDE, Estudio de base para la}

implementación de proyectos de agua y saneamiento en el área rural, Lima 2003, p 93

3_{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Plan Nacional de Saneamiento 2006}

– 2015, Lima marzo 2006, p. 80. A pesar de que ambas cifras no son clar amente comparables por referirse a ámbitos no idénticos, se nota una disminución de la inversión anual de US$ 41 millon es en el período 1992-1998 al 24 millones del 2000-2005

4_{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, COSUDE 2003, p. 29} Julcamarca, localidad Yanacocha, en la provincia de Angaraes, Huancavelica: Sistema de agua potable con piletas públicas, construido en 1999, colapsado (situación antes del proyectos)

Acocro, provincia de Huamanga, Ayacuch o, localidad d e Yanahuanco: recogiendo agua par a tomar (situación antes del proyecto)

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extrema: Así, en los distritos de Kañaris e Incahuasi, 79 comunidades cuentan con un sistema de agua potable, pero solo 30 sistemas (38%) están aún operativos.5

Las cifras señaladas sólo nos brindan una aproximación sobre la problemática en el ámbito rural y en las pequeñas ciudades. En la búsqueda de información disponible, no hemos podido encontrar datos generales y confiables sobre el uso sostenible de los recursos invertidos en estos ámbitos, sin embargo encontramos que existe consenso entre las personas y entidades nacionales e internacionales involucradas en el sector, en el sentido que una parte considerable de la inversión realizada en el ámbito rural durante los últimos 15 años fue inversión perdida.

1.2 Los Lineamientos del Sector

El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en su calidad de ente rector del sector de saneamiento, publicó el Plan Nacional de Saneamiento 2006 – 2015 y el Reglamento de la Ley General de Servicios de Saneamiento, Ley Nº 26338 de fecha 1o_{de diciembre}

del 2005. Considerando que el FPA publicó sus primeras convocatorias cuando dichas normas estaban en discusión, y, a efectos de poder analizar la estr ategia implementada por el FPA, aquí señalaremos aquellos aspectos de las normas que creem os son relevantes para el tipo de proyectos financiados con recursos del FPA.

z Las nuevas normas mantienen la distinción entre el ámbito rural, el cual es definido como centros poblados que no sobrepasan los dos mil habitantes, y lo que es el ámbito de las pequeñas ciudades de 2,001 a 30,000 habitantes.

z Encontramos definiciones nuevas, así, el reglamento distingue en tre la cuota, a ser aportada en el ámbito de las pequeñas ciudades, y la cuota familiar a ser aportada en el ámbito rural, siendo que en ambos casos, las cuotas deben cubrir como mínimo los costos de administración, operación y

mantenimiento, la reposición de los equipos y la rehabilitación de la infraestructura.

z Asimismo, se define la distinción entre abastecimiento de agua potable, alcantarillado sanitario y disposición sanitaria de e xcretas. En los dos primeros no se incluyen las instalaciones intradomiciliarias, o sea, los baños, lavaderos, tuberías u otras instalaciones al interior de la casa no son considerados como parte del sistema, y, por lo tanto, no son objetos de inversión pública. En lo que corresponde a disposición sanitaria de excretas, se consideran letrinas, tanques sépticos, módulos sanitarios o cualquier otro medio para la disposición sanitaria domiciliaria o com unal d e las excr etas, distinto a los sistemas de alcantarillado. z Considerando el tipo de proyectos del FPA,

consideramos de particular relevancia el título VII del r eglamento, en lo que se refiere al ámbito rural y de las pequeñas ciudades. Define que en ambos ámbitos corresponde a la municipalidad distrital planificar y promover el desarrollo de los servicios de san eamiento, aunque no define quién debe ejecutar las obras .

z Con respecto a la administración, operación y mantenimiento se conserva la distinción entre el ámbito rural y de pequeñas ciudades:

- En cuanto al ámbito rural, se señala que los sistemas podrán ser administrados por

organizaciones comunales, cuyo registro debe ser hecho únicamente en la municipalidad a cuya jurisdicción pertenece. En versiones anteriores a este reglamento, se hablaba de Juntas de

5_{FPA, Municipalidad Provincial de Ferreñafe, ECO: Diagnóstico parti cipativo rápido en}

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Administración de Servicios de Saneamiento JASS, las que deberían estar inscritas en los registros públicos y en la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento SUNASS.6

Con las nuevas normas, la cuota f amiliar debe ser aprobad a por la asamblea general de la organización comunal, y ya no por la SUNASS. No se menciona otras modalidades de operación, pero se entiende que las modalidades válidas para el ámbito de pequeñas ciudades podrían ser aplicadas también en el ámbito rural.

- En lo que corresponde al ámbito de pequeñas ciudades: los servicios podrán ser prestados por operadores especializados, de acuerdo con los contratos suscritos con la municipalidad correspondiente. En el caso que los servicios fueran prestados directamente por las

municipalidades , se requerirá como mínim o que se constituya una unidad de gestión bajo el ámbito de su competencia, la que ad ministrará los ingresos y egresos bajo una contabilidad independiente.7

Soras, Ayacu cho: Construcción de alcantarillado sanitario en Soras, capital del distrito, donde radican 332 familias de forma concentrada (cerca a 1,700 personas)

San José de Lourdes, Cajamarca, localidad Alto Perú: Equipo de alta-voces instalado en el local de la JASS

6_{Ver José Eduardo Eran: Breve Balance sobre las Juntas Administradoras de Servicios de}

Saneamiento del área rural, en: AGUA, Revista del Comité Sectori al de Agua y Saneamien to, Nº 20, nov. 2005, pp.22-25.

7_{Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Plan Nacional de Saneamiento 2006}

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1.3 Estrategia de intervención del FPA

Cuando se inició la planifi cación del FPA, aún no se contaba con el Plan Nacional de Saneamiento y el nuevo texto único del r eglamento del sector. Sin embargo, se conocía las carencias principales de la población en saneamiento y los problemas de

sostenibilidad que se presentaron en las interven ciones anteriores. En el transcurso del funcionamiento del FPA se afinaba la estrategia de intervención tomando en consideración tanto las n ecesidades e xistentes como los lineamientos del sector.

En el año 2002, teniendo en cuenta las tremendas necesidades del sector, la comisión preparatoria del FPA consideró necesario delimitar los ámbitos regionales y subsectoriales de interven ción. El Acuerdo Especial entre Perú y Alemania y los lineamientos estratégicos del FPA enfocaron su interven ción en las zonas rurales y urbano-marginales de los seis ámbitos regionales antes indicados. Adicionalmente, y con el objetivo de enfocar la inversión en pequeños proyectos, se puso como límite máximo de aporte financiero del FPA, la suma de US$ 100,000 por cada proyecto de

infraestructura, monto que luego fue ampliado hasta US$ 150,000, lo cual mantuvo el enfoque d e inversión en pequeños proyectos.

Sobre la base de estos lineamientos , el FPA diseñó con mayor precisión, la estrategi a de intervención en proyectos de agua potable y saneamiento, perfeccionándola en el transcurso de sus tres

convocatorias. De esta estrategia debemos resaltar los siguientes puntos, los que más adelante serán tratados en detalle:

1) El pr oyecto solicitado ti ene que ser priorizado dentro de un proceso participativo, lo cual se plasma principalmente en que el pr oyecto forme parte del Plan Estratégico Distrital.

2) La entidad solicitante es la municipalidad. Cada municipalidad pued e solicitar solamente un

proyecto de infraestructura del FPA, para garantizar que el proyecto sea realmente de primera prioridad. El ámbito del proyecto es rural o de pequeñas ciudades de hasta un máximo de 30,000 habitantes.

3) Los futuros beneficiarios deben estar organizados en relación con el servicio de agua (Comité de Agua o Junta de Administración de Servicios de San eamiento), manifestar su concordancia con la solicitud, comprometerse a brin dar sus aportes en la f ase de constru cción y honrar el pago de las cuotas (familiares) de operación y mantenimiento. 4) Los proyectos pueden ser nuevos o de ampliación

/ mejoramiento. Un pr oyecto puede consistir en “conglomerados” de hasta cinco sub-proyectos similares en un distrito. Sin embargo, el FPA no acepta solicitudes de rehabilitación de sistemas que hubieran colapsados por falta d e operación y mantenimiento.

5) Cada proyecto debe comprender obligatoriamente tres componentes:

a. Infraestructura

b. Capacitación en Operación y Mantenimiento c. Educación sanitaria

En relación con la infraestructura, el proyecto pued e abarcar dos sub-componentes: agua potable y saneamiento. En el caso que no existiera un sistema de saneamiento, obligatoriamente se debe considerar ambos sub-componentes.

Si existiera una solución adecuada de

saneamiento, es factible que se solicite sólo agua potable. Y si fuera el caso que el sistema de agua potable estuvi era en buen estado operativo, se pued e solicitar financiamiento sólo para alcantarillado. Por f alta de efectividad y sostenibilidad, el FPA no acepta proyectos que contemplan solo letrinización sin que existiese un sistema de agu a potable.

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8_{El límite para el costo máximo del proyecto se estableció a partir de la segunda convocatoria}

debido a que pr oyectos mayores de la primera convocatoria presentaron problemas en la capacidad de ejecu ción de la municipalidad. En la última convocatori a se elevó el aporte propio mínimo requerido para la región Cajamarca a 30% y 50% respectivamen te, tom ando en consideración la elevación de las transferencias a estas m unicipalidades por concepto del canon minero.

6) Vale particular atención que el FPA acepta

alcantarillado en centros poblados que cuenten con una población entre 500 a 2000 personas que habitan de forma concentrada. Conocemos que alcantarillado sanitario en estas poblaciones cuenta con problemas de sostenibilidad debi do principalmente a dos causas: 1) baja conectividad de los usuarios, 2) las lagunas facultativas no funcionan por no contar con la suficiente cantidad de aguas servidas.

Sin embargo, en muchas de estas localidades las letrinas tampoco presentan una solución viable y sostenible, debido a la falta de espacios libres para su construcción. Para dar una solución a esta demanda insatisfecha, el FPA acepta alcantarillado en estas poblaciones, cuando se tenga una estrategi a de conexión y cu ando se aplique un sistema de tratamiento final mediante tanques sépticos y percolad ores (o zanjas de percolación). Recién en poblaciones mayores de 2,000

habitantes se acepta lagunas de oxidación o facultativas o tanque Imhoff.

7) El costo total de un proyecto no debería exceder la suma de S/. 800,000, y el aporte propio mínimo requerido es el 20% del costo total para proyectos nuevos y el 40% para proyectos de ampliación o mejoramiento de sistemas e xistentes. El aporte propio puede comprometerse en efectivo o en bienes y/o servicios valorizados a precios de mercado, y puede ser aportado por la

municipalidad, los demandantes y otras entidades colaboradoras (gobierno pr ovincial o regional, otros).8

8) La solicitud del proyecto debe presentarse a nivel de perfil en los formatos proporcionados por el FPA en sus convocatorias correspondientes. El perfil tiene como base los requerimientos mínimos del perfil del Sistema Nacional de Inversión Pública, sin embargo, éste ha si do adecuado a los

El Dr. Roland Kliesow (Embajador de la Repúbli ca Federal de Alemania 2002-2006), tomando agua en Yanacocha, Julcamarca (Angaraes, Huancavelica)

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requerimientos de un pequeño proyecto de agua potable y saneamiento.

9) La selección de los perfiles es competitiva, y la evaluación incluye una visita de campo. La evaluación es realizada por un equipo de

profesionales externos, quienes aplican un manual en el cu al se encuentran asignados puntajes para cada ítem del perfil.

10) Una vez seleccionados los perfiles, la elaboración del expediente técnico se realiza dentro de formatos alcanzados para dicho fin, con el apoyo financiero y asistencia técnica facilitada por el FPA.

11) Las m unicipalidades pueden ejecutar los

compon entes de infraestructura del proyecto por administración directa o mediante licitaciones. Las convocatorias prevén también la posibilidad que una entidad de Operación y Mantenimiento sea entidad ejecutora, sin embargo, en todos los proyectos las municipalidades asumieron el rol de entidad ejecutora bajo la modalidad de

administración directa.

12) La ejecu ción de los componentes de Capacitación en Operación y Mantenimiento y Educación Sanitaria están a cargo de una entidad

especializada. El objetivo d e los componentes es que la población haya adquiri do hábitos sanitarios adecuados y que a más tardar al final de la ejecución de la obra se cuente con una Junta de Administr ación de Servicios de Saneamiento JASS capacitad a y con personería jurídica. El FPA ha

9_{Inicialmente se había previsto una duración d e ambos componen tes de un año por}

proyecto, pero se observó la necesidad de ampli ar la intervención en capacitación a un año adicional por proyecto.

asignado la ejecución de ambos componentes al Programa de Agua Potable y Alcantarillado PROAGUA de la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GTZ.

13) El FPA selecciona mediante concurso y contrata una empresa de supervisión del componente de infraestructura. La supervisora debe visitar la obra por lo menos dos veces por mes.

14) El FPA realiza un seguimiento técnico y financiero estricto. Se cuenta con informes técnicos

mensuales de avance, que deben tener el aval del supervisor, y con formatos de seguimiento financiero.

15) Se realizan desembolsos escalonados, aplicando como n orma que ningún desembolso debe exceder el 25% del costo total del proyecto, caso contrari o se requiere una carta fianza. Antes de cada desembolso, se debe rendir cuenta de los desembolsos anteriores.

16) Terminada la obra, la municipalidad firma un convenio de comodato (cesión en uso de la obra) con la JASS que es la entidad responsable de Operación y Mantenimiento y se procede al cierre del proyecto.

17) La capacitación en Operación y M antenimiento abarca un ti empo total de 22 meses y sigue en curso hasta la consolidación de la JASS.9

En adelante veremos con mayor detalle como se implementó cada punto de esta estrategia.

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La convocatoria a concurso de proyectos es el

instrumento principal de la estrategia de

intervención del FPA, pues mediante ella se

establece el marco de criterios técnicos y

financieros para la elaboración y presentación

de los proyectos, brindándose adicionalmente

facilidades mediante formatos y guías de

llenado de los mismos.

En la convocatoria se alcanzan las condiciones de participación, los procedimientos y las fechas

determinantes del concurso, así como los formatos para la presentación de las propuestas. Contienen los formatos institucionales en el anexo I, y el anexo II presenta los formatos técnicos y financieros de la propuesta, estos últimos acompañados por una guía para la elaboración del perfil. Los dos anexos de la

convocatoria se presentan en el volumen 2 de esta serie. El FPA ha realizado tres Convocatorias para la

presentación d e proyectos de Agua Potable y Saneamiento.

z La convocatoria C1 2004 L2 incluyó todo el ámbito de intervención con la posibilidad de presentar un solo proyecto por municipalidad, pudiendo optarse por agua potable y saneamiento o por infraestructura de riego (convocatoria C2-2004-L2).

z La convocatoria C3 2005 L2, se dirigió solamente al ámbito de Ayacuch o y Huancavelica, y tuvo un abanico más amplia de opciones en cuanto al tipo de proyectos (se incluyó riego, caminos rurales y puentes).

z La convocatoria C4 2006 L2, nuevamente incluyó el total del ámbito de intervención y con la opción de proyectos de agua potable y saneamiento o de riego. Adicionalmente, el FPA trabajó con la modalidad

denominada cofinanciamiento, donde la alianza

solicitante podía asumir más de la mitad de los costos de un proyecto; pudiendo presentarse en esta modalidad solicitu des fuer a de las fechas estableci das para las convocatorias, dentro de las condiciones y en los mismos formatos establecidos para la convocatoria previa. Igualmente, en la modalidad de paquetes de proyectos se consideró la presentación de proyectos de agua potable y saneamiento.

2 LAS CONVOCATORIAS

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2.1 El proceso de la convocatoria

Previa aprobación por el Comité Tripartito, la

convocatoria es publicada mediante aviso en el diario oficial EL PERUANO y colocada en la página Web del FPA. Adicionalm ente, el FPA divulga la convocatoria a las municipalidades del ámbito de la vigencia de la convocatoria con las que ya se tuvo relación. En las convocatorias ini ciales se realizaron eventos de lanzamiento en las capitales regionales.

Las municipalidades interesadas presentan su solicitud de financiamiento a nivel de perfil. En la apertura de los sobres se revisa primero el cumplimiento de los requerimientos formales, como son, solicitud

presentada dentro del plazo de la convocatoria, dentro de los f ormatos establecidos para la misma, y suscrita por el alcalde. Los formatos institucionales del anexo I se presentan el sobre Nº 1 y los formatos técnicos y financieros se presentan en el sobre Nº 2.10

La evaluación técnica y financiera de las propuestas es realizada por un equipo de evaluadores especialistas en la temática, aplicando un manual de evaluación elaborado por el FPA. Primero revisan si las propuestas han incurrido en alguna restricción que las descalifique y luego establecen puntajes para cada ítem del perfil, siendo el puntaje máximo a alcanzar 100 puntos. Las propuestas que alcanzan en la evaluación en gabinete un puntaje de 65 o más puntos pasan a la evaluación en campo. En una visita de campo se evalúa nuevamente la propuesta, asignando el puntaje correspondiente. El puntaje final se establece en una relación de 25/75 entre el puntaje de evaluación en gabinete y en campo. Se considera que un perfil viable debe alcanzar por lo m enos 75 puntos. Con los

resultados finales el FPA elabora una propuesta de orden de mérito.

Luego, la dir ección ejecutiva del FPA presenta el cuadro de orden de méritos a consideración del Comité

Tripartito, que es la instancia máxima de decisión del FPA. Según las convocatorias , el puntaje mínimo para la calificación es de 75 puntos, sin embargo, de encontrarlo técnicamente justificado, el Comité Tripartito está en poder de modificar dicho puntaje mínimo, tomando en consideración la viabilidad técnica

10_{En la primera convocatori a, el FPA tuvo una primera etapa de concurso a nivel de}

identificación. Sin embrago, consideramos que las propuestas a nivel de identificación no contienen suficientes inform ación para precalificar o descalifi carlas.

11_{La primera convocatori a permitía este espacio intermedio para pr oyectos que obtuvieron}

entre 70 a 74.9 puntos. Sin embargo, los resultados n o fueron exitosos. La reformulación creó expectativas, y mayormen te no trajo consigo mejoras de la propuesta.

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y económica de las propuestas y los montos globales destinados a una determinada convocatoria.

A contin uación, el Comité Tripartito declara aprobado el orden de méritos con las propuestas a nivel de perfil que califican para pasar a la siguiente etapa. Las solicitu des de financiamiento que no obtuvieron dicha calificación, son desaprobad as. No se crea espacios intermedi os de listas de espera, reconsideración o reformulación del perfil.11

Seguidamente, el FPA informa a las entidades

solicitantes el resultado de la selección. En el caso de las solicitudes aprobadas, se les remite las

observaciones y recomendaciones efectuadas por el equipo evaluador, las mismas que deben ser tomadas en consideración para la elaboración del expediente técnico. Las entidades solicitantes cuyo perfil no ha sido aprobad o pueden solicitar al FPA que les informe acerca de las razones de la desaprobación, solicitud que es atendida.

Una vez aprobada la solicitud a nivel de perfil, la entidad ejecutora suscribe un convenio de

cofinanciamiento con el FPA para la elaboración del expediente técnico, m ediante el cual se facilita un aporte no mayor a S/. 10,000, quedando la diferencia a cargo del aporte de la Entidad Ejecutor a.12_El

proyectista propuesto por la Entidad Ejecutora para elaborar el expediente técnico, debe contar con la No Objeción del FPA par a ser contratado por dicha entidad. Los proyectistas de aquellas enti dades solicitantes cuyo perfil ha calificado, son invitados para participar en un taller de capacitación para la elaboración del expediente técnico. En estos talleres que se realiza en ciudades

ubicadas en las zonas de atención, principalmente en Ayacucho y Chiclayo, el FPA presenta y explica los formatos del expediente técnico y llama la atención sobre los puntos principales a tomar en consideración. El FPA evalúa el expediente técnico en gabinete. La entidad ejecutora tiene hasta dos oportunidades para levantar las observaciones . En la mayoría de los casos, el FPA realiza una evaluación de campo. La no objeción al expediente técnico por parte del FPA es condición necesaria para la aprobación definitiva de la solicitud de financiamiento.

Cuando el FPA tiene una masa crítica de expedientes aprobados, se realiza un segundo taller en las zonas de los proyectos para dar las indicaciones sobre la elaboración de los informes técnicos y financieros del proyecto y se da las pautas para el manejo del proyecto. Finalm ente, se firma el convenio de ejecución entre el FPA y la entidad ejecutora. Antes de iniciar la obra, la entidad ejecutora debe remitir el informe “antes del inicio de la obra” y el “consolidado presupuestal”, los cuales cuentan con formatos y guías de elaboración. La obra misma se realiza en un promedio de seis meses.13

Terminada la obra, la entidad ejecutora debe remitir sus informes técnicos y financieros finales, entregar la obra medi ante contrato de comodato a la entidad de operación y mantenimiento y cerrar la cuenta del proyecto par a poder entregar el acta de cierre del proyecto.

2.2 Plazos

El plazo establecido por el FPA para la presentación del perfil a concurso es de tres meses contados a partir de la publicación de la convocatoria. Luego, la evaluación y calificación de los perfiles por el FPA demanda seis semanas . Una vez seleccionados los perfiles y suscrito el convenio para la elaboración del expediente técnico, éstos deberían ser presentados y conseguir la no

12_{En los tres casos de cofinanciamiento, las entidades ejecutoras ya disponían de un}

expedi ente técnico, sin embargo, estos estuvieron sujetos a muchas modificaciones antes de pasar a la etapa de ejecución.

13_{Los form atos y las guías respectivas para la elaboración del expediente técnico, del}

informe 00, del consolidado presupuestal y de los informes de avance y termin ada la obra se presentan en el volumen 2 de esta seri e.

(21)

objeción del FPA dentro de un plazo de tres meses, siendo en este último caso que el promedio real fue de cuatro meses.

Una vez aprobado el expediente técnico y suscrito el convenio de ejecución, se establece un período de dos semanas para la entrega de lo siguiente: i) documentos contractuales y legales requeridos por el FPA, ii) el depósito de la primera cuota de aporte propio en efectivo, iii) la elaboración del informe “antes de inicio de la obra” (con participación del supervisor), y iv) el consolidado presupuestal. Por lo general, se inicia la obra luego de tres semanas de haber firmado el convenio de ejecución. La ejecución misma de un proyecto debería durar alrededor de seis meses. Aún no

Flujograma de la convocatoria

podemos conocer el promedio r eal, pero estimamos que está en un aproximado de nueve meses.

De esta manera, el ciclo total promedio de un proyecto, desd e la publicación de la convocatoria hasta el término de la obra y el inicio del servicio, tiene un promedi o de 16 meses. Sin embargo, las

municipalidades que tuvieron una gestión más eficiente terminaron dicho ciclo en menos de un año.

La capacitación en operación y mantenimiento y educación sanitaria, que tiene un tiempo total de 22 meses, se debe iniciar a más tardar al iniciar la obra, y su culminación se prolonga más allá de la terminación y entrega de la obra.

(22)

2.3 Demanda y selección de proyectos

En cada convocatoria, las municipalidades tuvieron que decidirse por un solo proyecto de infraestructura, sea de agua potable y san eamiento o de infraestructura de riego. Adicionalmente, en la tercera convocatoria para Ayacucho y Huancavelica, tuvieron la opción de plantear propuestas de caminos vecinales y puentes. La presentación d e una propuesta para un determinado tipo de proyecto refleja la demanda social. En total, el FPA ha recibido 334 solicitudes de proyectos de infraestructura, de los cuales el 54% fueron solicitudes para agua potable y saneamiento, que entonces predomina la demanda.

En el marco de las tres convocatorias de la línea de financiamiento 2, se admitieron para la evaluación 173 solicitu des a nivel de perfil. De estas, 44 calificaron a

14_{Un pr oyecto de construcción de una planta de tratamien to de las aguas servidas d e}

San Pedro de Lloc, Pacasm ayo, La Libertad, aún no consiguió la aprobación del expedien te técnico debido a observaciones legales, levantadas por pobladores que se oponen al proyecto.

15_{Desarrollo rural sostenible, con proyectos de riego, caminos y puentes, llegan a 47}

proyectos financi ados por el FPA.

nivel de perfil y pasaron a la f ase de elaboración de expediente técnico. Hasta octubr e de 2006 (cierre de la presente edición) se dio la no objeción a 43 proyectos, quedando solamente un expediente técnico pendiente de evaluación.14

En el marco de los pr oyectos presentados a

“cofinanciamiento” se presentaron tres propuestas, las que en su totalidad han podido pasar las etapas intermedias hasta la etapa d e ejecución. Como parte de los paquetes de proyectos, se presentaron tres

propuestas para agua potable, de los cuales dos se encuentran en ejecución y una fue desaprobad a. En total se tiene 181 solicitu des a nivel de perfil y se llegó a ejecutar 49 proyectos , lo cual es una tasa de aprobación del 27%. Con estos 49 proyectos aprobados, el área de agu a potable y saneamiento sigue siendo el área con mayor demanda viable en el FPA.15

Cuadro N° 1 - Solicitudes y tasas de aprobación

Convocatoria N° de solicitudes N° de perfiles N° de exped. Téc. Tasa

admitidas aprobados apr obado ejecutado / solicitado

01-2003-L2 79 24 24 30% 03-2005-L2 25 12 12 48% 04-2006-L2 69 9 8 12% 01-2005-L3 5 2 2 40% COFI 3 3 3 100% TOTAL 181 50 49 27%

(23)

(24)

El perfil del proyecto es el instrumento principal de aprobación o desaprobación de un proyecto, no solo en el FPA sin o también en el sector público. Es por eso que nos parece imprescindible hacer una mirada más de cercana del perfil.

El formato del perfil del FPA (ver volumen 2 de esta serie) fue elaborado sobre la base de la información mínima requerida por el Sistema Nacional de Inversión Publica SNIP16

, sin embargo, dichos requerimientos fueron parcialmente modificados conforme a las necesidades de estos pequeños proyectos de agua potable, y para facilitar su entendimiento se introdujo explicaciones detallad as de la información requerida en cada ítem del perfil.

A continuación comparamos los requerimientos de perfil del SNIP y del FPA, y explicamos las modificaciones realizados por el FPA. En el cuadro Nº 2 de la siguiente página, se ha resaltado en rojo y subrayado aquellos ítems que requieren mayor cantidad de información.

16_{Ministerio de Economía y Finanzas, Dirección General de Programación Multian ual del}

Sector Público: Norm as del Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP, Lima, enero 2003

3.1 Aspectos Institucionales

En los aspectos institucionales, el FPA requiere más información que el perfil SNIP. El FPA solicita la formación de una alianza estratégica formada como mínimo entre la m unicipalidad y la entidad

demandante, conformada por los futuros beneficiarios del proyecto. En el caso que se prevea que el sistema puede ser operado por un tercero, éste también debe formar parte de la alianza. Adicionalmente, pueden integrar la alianza en tidades colaboradoras, las que pueden brindar un aporte financiero y/o técnico al proyecto (g obierno provincial o regional, entre otr os) y entidades de concertación. La formalización de los aportes de los integrantes de la alianza se realiza medi ante un acta.

Las entidades proveedoras no forman parte de la alianza estratégica, las mismas que deben ser seleccionados por la entidad ejecutor a bajo su propia normatividad de contratación, mientas que la entidad supervisora es seleccionada y contrata por el FPA. La parte institucional de la solicitu d a nivel de perfil se plasma en 13 formatos que conforman el sobre Nº 1 de la solicitud del proyecto.

3 EL PERFIL DEL PROYECTO

Los proyectos se ejecutan mediante alianzas estratégicas bajo el liderazgo de la

municipalidad distrital que solicita, co financia y ejecuta el proyecto

(25)

Cuadro 2: Perfil SNIP y perfil FPA

Perfil SNIP Perfil FPA

A. Parte Institucional

I ASPECTOS GENERALES 1.1 Nombre del proyecto

1.2 Unidad formuladora y Ejecutora

1.3 Otras en tidades involucradas y beneficiarios 1.4 Marco de referencia

B Parte técnica y económica

II IDENTIFICACIÓN

2.1 Diagnóstico de situación actual 2.2 Problema y causas (árbol) 2.3. Objetivo y causas (árbol) 2.4. alternativas de solución III FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN 3.1 Análisis de demanda 3.2 Análisis de oferta 3.3 Balance Oferta Dem anda 3.4 Costos 3.5 Benefi cios 3.6 Evaluación Soci al 3.7 Análisis de Sensibilidad 3.8 Sostenibilidad 3.9 Impacto ambiental 3.10 Selección de alternativas 3.11 Marco Lógico IV. CONCLUSIÓN V. ANEXOS

SOBRE I (parte Institucional) 1.1 Solicitud del proyecto

1.2 Acta de entidades participantes 1.3 Declaración jurada Entidad Ejecutora 1.4 Acta de beneficiari os

adicional 8 formatos subsanables como perfil de pr ofesionales etc.

SOBRE II, Datos gener ales Nombre y ubicación del proyecto Tipo (nuevo o ampli ación, mejoramiento) Incluido en Plan Estratégico

Requiere/tiene SNIP

Marco de referencia / Antecedentes Población beneficiada

Resum en

2.1 Diagnóstico de la infraestructura existente 2.2 Diagnóstico de situación OyM, educación sanitari a 2.3 Problema Central

2.4 Objetivo central

3.1 Demanda, oferta, balance hídri co

3.2 Descripción técnica de las alternativas propuestas 3.3 M etas y cronograma Gantt

3.4 Resumen del presupuesto 3.5 Financiamiento

3.6 Presupuesto general de la alternativa seleccionada con caracterís-ticas de las obras presupuestadas

3.7 Evaluación económica (precios mercado) 3.8 Aspectos sociales

3.9 Sostenibilidad 3.10 Aspectos ambientales 3.11 Análisis de ri esgos naturales 3.12 Justificación final de la alternativa F 2 - Gastos A dministrativos

F 3 – Presupuesto por fuente de financiamiento F 4 – Resum en del Presupuesto

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La mayor complejidad de la parte institucional del perfil del FPA se debe principalmente a dos causas: 1 Los pr oyectos del FPA se ejecutan mediante una

alianza, cuya constitución para fines del proyecto debe ser garantizada.

2 Los aportes propios deben ser asegurados antes de aprobar un perfil.

3.2 La parte técnica y financiera del perfil

Identificación

La parte técnica del perfil se inicia con la identificación, sección donde el FPA pone mucho énfasis en el diagnóstico de la situación actual. Hemos podido identificar solicitudes de municipalidades por un proyecto nuevo, cuando tuvieron un proyecto hace menos de cinco o siete años, siendo que gran parte de la infraestructura existente se podía integrar a una ampliación del sistema. Además, muchos sistemas existentes tienen deficiencias debido a un inadecuado mantenimiento y n o por falta de infraestructura. Es por eso que el diagnóstico se subdivide en dos partes: i) situación actual d el sistema de infraestructura y ii) situación actual d e operación y mantenimiento. Por su lado, el SNIP no insiste en presentar tanta información sobre el diagnóstico, y no precisa la información requerida, cuando a la letra solicita “…un breve diagnóstico que detalle las condiciones del servicio público que el proyecto pretende afectar...”

En el análisis de problema y objetivos, sin embar go, el SNIP es mucho más exigente. Requiere problemas y objetivos centrales y específicos, además de los árboles de problemas y objetivos, mientras que el FPA acepta que se presente sólo el problema y objetivo cen tral. A nuestro parecer, no es necesario elaborar los árboles de problemas y objetivos, porque se vuelve redundante en todos los proyectos de agua potable y saneamiento, el señalar que el problema a solucionar es el de las enfermedades ocasionadas por la ausencia o déficit de dichos servicios.17

El perfil del FPA ha trasladado las alternativas de solución en el perfil SNIP de la parte de identificación a la parte de formulación y evaluación del proyecto, al igual como lo hace el SNIP a nivel de prefactibilidad. Formulación y Evaluación

Tanto en el perfil SNIP como en el perfil FPA, la formulación d el proyecto se inicia con un análisis de demanda y oferta. En el SNIP, este ítem se en cuentra subdividido en tres capítulos. En el FPA, además d e trabajarlo en un solo punto, se lo limita a oferta y demanda hídrica. La modificación hecha por el FPA es resultado de nuestras experiencias de la primera convocatoria, donde mantuvimos la estructura del SNIP más estrictamente. Como consecuencia de ello, fueron presentados estudios que analizaron como demanda: la necesidad (indicando niveles d e enfermedades), y como oferta inscribieron nuevamente el diagnóstico d e la situación actual, pero no daban a conocer con exactitud el caudal disponible y requerido, lo cual define la brecha. Por estas razones , el FPA ha precisado su requerimiento de datos específicos: población actual y futura, módulo de consumo mínimo, demanda promedio, máximo diario y máximo horari o y caudal disponible, de manera que se puede apreciar el balance hídrico, y por tanto, la necesidad de un proyecto.

En el perfil del FPA, es r ecién sobre la base de un análisis de demanda y oferta hidráulica que se describen dos o tres alternativas técnicas para la solución del

17_{Al soli citar este nivel de planificación, según nuestra experiencia en proyectos de agua potable}

y saneamiento, los problemas y objetivos son indicados en forma muy genérica y se puede llevar discusiones sin fin sobr e la pregunta: ¿El objetivo central es “mejorar las condiciones de salud” o “dotar a la población xx de un buen servicio de agua potable”? Si se deciden para la segunda alternativa, entonces señalan como objetivos específi cos: “i) mejorar la infraestructura existente, ii) contar con un buen servicio de oper ación y mantenimiento, y iii) la población aplica buenas prácticas de higiene. Estas definiciones de objetivos – correctas desde el punto de vista form al – son tan genéricas que no ayudan para nada. Ya están preestablecidas en los compon entes del proyecto. Por esta razón, hemos dejado de solicitar esta información

(27)

problema. En base de la alternativa más viable en términos técnicos, económicos, sociales y ambientales, se definen las metas y el cronograma de ejecución, añadiendo un plano general o como mínimo, un croquis del sistema propuesto. Sobre la alternativa

recomendada se presenta un presupuesto general y una propuesta de financiamiento.

En estos ítems, el FPA requiere mayor información que el SNIP a nivel de perfil; ello se debe a que dado el menor tamaño de los proyectos del FPA se pasa directamente del perfil al expediente técnico, por ello el FPA ha preferido consolidar a nivel de perfil la información que el SNIP solicita en la etapa de estudio de prefactibilidad. La mayor exigencia del FPA en la discusión de las alternativas a nivel d e perfil garantiza una base sólida para el abordaje del expediente técnico.

Por otro lado, el perfil SNIP pone énfasis en los beneficios y evaluación social, mientras que el nivel de análisis requerido por el FPA es mucho menor en estos ítems, pues se solicitan sólo los principales indicadores de costos d e efectividad (infraestructura por familia o conexión) a precios de mercado, aplicando una línea d e corte. No r equerimos de factores de efectividad, análisis de costo benefi cio a precios de mercado y sociales, ni análisis de sensibilidad; pues consideramos que son análisis muy sofisticados para la dimensión y el tipo de proyectos del FPA.

La sostenibilidad del sistema se debe demostrar mediante el cálculo de los ingresos, basados en las cuotas comprometidas a pagar, en relación con los costos calculados para la administración, operación y mantenimiento.18_{Los niveles de información requeridos}

en este ítem por el SNIP y el FPA son parecidas . El FPA ha introducido dos ítems adicionales que consideramos importantes para pequeños proyectos de agua potable y saneamiento. Son los ítems “aspectos sociales”, que se circunscriben a la organización de la comunidad beneficiaria en relación con la ejecución, operación y mantenimiento de la obra, y un análisis de riesg os naturales.

El FPA no requiere marco lógico, como sí lo hace el SNIP. Esto es resultado directo de no requerir los árboles de problema y objetivo.

Estas diferencias entre el perfil del SNIP y del FPA se podrían resumir en dos puntos.

Primero: El perfil del SNIP es un formato general, utilizado para cualquier tipo de proyecto, independiente de su naturaleza y tamaño; mientras que los formatos del FPA son específicos para pequeños proyectos (menos de S/. 800,000) de agua potable y saneamiento, los que por su mayor simplicidad pued en ser elaborados por los profesionales que trabajan en las zonas de mayor pobreza.

Segundo: Un perfil para agua potable y san eamiento ejecutado por administración directa de la municipalidad, con participación de mano de obra no calificada, requiere información que permita evaluar su viabilidad inmediata de ejecución, como puede ser: i) compromisos de la alianza par a ejecución y financiamiento, ii) diagnóstico de la infr aestructura existente y iii) descripciones técnicas, los que son requeridos por el perfil del FPA. En mérito de la experiencia y el análisis expresado, consideramos que los formatos elaborados por el FPA par a la etapa de perfil en los proyectos de agua potable y saneamiento, son de mucha utilidad para el proceso de selección y calificación de proyectos, permitiendo identificar proyectos viables, sin que en ello las

municipalidades concursantes hayan invertido cuanti osos recursos, ni que se hayan generado grandes expectativas . La evidencia de ello, es que solo un expediente está con probabilidad de ser desaprobado.19

18_{Consideramos que costos para reposición de equipos y “rehabilitación” son parte}

integral de mantenimiento.

19_{Hasta la fecha del cierre de esta edición, el expediente técnico de un proyecto está}

observado. Se trata de un proyecto de con strucción de lagunas facultativas para la ciudad de Pacasmayo, donde personas afectadas se oponen y sus observaciones ambientales y legales no están levantadas.

(28)

4.1 Componentes de infraestructura y

gestión

Como fue mencionado líneas arriba, las convocatorias abrieron la posibilidad de que una entidad de operación y mantenimiento pudiera ejecutar el proyecto, si empre y cuando pudiera cumplir con los requisitos mínimos establecidos por el FPA para dicho fin. Entre los requisitos mínimos se encuentran: i) la necesidad que la entidad tenga personería jurídica, ii) una

infraestructura mínima dotada de oficina, computadoras y empleados capacitad os, y iii) experiencia

institucional en la ejecución de proyectos similares . En el ámbito de intervención del FPA existen algunas empresas municipales y Empresas Prestadores de Servicios EPS, sin embargo, en los escasos casos que participaron no calificaron sus propuestas, por lo que en todos los proyectos de agua potable y saneamiento las municipalidades actuaron como entidades

ejecutoras, optando para ello por la modalidad de ejecución mediante administración directa. Las municipalidades en su calidad de enti dades ejecutoras contratan a él o los profesionales que asumirán las siguientes funciones:

a) Como responsable del proyecto debe: i) hacer un seguimiento estricto del manejo presupuestal, ii) supervisar la ejecución adecuada de los

componentes de capacitación del proyecto, iii) remitir los informes técnico y financiero al FPA, y iv) hacer los requerimientos de desembolsos. b) Como residente debe: i) dirigir la obra de

infraestructura, ii) contratar el personal, iii) hacer los requerimientos de materiales, comprobar su calidad y vigilar por su correcto almacenamiento. Así, para proyectos cuyo costo total no exceda los S/. 500,000, la municipalidad debe proponer al FPA a un ingeniero para que asuma las funciones de residente y responsable del proyecto a la vez, mientras que en proyectos mayores a dicha suma o en conglomerados, se puede separar ambas funciones en dos personas. El período programado de ejecución es mayormente de entre cinco a siete meses. Sin embargo, en la mayoría de los casos se presentaron retrasos de tres a cinco meses, los cuales se debieron principalmente a los siguientes factores: i) procesos prolongados de licitación de compras, y a veces frustradas, ii) factores climáticos (lluvias), iii) dificultades en conseguir al profesional para la función de responsable y/o

4 LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOS

(29)

residente, y iv) dificultad para conseguir la mano de obra de los beneficiarios o los aportes de la

municipalidad.

Sin embargo, en algun os casos se presentaron demoras que fueron mucho más allá de lo técnicamente justificable, habiendo proyectos que superaron el año de ejecución. Observamos que estos casos se presentan principalmente cuando la municipalidad baja su interés en el proyecto, se presentan problemas administrativos intern os, o se presenten oposiciones por parte de personas que consideran que el proyecto afecta sus intereses, esto último se da principalmente en las obras de san eamiento. Así en la primera convocatoria, tres proyectos han superado el año y medio de ejecución. Todos los proyectos cuentan con un supervisor. En la primera convocatoria, estuvo abierta la opción a que la alianza misma designe al supervisor; sin embargo, al notar muchas deficiencias en este procedimi ento, el FPA optó por realizar concursos a efectos de contratar directamente la supervisión, dejando libre la

participación a ONG, empr esas y personas individuales. Debido a razones de costos se estableció que la supervisión debía ser el 5% del costo total del proyecto, habiendo calificado sólo profesionales individuales y ONG. Luego de la experiencia, podemos señalar que con esta modalidad de supervisión se presentaron muchas debilidades, por lo cual en las próximas convocatorias el FPA se estableció como costo referencial de la supervisión el 10% del aporte del FPA a los componentes y limitaba la participación en los concursos a empresas especializadas. Los resultados fueron significativamente mejores .

4.2 Componentes capacitación en operación

y mantenimiento y educación sanitaria

Las propuestas para los componentes de educación sanitaria y capacitación en operación y mantenimiento recibidas durante la primera convocatoria fueron en su mayoría de baja calidad. Dada la importancia de una

buena ejecución de estos componentes en la

perspectiva de sostenibilidad de los proyectos, el FPA decidió poner a concurso la provisión de estos servicios: para ello invitó a algunas entidades especializadas en este tipo de capacitación para que presenten propuestas

Como resultado del proceso de selección, se seleccionó al Programa de Agua Potable y Alcantarillado PROAGUA de la Deutsche Gesellschaft für Technische

Zusammenarbeit GTZ, entidad que presentó el m ejor concepto de capacitación en operación y

mantenimiento y educación sanitaria. Dada la

confluencia en los objetivos, se suscribió un convenio de cooperación y cofinanciamiento con dicha

institución, para la atención de los pr oyectos que pasaran a la etapa de ejecución.

El concepto propuesto abar ca la constitución y formalización de la JASS, la capacitación de la misma en gestión administrativa y en operación y

mantenimiento del sistema, así como la educación sanitaria. Adicionalmente, se establece un soporte institucional con la municipalidad, el Ministerio de Salud y otras instituciones. La supervisión de estos componentes es asumida por la oficina central de Proagua. La duración prevista fue de 12 meses, ejecutado por tres equipos regionales, cada uno compuesto por dos a tres técnicos. El monto referencial fue de S/. 25,000 por proyecto.

Al terminar el período establecido, se pudo observar que si bien se realizaron los productos, las JASS aún no se encontraban en la capacidad de asumir la operación del sistema. Es por ello que se amplió el concepto hacia una segunda fase de consolidación con una duración de 10 meses. Asimismo, para poder intensifi car la capacitación se modificó el modelo operativo, incorporando “replicadores” que tuvieran a su cargo solo dos a cuatro proyectos para capacitar.

(30)

4.3 Operación y Mantenimiento

Se admite cu atro modalidades de operación y mantenimiento:

a. Junta de Administración de Servi cios de

San eamiento JASS: En el ámbito rural (poblaciones menores a 2,000 habitantes), el servicio por lo general debe ser operado y mantenido por una organización comunal denominada JASS. Si fuera el caso que al iniciar el proyecto no existiera una organización de este tipo o que ésta no se encuentre formalmente constituida, el componente de capacitación en Operación y Mantenimiento con siderará su constitución e inscripción en el registro público, como un producto del proyecto. b. Unidad de Gestión Municipal o Empresa Municipal:

En el caso que exista una Unidad de Gestión Municipal o Empr esa Municipal, ésta puede operar y mantener el proyecto en pequeñas ciudades y aun en localidades rurales, cuando la en tidad demandante expr ese su consentimiento en tal sentido.

c. Operador especializado: El operador especializado es una organización privada con personería jurídica que bajo un contrato con la m unicipalidad

se hace car go de Operación y Mantenimiento en pequeñas ciudades .

d. Empresa Prestadora de Servicios EPS: Una EPS pued e operar y mantener un servicio de su ámbito de influencia generado por un proyecto de la convocatoria, en el caso que la EPS, la entidad demandante y la enti dad solicitante expresen su acuer do en tal sentido.

En la práctica, en todos los proyectos del FPA inicialmente se ha optado por el sistema de

administración, operación y mantenimiento del sistema medi ante una JASS. A más tar dar al finalizar el

proyecto, la m unicipalidad firma un contrato de comodato con la J ASS para entregarla la obra en usufructo.

En el caso que un proyecto pudiera comprender más de una localidad con sistemas no interconectados, debe formarse un a JASS por localidad. Si hay un solo sistema propuesto y este abarca varias localidades, debe operarse mediante una sola JASS, la misma que puede desarrollar una estructura que permita su pr esencia en cada localidad. Consideramos que la modalidad de la JASS, constituida con personería jurídica y soportada por convenios con la Municipalidad y el Ministerio de

Fo

rtalecimiento

o

rganizacional y social Construcción y/o mejoramiento de sistemas de agua y saneamiento

Pre ejecución de obras

Ejecución de obras Post ejecución de obras

Fase de creación de bases Fase de consolidación Obras civiles

3 meses 9 meses 10 meses

(31)

Salud, es la mejor opción para pequeñas localidades rurales.

En cuanto a centros poblados, en particular capitales de distritos con una población entre 1,500 a 3,000 personas, algunos alcaldes expr esaron su preferencia por operar el sistema mediante la municipalidad. Consideramos que esta opción puede tener ciertas ventajas, en la medida en que la municipalidad

considere que la ad ministración y operación del sistema

constituye una tarea natural y principal de la misma y que por tanto asigne fondos para invertir en casos de mantenimiento de urgencia. Estos sistemas tienen un menor riesgo de colapsar cuando se sitúan en capitales de distrito.

Al cerrar esta edición, el FPA está evaluando, en el caso de las pequeñas ciudades capitales de distrito, la viabilidad de mantener la operación y mantenimiento, si ésta se encuentra a cargo de la municipalidad.

(32)

5.1 Distribución de proyectos por regiones

Como fue explicado previamente, el FPA no estableció montos o cuotas de financiamiento por cada región, por lo que en cada convocatoria se fijó un monto global para el ámbito de la convocatoria, en tanto ello, la distribución regional de los proyectos aprobad os y ejecutados fue el resultado de la demanda técnica y financieramente viable para los proyectos de agua potable y saneamiento.

Asimismo, señalamos que el FPA aplicó algunos meca-nismos de selección que permitieran tener un mayor alcance en términos de los distritos de mayor pobreza. De manera adicional, para asegurar una mayor atención a los dos departamentos d e mayor pobreza y afectación por la violencia política, que son Huancavelica con una tasa de población pobre de 95.7% y Ayacuch o con el 83% de la población en condiciones de pobreza, se destinó la segunda convocatoria de infraestructura de agua potable y saneamiento exclusivamente para estos dos d epartamentos.

Otro de los departamentos con alto índice de pobreza es Cajamarca, que tiene el 87% de la población en condiciones de pobreza. Sin embargo, en los últimos

5 RESULTADOS

años, la demanda de financiamiento e xterno en Cajamarca se redujo, debido a las altas transferencias del canon min ero a las municipalidades de la región. Por esa razón, el FPA en su última convocatoria elevó el aporte propio requerido a las municipalidades de Cajamarca, pasando del 20% al 30% para obras nuevas y del 40% al 50% para obras de ampliación.

La política del FPA de dar una mayor atención a Ayacucho y Huancavelica dio como resultado, que más de la mitad de los proyectos e inversiones del FPA se hayan orientado hacía estas dos regiones, a pesar de que en términos de población en condiciones de pobreza sólo representa el 17% respecto del total del ámbito de intervención del FPA.

En consecuencia, el incremento de la inversión en Ayacucho y Huancavelica conlleva a una reducción relativa de la misma en los departamentos del norte, notándose en particular una muy baja participación de Piura en este tipo de proyectos , ello debi do principal-mente a que en dicha región las municipalidades optaron por proyectos de infraestructura de riego, mientras que Lambayeque ha podido conseguir una participación en los recursos del FPA que refleja exactamente a su parte de la población en pobreza (15% de la población pobr e en el ámbito del FPA). Distribución de la población en el

ámbito de intervención del FPA

Distribución de la población benefi ciada por un proyecto de agua potable y saneamiento

(33)

Cuadro Nº 3: Población en pobreza e inversión del FPA en agua potable y saneamiento por regiones

Ámbitos de intervención Ayacucho (1) Huancavelica Piura Cajamarca Lambayeque La Libertad Total Subtotal Sur Subtotal Norte

Población en pobreza Proyectos Inversión FPA Población beneficiada (2)

Nº 372,230 423,517 1,045,455 1,255,903 696,864 961,842 4,755,810 795,746 3,960,063 distribución 8% 9% 22% 26% 15% 20% 100% 17% 83% Nº 17 12 1 8 8 3 49 29 20 distribución 35% 24% 2% 16% 16% 6% 100% 59% 41% Soles 5,103,417 3,521,039 500,000 2,508,134 2,300,482 1,033,394 14,966,466 8,624,456 6,342,010 distribución 34% 24% 3% 17% 15% 7% 100% 58% 42% Nº 23,380 16,965 5,385 10,820 11,710 3,245 71,505 40,345 31,160 distribución 33% 24% 8% 15% 16% 5% 100% 56% 44%

Notas: (1) solo ámbito d e intervención del FPA

(2) se asume que por familia se tenga 5 personas beneficiadas

Julcamarca: Planta de tratamiento de agua potable rehabilitada por el proyecto y en buen funcionamiento. La planta fue construida en 1999 por INADE y no estuvo operativa